政法委與糾紛解決資源的整合

馮之東

(北京大學法學院，北京，100871)

政法委與糾紛解決資源的整合

馮之東

(北京大學法學院，北京，100871)

因社會糾紛復雜多發(fā)，而現(xiàn)行糾紛解決機制“單兵作戰(zhàn)”效果欠佳，整合既有的糾紛解決資源已成為中國社會轉(zhuǎn)型期內(nèi)的當務之急。主要依照政治邏輯進行運作的政法委依托于體制優(yōu)勢，基于其職能定位和運作方式，成為執(zhí)政者在社會治理過程中達致“整合資源、維護穩(wěn)定”這一執(zhí)政目標的現(xiàn)實選擇，而由其組織實施的“會商研判”“聯(lián)合辦案”則成為實現(xiàn)該制度預期的一種有效方式。

轉(zhuǎn)型社會；政法委；糾紛解決；資源整合

一、引言：糾紛解決資源的整合——社會轉(zhuǎn)型期的現(xiàn)實需要

現(xiàn)代文明孕育著和諧，但現(xiàn)代化的進程卻孳生著動蕩。利益最大化和資源相對稀缺之間的固有張力，導致了社會糾紛的無處不在。而在當下中國，因處于體制變革、社會轉(zhuǎn)型這一“數(shù)千年未有之大變局”①的特定歷史階段，在這固有張力恒常性地發(fā)生作用的基礎(chǔ)上，源于改革與發(fā)展的不平衡所引發(fā)的各種新型利益爭端也是層出不窮。盡管訴訟、調(diào)解、仲裁、和解、復議等當世所有的“解紛”②機制，幾乎一應俱全地在中國實現(xiàn)了“制度化”和“典章化”，盡管包括各類機制、制度、機構(gòu)、主體以及手段、方式在內(nèi)的“解紛資源”被不同部門和機構(gòu)為落實“發(fā)展”這一頭等“要務”、履行“穩(wěn)定”這一頭等“責任”，而廣泛地運用和踐行于中國的社會治理實踐之中，盡管難以對改革開放30年來中國社會糾紛的演變情況作出精確描述和最終結(jié)論，但法院審結(jié)的訴訟案件數(shù)量、信訪機關(guān)受理的案件類型與群體性事件的發(fā)生頻率、行為激烈程度等方面的顯著變化，卻真實地映射出當下中國社會的解紛效果并不盡如人意。③

究竟原因何在?

顯然，面對嚴峻異常且亟待改觀的中國社會治理現(xiàn)狀，執(zhí)政者必須盡快找尋到根源所在及其應對措施。社會治理的歷史和現(xiàn)實已經(jīng)告訴我們，“相對于社會的潛在需求而言，國家可能提供的正式解紛機制永遠是不足的”。[1]筆者以為，制度體系內(nèi)“制度的缺位”，或制度實踐中“制度的非正義”，都有可能導致這種制度供給上的“不足”。然而，由于制度自身的慣性和制度變遷的漸進性難以逆轉(zhuǎn)和改變，無論是健全既有解紛機制，以彌補“制度的缺位”，還是革新現(xiàn)行解紛制度，以矯正“制度的非正義”，都必將經(jīng)歷一個較為漫長的過程，因而對于社會轉(zhuǎn)型、糾紛積聚且亟待解決的當下中國是不現(xiàn)實的?；谶@種短期內(nèi)做不到、長期內(nèi)又拖不起的現(xiàn)狀，執(zhí)政者為避免各項解紛制度的“單兵作戰(zhàn)”，在改良現(xiàn)有制度、倡導構(gòu)建“多元化解紛機制”的基礎(chǔ)上，開始著力強調(diào)要積極利用政治優(yōu)勢，“充分發(fā)揮有關(guān)部門的職能作用”，“最大限度地整合社會資源參與化解矛盾糾紛”。④在執(zhí)政者看來，既然“短平快”式的更新替代一時難以完成，那就對既有制度資源進行整體性統(tǒng)籌和綜合性利用，實現(xiàn)對其的科學整合，以有效應對時艱。

執(zhí)政者的上述判斷，既可以被視為其對現(xiàn)實解紛戰(zhàn)略的必要調(diào)整，更可以看作是對當前我國社會治理現(xiàn)狀的及時回應。中國的社會現(xiàn)實表明，既有制度的單打獨斗無法滿足執(zhí)政者和廣大民眾的需求；同時，解紛制度的多元化也必然蘊藉著不同制度之間功能整合的內(nèi)在需求。各種解紛制度應當有機聯(lián)系，相互補充、相互協(xié)調(diào)，而不是簡單地拼湊在一起。[2]無疑，法律人在關(guān)注“國家法律規(guī)則如何解決糾紛、國家法律規(guī)則不周的情形下如何改善規(guī)則”等問題的同時，還須深入探究在國家立法以外“實現(xiàn)善治的其它規(guī)范和行動”，[3]還須深入探究能夠有效“整合解紛資源”的具體路徑與擔當這一歷史性重任的制度和機構(gòu)。即在法治的基本框架內(nèi)，如何借助執(zhí)政者所獨有的政治優(yōu)勢，由特定部門或機構(gòu)合理有效地運用政治權(quán)力，對具體糾紛進行分析研判，對各類解紛資源進行科學重組，相機實施政治、法律、行政、經(jīng)濟等解紛手段，適時采取訴訟、復議、調(diào)解、仲裁等解紛制度，或單獨行使，或綜合運用，或使一種解紛手段從一而終，或?qū)⒍喾N解紛制度銜接轉(zhuǎn)換，以最終實現(xiàn)定分止爭的社會治理目標。此即本文研究“政法委”的旨趣所在。

因此就本文而言，筆者無意探求如何改良既有的解紛制度，也無意分析政法委的內(nèi)在制度機理，而是試圖基于上述認識，進一步明確“整合解紛資源”的必要性和緊迫性，并借助于具體的實證考察，進而分析政法委在社會治理層面上的制度預期和職能作用，以求證政法委整合解紛資源、維護社會穩(wěn)定的制度性功能。

二、政法委的制度預期和職能定位——整合解紛資源的視角

實事求是地講，在當代中國的社會治理實踐中，對既有解紛資源加以整合并非什么新鮮事物。最高司法機關(guān)就曾提出過“能調(diào)則調(diào)、當判則判、調(diào)判結(jié)合、案結(jié)事了”這一“整合”性質(zhì)的理念。⑤只不過，要想真正實現(xiàn)對既有各類解紛資源的全面整合，超越而不局限于“司法訴訟”和“法院調(diào)解”之間的“調(diào)判結(jié)合”，僅憑借權(quán)威不彰的司法權(quán)之一己之力很難達致預期目標。因此，就非常需要由政治性的制度設計統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類解紛資源。

(一) “綜治維穩(wěn)”職能的強化——整合解紛資源的制度依靠

在“政法實務”層面和“意識形態(tài)”層面“領(lǐng)導和管理政法工作”，是執(zhí)政者賦予政法委的核心職能。筆者將之大致概括為：對政法部門進行思想領(lǐng)導；依據(jù)執(zhí)政者的階段性政策重點，部署政法工作；管理政法干部；領(lǐng)導綜治維穩(wěn)；實施執(zhí)法監(jiān)督。⑥需要注意的是，依托于執(zhí)政地位和體制優(yōu)勢，執(zhí)政者為有效因應“維護社會穩(wěn)定”之時勢所需，已經(jīng)在實踐中賦予政法委“領(lǐng)導和管理政法工作”之基本職能以新的內(nèi)涵，為其責無旁貸地肩負起“整合解紛資源”的歷史使命奠定了基礎(chǔ)。顯然，在解紛機制應對失靈的特定時代背景下，基于制度“理性”對既有職能進行適度調(diào)整和加強，這也是執(zhí)政者重新配置政治資源、改善社會治理效果、進而鞏固執(zhí)政地位的一種努力。

根據(jù)改革開放后的社會治安形勢，執(zhí)政者取法防治青少年違法犯罪的工作經(jīng)驗，提出了“綜治”方略：在各級黨政的統(tǒng)一領(lǐng)導下，動員和協(xié)調(diào)全社會各方力量，綜合運用政治、法律、經(jīng)濟、行政、教育等手段，整治社會治安，維護社會秩序。⑦1991年后，從中央到地方相繼成立了“社會治安綜合治理委員會”(簡稱“綜治委”)及其常設辦事機構(gòu)“綜治辦”。上世紀90年代末，由于企業(yè)改制破產(chǎn)等問題引發(fā)的矛盾十分突出，“關(guān)注民生、維穩(wěn)促和諧”成為主流基調(diào)。在此背景下，從中央到各省、市、縣乃至重要企事業(yè)單位都設置了以維護社會穩(wěn)定為目的的“維護穩(wěn)定工作領(lǐng)導小組”及其常設辦事機構(gòu)——“維穩(wěn)辦”。

在當下具體的職能運作和制度實踐中，各級“綜治委”和“維穩(wěn)領(lǐng)導小組”分別協(xié)助各級黨委政府領(lǐng)導綜治和維穩(wěn)工作。兩機構(gòu)的“主任”和“組長”通常均由同級政法委書記兼任，“綜治辦”和“維穩(wěn)辦”負責人通常均由政法委副書記兼任；“兩辦”均與同級政法委機關(guān)合署辦公，即“一套班子，兩塊牌子”，實為其內(nèi)設機構(gòu)。出于職能要求，“綜治”和“維穩(wěn)”工作必然全方位涉足社會發(fā)展的種種問題，而占有各類解紛資源的各類部門和組織幾乎都是“綜治”或“維穩(wěn)”機構(gòu)的成員單位。而作為只存在于文件之中而從未被實體化的機構(gòu)，“綜治委”和“維穩(wěn)領(lǐng)導小組”二者均須始終通過“綜治辦”和“維穩(wěn)辦”協(xié)調(diào)包括黨政軍群、公檢法司、民族宗教、科教文衛(wèi)、財貿(mào)金融等多個領(lǐng)域的“成員單位”來行使權(quán)力，發(fā)揮功能。由于執(zhí)政者確定了政法委機關(guān)同“綜治”和“維穩(wěn)”機構(gòu)之間的特殊權(quán)責關(guān)系，政法委才能以特殊方式履行并強化著這一職能。

就具體職能而言，綜治與維穩(wěn)的區(qū)別主要在于：前者重在排查化解糾紛、防控違法犯罪、維護社會治安、開展平安建設；而后者重在及時發(fā)現(xiàn)和準確掌握影響穩(wěn)定的情報信息和重點問題，制定重大事件處置預案和維穩(wěn)工作方案，協(xié)調(diào)有關(guān)部門依法妥善處置群體性事件(參與者達10人以上)。在綜治辦或維穩(wěn)辦的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，各相關(guān)部門既須化解本領(lǐng)域的糾紛，維護本系統(tǒng)的穩(wěn)定，還要根據(jù)社會治安和社會穩(wěn)定的總體形勢，依照整體部署進行配合行動。特別是在超出政法職能范圍的領(lǐng)域，以“綜治”或“維穩(wěn)”而非“政法”的名義組織協(xié)調(diào)相關(guān)部門，更加“名正言順”，力度更大，效果自然也更好。這也正是綜治和維穩(wěn)的優(yōu)勢所在。顯然，政法委正是以“綜治”和“維穩(wěn)”的運作模式作為制度依靠，在整合資源、化解糾紛和維護穩(wěn)定方面發(fā)揮著特殊而重要的作用。

(二) 一貫的制度性期待

政法委的職能定位雖然依時勢更迭而調(diào)整，但它并未脫離“維護穩(wěn)定”這個自始如一的制度性期待。這既是各權(quán)力在政法場域相互博弈的結(jié)果，更是轉(zhuǎn)型社會的必然要求。

盡管執(zhí)政者歷來主張，“政法部門系國家安危于一半，政法工作的領(lǐng)導權(quán)須牢牢掌握在忠于黨、忠于人民、忠于社會主義的人手里”，⑧但據(jù)此履行“領(lǐng)導和管理政法工作”職能的政法委，其通過協(xié)調(diào)個案直接介入微觀司法界域的做法，終究因其有“干預司法”之嫌，還是遭到了源自西方的現(xiàn)代法律制度的強烈抵制和排斥。政法委自身也因應時勢之需，于世紀之交開始，日益淡化了其“干預”司法個案的意圖和做法。⑨之所以會在中國的政法治理場域出現(xiàn)如此情境，筆者以為，原因是多方面的。盡管不排除諸如“司法權(quán)的日趨專業(yè)化”、“‘司法獨立’的強烈呼聲”、“社會法治意識的逐步增強”等一系列“政治正確”的原因，但還有更為深層次的因素。

從“政法委”的角度出發(fā)，它必須正視自始存在于由執(zhí)政權(quán)、立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)等元素構(gòu)成的公權(quán)力格局中的內(nèi)在張力。如若無視此種“張力”以及形成于其上的相互博弈，勢必會有損于既有公權(quán)力結(jié)構(gòu)的憲政地位；觸動這一底線，在高呼“依法執(zhí)政”的當下，無疑是“冒天下之大不韙”的。而事實上，在社會轉(zhuǎn)型期的特定時代背景下，日益現(xiàn)實且理性的政法委深知其中的“利害”?；趫?zhí)政者的制度性期待，它已不愿再直接干預具體個案。因為，對微觀領(lǐng)域的過多涉足不但會引發(fā)社會對政法委的質(zhì)疑和詬病，而且介入個案的“小打小鬧”，還會導致政法委混淆角色、迷失身份，進而影響其制度性功能在宏觀領(lǐng)域的整體發(fā)揮。很顯然，在宏大且復雜的社會治理進程中，執(zhí)政者不愿意看到“小不忍則亂大謀”的負面效應。

筆者以為，廓清上述問題，有助于理解政法委對其職能運作方式的必要調(diào)整。在社會治安形勢依然嚴峻、群體性或政治性事件多發(fā)的當下，出于維系和重構(gòu)社會秩序的現(xiàn)實需要，政法委的制度邏輯在弱化“介入個案”的同時，又使其另一內(nèi)置角色得以強化：通過“統(tǒng)籌”“協(xié)調(diào)”的體制內(nèi)手段，逐漸加強整合解紛資源、維護社會穩(wěn)定的制度性功能，并使其自身成為主導該領(lǐng)域工作的當然機構(gòu)。盡管通常意義上的解紛機制并不包括政法委制度，盡管前文所述的職能定位僅僅是依托于執(zhí)政者制發(fā)的黨內(nèi)文件而非法律文本，盡管執(zhí)政者也從未正式且明確地主張必須由“政法委”來整合現(xiàn)有解紛資源，但實然中的政法委卻依憑執(zhí)政者的官方定位、“軟法”⑩性質(zhì)的文本依據(jù)和社會的現(xiàn)實需要，“義不容辭”地在“解紛、維穩(wěn)”這一舞臺上代表執(zhí)政者扮演著“主角”。雖然政法委還必將會面臨更多的挑戰(zhàn)和選擇，但在制度調(diào)整和組織變遷的過程中，一旦在自我增強機制下選定了發(fā)展路徑，其必然沿著既定路徑繼續(xù)強勢前行，進而實現(xiàn)執(zhí)政者所期待的自我強化和完善。

三、“會商研判”和“聯(lián)合辦案”模式——對政法委整合解紛資源的具體考察

客觀地講，眼下的政法委在解紛實踐中對解紛資源的整合依然處于不斷探索、不斷求證的初始階段。雖然在其過往的工作實踐中已不乏“整合”的跡象和做法，但均未能達致“制度”或“機制”的程度和境界，依然處于自發(fā)而非自覺的層面上。當然，盡管仍有許多經(jīng)驗教訓需要汲取，但不容否認的是，實踐中所涌現(xiàn)的個別亮點也的確有必要加以肯定。其中，在前述一般職能定位的基礎(chǔ)上，對“會商研判”“聯(lián)合辦案”這一特定模式的運用，就成為了政法委整合解紛資源的有效之舉。

(一) 模式的基本內(nèi)涵及具體運用

就實際情況而言，“會商研判”和“聯(lián)合辦案”是一組經(jīng)常被執(zhí)政者運用于執(zhí)政實踐的工作模式。在解紛領(lǐng)域，即是指政法委在以“排查調(diào)處糾紛”為核心目標的社會治理進程中，用于整合解紛資源、有效解決糾紛的相輔相成、首尾相顧的工作機制。在其實際運行中，往往根據(jù)糾紛的性質(zhì)及特點，由綜治辦或維穩(wěn)辦以“工作組”或“聯(lián)席會議”的形式來具體操作?！皶萄信小敝卦诩m紛的“排查”環(huán)節(jié)，即在綜治或維穩(wěn)機構(gòu)的組織下，由聯(lián)席會議的各成員單位及其成員發(fā)揮自身職業(yè)優(yōu)勢，針對帶有行業(yè)性、區(qū)域性、時段性等特點的傾向性糾紛，經(jīng)共同協(xié)商討論，進而分析其來龍去脈，判斷其基本性質(zhì)，預測其發(fā)展趨勢，并研究解決策略?！奥?lián)合辦案”著重在糾紛的“調(diào)處”環(huán)節(jié)，即針對涉及多重關(guān)系的復雜糾紛，由工作組依托成員多元的優(yōu)勢，共同參與研究對策，并由本級政法委協(xié)同相關(guān)部門，確定解決糾紛的牽頭主辦機構(gòu)和輔助協(xié)辦機構(gòu)，提出解決方式和解決時限，適時采取法律、行政、經(jīng)濟乃至于思想教育和心理開導等多種手段，引導民眾通過對復議、訴訟、仲裁、和解等救濟途徑的選擇性適用以化解糾紛，合理運用人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解的方式，及時協(xié)調(diào)不同主體間的權(quán)利(力)義務關(guān)系，并使之達致一種穩(wěn)定的狀態(tài)。因此，“會商研判”是“聯(lián)合辦案”的基本前提，而“聯(lián)合辦案”是“會商研判”的最終目的。

為充分說明“會商研判”“聯(lián)合辦案”這一特殊模式的特殊作用，筆者在下面將以一省際邊界糾紛案件案件為例加以闡釋：

H省的V縣與A省下轄的兩縣相鄰，邊界長達97公里。由晚清至今，在這一發(fā)展滯后、以畜牧業(yè)為基本經(jīng)濟命脈、幾乎全民信教的民族自治區(qū)域里，因草山草場劃界、盜搶牲畜等問題而引發(fā)的兩省以及H省內(nèi)部牧民之間的糾紛乃至械斗常年不斷。自上世紀60年代以來，僅群體性械斗致死者就達23名，而每一次械斗中的傷亡人員及其家人親朋則又成為積極發(fā)起或參與下一次械斗的始作俑者或中堅力量。因該類糾紛以及其他大部分爭端多發(fā)生于省際邊界區(qū)域，且又涉及民族宗教因素，當?shù)胤ㄔ阂约捌渌T如公安派出所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所等政法力量和解紛機構(gòu)均無力單獨介入；司法訴訟、行政裁決、人民調(diào)解等解紛制度或方式的單一運用均無濟于事；同時，由于當?shù)孛癖姟拜p法厭訟”的陳年積習，幾十年來，眾多糾紛當事人和受害人幾乎無一訴諸于上述機構(gòu)和渠道來解決既有糾紛、實現(xiàn)權(quán)利救濟。更為突出的問題是，當?shù)氐牟簧倌撩窬売谪毨Щ蛞蛐刀分職?，為維持生計而逐漸開始從事吸食販賣毒品、仿造販賣槍支等犯罪行為。

對于地方當局而言，上述情境無疑是相當嚴峻的。盡管我們不能說這一切就直接根源于該地牧民的“好勇斗狠”。但無可否認，這里既有長期械斗、傷及人命的嚴酷歷史背景，又有跨省越界、涉及民族宗教等多重敏感因素的現(xiàn)實狀況；既有經(jīng)費短缺、裝備落后、警力不足的執(zhí)法困境，又有物質(zhì)層面上長期的貧困落后和意識層面上嚴重的“輕法厭訟”。以上各種因素使得既有的公安、法院、司法行政等法制化的“常規(guī)性機構(gòu)”，在單一運用訴訟、調(diào)解、裁決等法制化的“常規(guī)性途徑”的情況下，均無法有效改變上述現(xiàn)狀。顯然，無論是為了踐行維護社會穩(wěn)定的“第一責任”，還是為了完成發(fā)展經(jīng)濟、保障民生的“第一要務”，地方當局面對此情此景，都必須有所作為。

2009年8月，H省V縣綜治辦依照縣委政法委制定的總體方案，在動員當?shù)刈诮探缛耸孔龊幂爡^(qū)牧民思想工作的同時，組織了由政法、財政、宗教管理、民政和農(nóng)牧等部門人員參加的“專門工作組”，主動前往與之相鄰的A省兩縣，就解決上述糾紛、維護社會穩(wěn)定與對方進行溝通協(xié)商。雙方結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，對相關(guān)糾紛的成因、性質(zhì)、發(fā)展趨向和解決方案等環(huán)節(jié)進行會商討論和分析研判，在解決糾紛的途徑和辦法上尋求共識。V縣先后與A省兩縣簽訂了《邊界地區(qū)治安聯(lián)防協(xié)作協(xié)議書》，借助相互之間的“治安協(xié)作”進行聯(lián)防聯(lián)治，以實現(xiàn)雙方對糾紛的“早發(fā)現(xiàn)、早處理、早控制”，共建平安邊界。面對當?shù)孛癖姟拜p法厭訟”而篤信宗教的實際，雙方共同籌建了“邊界糾紛協(xié)調(diào)小組”，由相鄰各縣綜治部門負責人和當?shù)刈诮探缛耸繕?gòu)成，以共同協(xié)調(diào)處理跨界糾紛。與此類似，H省政法委還同相鄰的A省和B省建立了妥善處置跨區(qū)域糾紛特別是群體性事件的協(xié)作機制，形成了“整體聯(lián)動共防、信息情報共享”的工作格局，以共同打造“AHB三省邊界地區(qū)平安走廊”。

同時，V縣為實現(xiàn)源頭治理，以從根本上實現(xiàn)社會穩(wěn)定，還采取了以下措施：首先，政法委書記將“專門工作組”的實際工作向V縣黨委作了專題匯報，以爭取縣黨政領(lǐng)導班子的體制支持，特別是實現(xiàn)了人員編制和經(jīng)費撥款的增加，補充和培訓警力、添置和更新設備，以進一步加強牧區(qū)在解紛領(lǐng)域特別是政法系統(tǒng)的整體建設，干部結(jié)構(gòu)(主要表現(xiàn)于當?shù)厣贁?shù)民族干部與漢族干部之間的人數(shù)比例和職級配備)將更趨合理化；其次，經(jīng)專門工作組的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，縣公安、法院、司法、宗教管理、農(nóng)牧等部門以及“寺管會”(當?shù)厮略簝?nèi)部成立的自治體)等組織，區(qū)別實際糾紛的不同類型，分別對之采取了處罰、司法裁判、調(diào)解等方式，及時明確了具體糾紛所涉及的權(quán)利義務關(guān)系，以實現(xiàn)定紛止爭；最后，也是最有特色的，即由政法委牽頭，會同相關(guān)部門，為本縣區(qū)域內(nèi)病殘、貧困的牧民家庭解決了牲畜配種改良、子女入學、享受病殘社會保障等實際存在的民生問題，從而降低了其因病殘、貧困而違法犯罪、引發(fā)糾紛、危害社會的幾率?，F(xiàn)實表明，H省這種“防患于未然”的做法的確化解了一批積淀長達幾十年甚至上百年的矛盾糾紛，實現(xiàn)了預期目標。

(二) 對該模式的評析

顯然，這是一個應予積極認可的理想結(jié)局，但其過程更需要引起我們的關(guān)注和討論。上文已述，面對復雜難解的現(xiàn)實糾紛，“常規(guī)性”機構(gòu)和途徑的單一化行使，收效甚微?；诖耍胤秸ㄎ皶r調(diào)整策略，借助對各項既有制度資源的整合，取得了前述的良好效果。其中，有兩點值得肯定并應推而廣之。

第一，對宗教因素的巧妙利用。在因長期械斗而充滿了血腥味的那個特定時段，V縣的矛盾糾紛之所以復雜難解，盡管有多種原因，但其中最令當?shù)貓?zhí)法部門頭疼和棘手的還是其中的民族和宗教因素。其實，在當?shù)匦惺构珯?quán)力的執(zhí)法隊伍里，也有許多少數(shù)民族干部；甚至即便是部分漢族干部，對當?shù)孛褡逭Z言和民族習俗也頗為熟知。按理說，這本是當?shù)乜梢猿浞掷玫纳鐣卫碣Y源。但出于對“宗教”這一敏感因素的忌憚和顧慮，他們還是惟恐越雷池一步，難以介入或不敢直接介入具體的矛盾糾紛，擔心引火燒身。但地方政法委富有智慧地化不利為有利，不但沒有回避宗教因素，而是運用各種策略，充分利用當?shù)厣贁?shù)民族全民信教的基本“縣情”，在借助國家力量通過正式途徑進行普法宣傳的同時，積極邀請在當?shù)厣铈诒娡㈩H具影響力的“高僧大德”，由他們向廣大牧民宣講國家的法律法規(guī)和民族宗教政策，并大力宣揚國家的法律政策與宗教教義的兼容性和一致性，取得了事半功倍的、單純由當?shù)貒覚C關(guān)及其工作人員無法取得的社會治理效果。

第二，對國家法律政策的一體遵行和制度資源的有機整合。雖然前述的“常規(guī)性機構(gòu)”及其“常規(guī)性途徑”在當?shù)貓?zhí)政者調(diào)整策略之前，未能發(fā)揮預期的作用，但V縣政法委并沒有因此在調(diào)整策略之后就輕視其既有的制度性功能，而是充分借助黨政權(quán)威，有效發(fā)揮執(zhí)政者所獨有的體制性優(yōu)勢，積極整合了既有的、與解決上述糾紛有關(guān)的機構(gòu)和部門，將“常規(guī)性機構(gòu)”重整為“專門工作組”——特定情勢下的“特種部隊”。因此，各種解紛資源實現(xiàn)了有機整合，最終一改昔日“單兵作戰(zhàn)”的無果而終，取得了頗為豐厚的、執(zhí)政者所期待的“制度性收益”。當然，其中最令人稱道的還是，在為此“多贏”結(jié)局而努力的過程中，就當?shù)厥┱咚值幕旧鐣卫硪罁?jù)而言，除了“剛性”的法律和政策之外，還包括“善惡有報”的鄉(xiāng)民社會的公序良俗，以及更富人情味的、當?shù)啬撩窀捉邮艿?、以追求和諧正義為宗旨的宗教教義；同時，從策略的調(diào)整、方案的實施，直到各類糾紛的化解，各個環(huán)節(jié)都在國家現(xiàn)行法律和政策框架之內(nèi)進行。筆者以為，在上述社會治理的實踐中，已經(jīng)初步體現(xiàn)出了治理主體、治理依據(jù)和治理方式的多元化。此種情境，完全契合于我們所追求的“公共治理”的基本精神。

當然，上述解紛過程及其結(jié)果的正當性還是存在令人質(zhì)疑之處：政法委借助“綜治”機構(gòu)所主導的解紛活動是否做到了足夠的公開和透明? 整個解紛過程是否遵行了基本的正當程序? 是否存在著對公共利益的無原則讓渡? 是否存在著強勢的公權(quán)力通過“合謀”對糾紛當事人，特別是弱勢的牧民一方進行壓制的情形?等等。對于社會以及廣大民眾而言，類似問題自始至終都是一個不得而知的謎團。顯然，如果立足于批判的眼光，從基本法理出發(fā)，我們可以認為上述一案充斥著“黨政不分”“政法不分”抑或“黨法不分”的現(xiàn)象；更有公益與私益、權(quán)利與權(quán)力、實體與程序、實質(zhì)公正與形式公正、普遍正義與個案正義等多重范疇之間的“沖突抵觸”和“此消彼長”。無可否認，該案幾乎就是地方政法委以及綜治機構(gòu)借助于黨政權(quán)威所上演的一出“獨角戲”，法治的痕跡已相當?shù)　Ｒ虼?，上述各類質(zhì)疑都有其合理性。

但同時如果我們從現(xiàn)實的角度對之進行觀察，就可以看到，貫穿于這一解紛過程之始終的便是執(zhí)政黨、行政、司法等國家權(quán)威之間的互助與互動，以及上述公權(quán)力主體與糾紛當事人之間的妥協(xié)與博弈。必須看到，該案所涉及的系列問題背后都有著極其復雜的綜合因素，在當下還不是很理想的法治環(huán)境中，寄望于一次解紛實踐就將其全部“搞掂”是根本不現(xiàn)實的。同時，地方施政者也決不可能因為糾紛的相關(guān)法律問題未能得以全盤解決，而在面對一個活生生的、嚴重影響和危害社會秩序的復雜糾紛時就無動于衷，更不能將現(xiàn)成的眾多執(zhí)政資源閑置不用而坐等糾紛的進一步惡化、秩序的進一步失范。相反，筆者以為，政法委借助于現(xiàn)行制度賦予相關(guān)機構(gòu)所特有的職能和運作方式，化解了糾紛，維護了秩序，這才是最為緊要、也最值得肯定的“硬道理”。因為，我們期望中的法治抑或善治的理想境界不可能建立在一個無序的社會環(huán)境之中。顯而易見，我們無法超越當下中國所處的特定歷史階段。在這一基本前提下，上述那種“紛紛擾擾”的解紛過程正是社會治理實踐中真實且必然的內(nèi)容，正是我們邁向理想之治的、充滿坎坷的征途中必須加以正視的風景，盡管它并不是那么亮麗。

顯然，作為政法委發(fā)揮整合解紛資源之功能的具體體現(xiàn)，“會商研判”和“聯(lián)合辦案”的模式使多元權(quán)力、機制和機構(gòu)等各類資源之間形成有機協(xié)作，呈現(xiàn)出單一資源無以達致的積極效應。特別是與政法委合署辦公的“綜治辦”和“維穩(wěn)辦”，在此過程中發(fā)揮了其他機構(gòu)無以替代的作用。前述“省級邊界糾紛”充分說明了作為政法委整合解紛資源的制度依靠，綜治機構(gòu)的獨特功能。當然，對此工作模式也有質(zhì)疑的聲音：即便是面對復雜糾紛，動輒就“聯(lián)合辦案”“會商研判”，是否有興師動眾、“浪費資源”之嫌? 對此，正如筆者前文所述，現(xiàn)有的解紛資源在面對轉(zhuǎn)型時期利益關(guān)系盤根錯節(jié)的社會糾紛時，與其“單打獨斗”無果而終，還不如協(xié)調(diào)整合，以“集中優(yōu)勢兵力各個擊破”。只有將糾紛及時妥當解決，使社會關(guān)系盡早恢復到一種和諧的狀態(tài)，這才是真正的節(jié)約社會治理資源。

(三) 解紛資源整合與法治的關(guān)系——政法委及其職能運作的邊界

必須承認，任何制度都會導致制度內(nèi)權(quán)力主體之間占有社會資源的不同，進而導致權(quán)力關(guān)系的失衡。由于單純在法律框架內(nèi)無法解決這種失衡，則借助于法律之外的途徑就成為必要。[4]無疑，欲實現(xiàn)執(zhí)政行為與法治之間的平衡，就必須避免類似于因“黨政分開”之表述過于簡單化而造成的理論模糊和實踐混亂。誠然，不論是作為制度，還是作為機構(gòu)，亟待規(guī)范化的“政法委”確有為人詬病之處，但允許我們默認一種瑕疵制度的前提就是因為尚無更好的制度。

現(xiàn)實已經(jīng)表明，單純依賴通常意義上的法治無法從根本上有效化解糾紛，在初行法治的中國更是如此。在司法權(quán)威嚴重缺失的同時，“程序正義”的理念和制度又因與生俱來的“機械性”而缺乏社會鑒別力和應變力，因而需要特殊制度裝置加以“功能補強”。我們固然無法完全摒棄形式意義的“法制”而另起爐灶，但通過實質(zhì)意義的“政制”建構(gòu)以彌補前者，并實現(xiàn)二者的規(guī)范性銜接，顯然也是制度理性的本質(zhì)內(nèi)容。況且，關(guān)乎社會穩(wěn)定的問題并不僅僅是一種個案化、“切片式”的法律問題，而且還是涉及執(zhí)政體生死存亡的政治問題。無論是作為政治實踐中的顯性制度，還是作為法治實踐中的隱性制度，集雙重角色于一身的政法委所具有的獨特功能，已經(jīng)使其具備了在中國政法實踐中擔當歷史性重任的基本“資質(zhì)”。政法委正是通過這種對司法權(quán)的 “補強”，不但提供了自上而下的政治和法治雙重性質(zhì)的動力，更是超越了一般法治的范式束縛。

顯然，法治的重點應該是為有利于增進公眾福祉的公域之治構(gòu)架一種基礎(chǔ)性機制，而不應只是單純地局限于“規(guī)約公權(quán)力和控制自由裁量權(quán)”之類的老生常談；而執(zhí)政體制下的政法委及其職能必須在特定的權(quán)力邊界內(nèi)運作，不能取代、更不能僭越既有的法律制度，即便它的確曾效果顯著。我們必須正視政法委在履行職能特別是在實施類似“運動式執(zhí)政”過程中出現(xiàn)的諸多問題，對政法委之職能和權(quán)力加以科學配置和有效監(jiān)督，對需由其介入并解決的糾紛加以明確界定，使之進一步規(guī)范化、制度化，以有效應對紛繁復雜的社會發(fā)展態(tài)勢，科學推進“法治”這一規(guī)則之治。

基于此，筆者以為，必須界定政法委在解紛實踐中的權(quán)力邊界，必須廓清需由其整合解紛資源加以解決的糾紛范圍。在社會治理過程中，盡管如前文所述，政法委現(xiàn)已不大直接干預司法、介入個案了，但基于對公權(quán)力的忌憚，執(zhí)政者必須把握“現(xiàn)有解紛制度解決在前、政法委協(xié)調(diào)整合在后”的基本原則，不宜由政法委直接介入具體的糾紛之中，更不宜“率先”直接介入特定糾紛，必須根據(jù)糾紛當事人的主觀意愿，先行通過各類正式或非正式的解紛途徑，力爭糾紛的化解；只有當特定糾紛在國家司法機關(guān)或其他解紛途徑都無力單獨解決之時，政法委才可以介入該糾紛。

而就需由政法委協(xié)調(diào)解決的糾紛而言，一般只能是那些對于現(xiàn)行單一解紛制度來說，特別難啃的“硬骨頭”：或糾紛案情復雜，或涉案人數(shù)眾多，或牽涉到方方面面，或歷史因素與現(xiàn)實因素相互交織，或法律和政策規(guī)定都不盡明確，甚或相互抵觸……，或以上各種因素兼而有之；當然，也不排除下述情形：雖然不是具備上述諸要素的疑難雜癥式的復雜糾紛，但由于種種原因，在動用了現(xiàn)有解紛制度、甚或已窮盡了現(xiàn)有的權(quán)利救濟渠道之后，糾紛仍然未能得以化解，以至于此種久拖不決的爭端嚴重影響到了當事人的生產(chǎn)生活或嚴重威脅到了局部的社會秩序?？傊?，需要政法委整合解紛資源并加以最終解決的糾紛，應大致限定在上述范圍之內(nèi)。

即便如此，政法委在介入特定糾紛之后，也不能對具體解紛程序、解紛手段和解紛人員進行干涉，更不能以“政治大局”的名義而凌駕于法律規(guī)則之上，而是只能限于從宏觀整體上組織、協(xié)調(diào)相關(guān)的機制和機構(gòu)，充分利用其優(yōu)勢和功能，盡力避免其缺陷和弊端，以實現(xiàn)最終的定紛止爭，實現(xiàn)對原有社會關(guān)系的恢復。事實上，對于極度復雜難解的個別糾紛，有時即便是政法委親自出馬，也可能是無計可施。但無論如何，對于政法委既定制度性功能的合理開掘，畢竟是執(zhí)政者在法治框架下，借助執(zhí)政權(quán)威，對現(xiàn)行體制范圍內(nèi)既有執(zhí)政資源的一種必要選擇和運用。因此，不論是基于糾紛當事人為化解糾紛、救濟權(quán)利而提出的申請，還是基于執(zhí)政者為改良社會治理現(xiàn)狀而做出的決定，政法委都必須認真對待特定具體的糾紛，認真對待糾紛當事人的主觀訴求，而決不能輕舉妄動。換言之，在當下中國的具體解紛實踐中，在既有的解紛譜系之內(nèi)，政法委只能擔當其他各類解紛制度的“替補”角色(類似于籃球比賽中的“最佳第六人”)：在現(xiàn)有解紛制度發(fā)揮作用之時，決不可越俎代庖而僭越成為“主力”；只有在“主力狀態(tài)不佳”或在解紛實踐確有需要之時，方可一顯身手。

中國社會治理的事實已多次表明，政法委在履行職能之時，也的確曾頻頻越界。特別是各級施政者為了追求“維穩(wěn)”之政績，都在以不同方式、不同程度地強化政法委的職能，促使其通過有效化解糾紛、維護社會穩(wěn)定的方式，以實現(xiàn)社會的和諧。這種政治使命的賦予，在加強政法委政治責任感的同時，也極易引發(fā)其產(chǎn)生功利性的動機和心態(tài)，使其更有可能、也更有機會以不正當手段“擺平”糾紛，以追求息事寧人的“剛性和諧”：為實現(xiàn)一時的“穩(wěn)定”，時而偏袒一方、打壓一方，時而違背法律政策、隨意承諾、“亂開口子”，時而濫用警力、激化矛盾，此類越權(quán)、濫權(quán)之行為，都極易侵犯當事人的合法權(quán)益。尤其是在開展各種專項行動的“運動式執(zhí)政”過程中，與其階段性、隨意性等特點相伴隨的就是，在“運動”進行之時，各類權(quán)力主體多頭并存，看似分工明晰，實則互相推諉、無人負責；而“運動”一旦結(jié)束，則“刀槍入庫、馬放南山”，以至于連當事人在其合法權(quán)益受損后的“鳴冤叫屈”都已無人問津。顯而易見，如果對上述問題熟視無睹，必將給執(zhí)政者帶來事與愿違的直接后果，而最終的受害者還是我國“依法治國”的歷史進程以及權(quán)利急需救濟的糾紛當事人。

因此，必須強調(diào)的是，盡管我們不能單純從域外視角審視中國制度，更不能盲目照搬西方制度，但權(quán)力的“相互制衡”和“司法獨立”，是可資借鑒的人類法治建設歷程中的文明成果。中國執(zhí)政者作為一個與時俱進的執(zhí)政黨，基于“依法執(zhí)政”的本質(zhì)要求，必須對此持客觀審慎的態(tài)度。無疑，政法委等政治性制度設計在對解紛資源進行有機整合之時，須以法治為基礎(chǔ)，惟有此才能更加符合社會和法治可持續(xù)發(fā)展的需要。

四、結(jié)語：可欲而可求——法治框架下社會治理的政治考量

如上所述，在體制轉(zhuǎn)軌和社會變遷的時代背景下，中國社會的矛盾糾紛無論是性質(zhì)與數(shù)量，還是內(nèi)容與形式，都早已今非昔比。在社會主體多元、利益分配不均的社會轉(zhuǎn)型期內(nèi)，在社會秩序局部失范、執(zhí)政能力亟需提升的政治情境下，一邊是國家耗費大量人力、物力與財力以求“維穩(wěn)”——“花錢買平安”，一邊卻是“民怨”猶存，“社會泄憤事件”不斷。同時，當下中國的執(zhí)政理念和法治實踐時而對訴訟制贊譽有加，時而對“ADR”推崇備至；社會思潮時而鐘情于法律制度，時而寄望于政治權(quán)力，而矛盾糾紛的多發(fā)和激變又進一步加劇了這種反復不定。因此，嚴峻的社會現(xiàn)實根本就不允許執(zhí)政者慢條斯理、按部就班地對各類解紛制度進行常態(tài)化、程式化、制度化的拾遺補缺?？尚械耐緩骄褪牵O法在已有的制度資源上作出“新文章”，找尋并挖掘出新的“制度收益增長點”，以最終避免社會情勢的失控。這也是當下中國絕不會改變和消失、更不容忽視和質(zhì)疑的社會治理前提。是故，基于歷史形成的運作方式和執(zhí)政者所賦予的職能定位，“政法委”就水到渠成地被推到了社會治理實踐的前臺，責無旁貸地成為新時期代表執(zhí)政者完成整合解紛資源、維護社會穩(wěn)定這一歷史性重任的擔當者。

顯然，任何制度都是一種地方性知識，應把不同制度或觀念的差別轉(zhuǎn)化為不同知識的差別；而在知識上，我們很難判斷其優(yōu)劣高低。[5]因此，我們不可能更無必要與西方亦步亦趨，而應在借鑒域外先進制度與理論的同時，注重對本土資源的挖掘和利用，以此來解決中國的實際問題。本文從當下中國社會的解紛現(xiàn)狀出發(fā)，立基于政法委的職能定位和工作模式，結(jié)合個案就“政法委”整合解紛資源之功能和價值進行了論述。毫無疑問，在進行制度研究時，不能僅僅從制度結(jié)構(gòu)和法律文本出發(fā)作膚淺的分析，還應當關(guān)注制度和文本得以呈現(xiàn)的源動力。無論是從微觀具體的機構(gòu)層面，還是從宏觀抽象的制度層面，對政法委及其制度模式與法治之關(guān)系的考量和規(guī)范，都必須以對政法委制度實踐與法治原理要旨的學理分析和實證調(diào)查為原點。轉(zhuǎn)型社會的現(xiàn)實情境，既為其調(diào)整職能、轉(zhuǎn)換角色帶來了絕佳機遇，更為其整合解紛資源、維護社會穩(wěn)定賦予了艱巨使命。雖然制度自身的先天不足帶來了種種與其設立初衷相左甚至對立于現(xiàn)代法治的慣常性后果，但“機遇”和“使命”所催生的“制度變遷”，既為社會所亟需，也為執(zhí)政者所倚重。

無疑，政治性的執(zhí)政行為需要法治加以規(guī)范，而追求“程序正當”的經(jīng)典法治也需要政治力量加以補充。“為構(gòu)建功能性相互依存的社會，執(zhí)政者需要發(fā)揮整合機制的作用”。[6]由于現(xiàn)代法律試圖使復雜社會處于穩(wěn)定狀態(tài)，不得不將自身變得日益抽象。但這種抽象性在使法律為各種預期提供更大可能性的同時，也使法律在面對日益復雜的社會時呈現(xiàn)出持續(xù)退縮的狀態(tài)。因為法律只能逐步漸次地回應社會需求，而且這種回應必然總是“慢半拍”的。此時，不同于法律制度的政治制度及其工作模式便會應時之需而“閃亮登場”，因為有效回應社會需求既是國家政權(quán)有序運行的需要，更是社會良性發(fā)展的要求。因此，公法學者決不能一味“嚴格恪守某個既定信念、原理或原則”，更不能“以此信念、原理或原則，削足適履般地去要求氣象萬千的現(xiàn)實。”[2]否則，我們就可能將經(jīng)典原理變成恐怖的“普羅克汝斯特斯(Procrustean)之床”。

致謝：

在筆者的寫作過程中，北大法學院沈巋教授對于本文提出了詳盡的修改意見；同時，也有幸得到了政法實務界孫治強和田富元的多方面幫助，在此一并致謝。當然，文中不當及謬誤之處概由本人負責。

注釋：

① 語出自清末重臣李鴻章的《籌建海防折》。

② 為敘述方便，筆者在本文中將“糾紛解決”稱為“解紛”，如“解紛資源”“解紛機制”等。

③ 以群體性事件為例，現(xiàn)已從1993年的8709起增加到了2009年的9萬余起。其中，因維權(quán)引發(fā)的事件仍占80%以上。于建嶸：《2010年社會矛盾預測及建議》，載《鳳凰周刊》2010年第3期。

④ 文本意義上的標志就是，中央辦公廳、國務院辦公廳于2009年年初聯(lián)名轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于把矛盾糾紛排查化解工作制度化的意見》（中辦發(fā)(2009)3號）。

⑤ 從2005年到2008年4年間，最高人民法院連續(xù)4年在全國人大會議上所作的工作報告中均提出過這一說法。朱雨晨：《法院高調(diào)解結(jié)案率背后的隱憂》，載《法制日報（周末版）》2009年6月11日，第三版。

⑥ 可參見“中國平安網(wǎng)”有關(guān)中央政法委“職責任務”的信息。

⑦ 1978年是“文革”后違法犯罪的第一個高峰期。原有的治安工作體制已不能完全適應轉(zhuǎn)型社會初期的需要,如何扭轉(zhuǎn)日益嚴峻的治安形勢成為全社會關(guān)注的問題。而這一問題的成因極其復雜,受諸多因素的制約和影響,不是某幾個部門在短期內(nèi)就能完全解決的。因此，需要一種長期綜合性方略。倪小宇等：《改革開放30 年社會治安綜合治理發(fā)展歷程》，載《福建警察學院學報》2008 年第6期。

⑧ “政法部門”是執(zhí)政者對公安、檢察、法院、司法、安全等部門的統(tǒng)稱；廣義上，也包括政法委在內(nèi)。1990年4月，中共中央決定恢復中央政法委并適當調(diào)整其職能任務。并指出：“政法部門是國家機器的重要組成部門，是人民民主專政的重要工具。軍隊是黨和人民手中的‘槍桿子’，政法部門是黨和人民手中的‘刀把子’?！眳⒁姡骸吨泄仓醒腙P(guān)于維護社會穩(wěn)定加強政法工作的通知》，載《十三大以來重要文獻選編》中冊，人民出版社1993年12月版，第998－1006頁。

⑨ 在基層政法委尤其突出。周穎、李文?。骸端痉ㄒ曇跋碌恼ㄎ?，載《法制與社會》2007年第11期。

⑩ 中國的法治實踐已經(jīng)充分表明，公共治理絕不能單純建構(gòu)于具有程序性、可訴性和強制約束力等特征的“硬法”（hard law）之上，而是還須依托于具有開放性、可選擇性、非強制性、不可訴性、形式多樣性等特征的“軟法”（soft law），即軟硬兼施、剛?cè)岵?。這一點在政法領(lǐng)域中有著非常生動的體現(xiàn)。關(guān)于“軟法”的相關(guān)理論，可參見羅豪才、宋功德：《軟法亦法》，北京：法律出版社，2009。

[1] 蘇力. 關(guān)于海瑞定理Ⅰ[C]//法律和社會科學(第四卷). 北京:法律出版社, 2009.

[2] 韓春暉. 現(xiàn)代公法救濟機制的整合[M]. 北京: 北京大學出版社, 2009: 3.

[3] 沈巋. 行政法理論基礎(chǔ)回眸：一個整體觀的變遷[J]. 憲政手稿,2008, (2): 1?29.

[4] 大衛(wèi)?席爾斯. 社會心理學[M]. 黃安邦譯. 臺灣: 五南圖書出版公司, 1986: 426.

[5] 蘇力. 法治及其本土資源[M]. 北京: 中國政法大學出版社,1996: 3.

[6] 馬丁·洛克林. 公法與政治理論[M]. 鄭戈譯. 北京: 商務印書館, 2002: 152.

Abstract:Due to the complexity of multiple social disputes and the inefficacy resulted from lacking in cooperation among the existing dispute resolution mechanism, integrating existing resources of dispute resolution has become a priority in the period of social transformation. As a realistic choice to achieve the goal of “integrating resources of dispute resolution and maintaining social stability” of the ruling authorities in its process of social governance, the Committee of Political and Legislative Affairs (CPLA) develops and operates in accordance with the political logic,which relies on the institutional advantages and is based on its functions and mode of operation. “The Consulting analysis and judgments” and “the joint settlement of disputes” being organized and implemented by the CPLA are the effective ways to attain the above ruling goals.

Key Words:social transformation; Committee of Political and Legislative Affairs; dispute resolution; integration of resources

The Committee of Political and Legislative affairs and integration of resources of dispute resolution

FENG Zhidong

(School of Law, Peking University, Beijing 100871, China)

D926

A

1672-3104(2011)01?0042?08

2010?08?25

馮之東(1976?)，男，甘肅靖遠人，北京大學法學院2008級博士研究生，主要研究方向：憲法與行政法學.

[編輯: 蘇慧]