“十二五”財(cái)稅體制改革的目標(biāo)與方向

文/柳 文

“十二五”財(cái)稅體制改革的目標(biāo)與方向

文/柳 文

新年預(yù)示著新的起點(diǎn)。已經(jīng)展開(kāi)的2011年是“十二五”開(kāi)局之年，未來(lái)五年的國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃由此起步。黨中央在關(guān)于制定“十二五”規(guī)劃的《建議》中明確提出，“十二五”規(guī)劃的主線是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整是其主攻方向，而改革是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的強(qiáng)大動(dòng)力。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革實(shí)踐中，財(cái)稅制度的變革一直居于樞紐地位，具有決定性作用。“十二五”時(shí)期的新形勢(shì)、新任務(wù)，再次呼喚新的財(cái)稅制度改革舉措與之配合，只有這樣，才能使生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)不斷發(fā)展著的生產(chǎn)力。同時(shí)，主動(dòng)調(diào)整財(cái)稅政策還可以能動(dòng)性地影響和調(diào)節(jié)生產(chǎn)力結(jié)構(gòu)，促進(jìn)社會(huì)再生產(chǎn)順利進(jìn)行，使市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用得以順暢發(fā)揮。

“十二五”時(shí)期，財(cái)稅改革的整體目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是繼續(xù)完善公共財(cái)政體系，從而更好地服務(wù)于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式這一中心任務(wù)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。主要的努力方向大致包括以下幾個(gè)方面。

一、不斷完善分稅制，建立健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制

我國(guó)從1994年起實(shí)行分稅制改革，這一改革規(guī)范了中央與地方之間的財(cái)政分配關(guān)系，使得中央和地方的財(cái)政收入都有明顯增長(zhǎng)。但是，這種關(guān)系的規(guī)范和收入的增長(zhǎng)一直以來(lái)更多發(fā)生在中央和省這兩級(jí)，省以下的市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾級(jí)財(cái)政，反而隨著分稅制的實(shí)行逐漸陷入到財(cái)政困難的漩渦之中。

造成這種局面，一個(gè)重要原因在于分稅制在省以下一直沒(méi)有得到全面落實(shí)。我國(guó)多年來(lái)實(shí)行的是“中央—省—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”五級(jí)行政管理體制。由于我國(guó)稅種數(shù)量有限，主體稅種比較匱乏，因此在省以下的四個(gè)行政層級(jí)中通過(guò)劃分稅種實(shí)現(xiàn)分稅的目的具有很大難度。而且，即便縣鄉(xiāng)基層政府在理論上能夠擁有一部分稅種作為收入來(lái)源，但由于稅源有限，財(cái)政收入依然十分有限，從而難免導(dǎo)致收不抵支，這種局面在經(jīng)濟(jì)越是不發(fā)達(dá)的地區(qū)就越是明顯。

2007年之前，談到政府間財(cái)政關(guān)系，財(cái)政理論界和實(shí)際工作部門一般強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府的“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”。但實(shí)際上在實(shí)行分稅制之后，為了加強(qiáng)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的控制力，地方的每一級(jí)政府都傾向于將財(cái)權(quán)盡量上收到自己手里。而在需要做事的時(shí)候，為了減輕自身的支出壓力，每一級(jí)政府又傾向于將事權(quán)盡量下放到下一級(jí)政府，從而導(dǎo)致地方各級(jí)政府都面臨著不同程度的事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配。財(cái)權(quán)層層上收、事權(quán)層層下壓的最終結(jié)果必然是靠近最基層的縣鄉(xiāng)一級(jí)政府陷入財(cái)政收不抵支的困境之中。

在黨的十七大報(bào)告中，“財(cái)力與事權(quán)相匹配”成為處理好政府間財(cái)政關(guān)系的改革方向。與財(cái)權(quán)這一概念相比，財(cái)力顯然更加“看得見(jiàn)，摸得著”?！柏?cái)力與事權(quán)相匹配”也就是“一級(jí)政府實(shí)際可支配的財(cái)政收入”與“一級(jí)政府所承擔(dān)的支出責(zé)任”相匹配。顯然，這種匹配目標(biāo)是一種更加實(shí)在，更能解決基層政府實(shí)際困難的目標(biāo)。

基層政府的財(cái)力一般有兩個(gè)來(lái)源，一是本級(jí)財(cái)政收入，二是上級(jí)轉(zhuǎn)移支付。由于稅種偏少，要在五級(jí)政府之間科學(xué)劃分收入頗為困難。在當(dāng)前主體稅種改動(dòng)不宜過(guò)大的前提下，縮減行政層級(jí)就成為一個(gè)更為現(xiàn)實(shí)合理的解決途徑。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，三級(jí)政府架構(gòu)在行政效率方面具有明顯優(yōu)勢(shì)。于我國(guó)而言，三級(jí)政府的層級(jí)應(yīng)當(dāng)是“中央—省—市縣”，從分稅制角度講，我國(guó)現(xiàn)有的20個(gè)左右主體稅種在三級(jí)政府間劃分明顯要比在五級(jí)政府間劃分更有可行性，劃分后每一級(jí)政府的財(cái)權(quán)和財(cái)力也更有保障。

要實(shí)現(xiàn)上述分級(jí)目標(biāo)，需要行政體制領(lǐng)域改革的跟進(jìn)和配合。當(dāng)前這一改革尚未推行，在此背景下，財(cái)政領(lǐng)域?qū)嵭械摹笆≈惫芸h”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革嘗試具有著重要意義。通過(guò)這兩個(gè)改革舉措，“中央—省—市縣”三級(jí)財(cái)政得以凸顯，中國(guó)現(xiàn)行的五級(jí)政府架構(gòu)也在實(shí)際上得到了壓縮。這一套改革方案使分稅制在省以下基層政府的全面推行有了保證，也有利于解決由于各級(jí)財(cái)政層級(jí)間“事權(quán)重心下移、財(cái)權(quán)重心上移”導(dǎo)致的縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問(wèn)題。而縣級(jí)財(cái)力的增強(qiáng)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的壯大，可以從源頭上保證農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給與農(nóng)村人口相匹配，從而有效提高農(nóng)村居民的生活質(zhì)量，這對(duì)于在我國(guó)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展無(wú)疑有著極其重要的意義。

根據(jù)財(cái)政部的工作規(guī)劃，在“十二五”前半期，除了民族地區(qū)以外，“省直管縣”將在全國(guó)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。在黨的十七屆五中全會(huì)通過(guò)的關(guān)于制定“十二五”規(guī)劃的《建議》中，已在有關(guān)推進(jìn)行政體制改革的內(nèi)容中明確提出“在有條件的地方探索省直接管理縣（市）的體制”。這表明，由于財(cái)政領(lǐng)域壓縮層級(jí)的改革嘗試獲得了明顯成果，在“十二五”期間，行政體制做出相應(yīng)的改革也漸露端倪。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，“以支定收”是公共財(cái)政的基本原則。在1994年實(shí)行的分稅制改革中，通過(guò)稅種的劃分對(duì)幾級(jí)政府的財(cái)權(quán)進(jìn)行了確定，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)政府間的財(cái)力余缺加以調(diào)節(jié)，但在事權(quán)的劃分方面沒(méi)有做出明確規(guī)范?！笆濉逼陂g，財(cái)政體制改革的重點(diǎn)內(nèi)容之一是要從法律規(guī)章層面對(duì)各級(jí)政府的事權(quán)，即對(duì)支出責(zé)任的劃分加以明確和固化。只有這樣，才能對(duì)各級(jí)政府財(cái)力應(yīng)達(dá)到的水平進(jìn)行合理的確定，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府的財(cái)力和事權(quán)的有效匹配。

二、進(jìn)一步規(guī)范和完善轉(zhuǎn)移支付制度

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，是“十一五”規(guī)劃的重要目標(biāo)，也是黨的十六屆六中全會(huì)提出的構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的九大目標(biāo)之一。在“十二五”期間，這一任務(wù)仍將是重中之重。

實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，同樣需要各級(jí)財(cái)政、尤其是基層財(cái)政在財(cái)力和事權(quán)方面的合理匹配。我國(guó)幅員遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很不一致，因而各地方擁有的自籌財(cái)力水平也很不一致。在這種情況下，要盡量實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化，只能通過(guò)實(shí)行轉(zhuǎn)移支付制度來(lái)彌補(bǔ)一些地方財(cái)力存在的缺口，實(shí)現(xiàn)財(cái)力分布的橫向均衡。

根據(jù)國(guó)際通行做法，轉(zhuǎn)移支付方式主要有一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩大類。在當(dāng)前我國(guó)實(shí)際執(zhí)行的中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中，除了以上兩種形式之外，還有其他兩項(xiàng)，一項(xiàng)是稅收返還、體制補(bǔ)助和結(jié)算補(bǔ)助，另一項(xiàng)是其他轉(zhuǎn)移支付，包括民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”轉(zhuǎn)移支付等。

在以上四種轉(zhuǎn)移支付方式中，一般性轉(zhuǎn)移支付在均衡地區(qū)間財(cái)力差異方面作用最為明顯，其他轉(zhuǎn)移支付由于具有明確用途，因此具有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)，但在一定程度上可以發(fā)揮財(cái)力均等化作用。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是中央財(cái)政為了實(shí)現(xiàn)宏觀政策目標(biāo)下發(fā)的專項(xiàng)撥款，具有一定的均等化作用，但由于這部分撥款的資格審核并不規(guī)范，在下?lián)苓^(guò)程中往往又存在著易被層層截留、擠占、挪用的問(wèn)題，因此其均等化作用比較有限。至于稅收返還這種轉(zhuǎn)移支付形式，其性質(zhì)是維護(hù)地方的既得利益，它使富者越富、窮者越窮，對(duì)縮小地區(qū)間財(cái)政能力的差距起不到積極作用，甚至還會(huì)阻礙城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。

1994年實(shí)行分稅制以來(lái)，隨著中央財(cái)政收入的快速增加，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付總額也快速增長(zhǎng)，從2004年到2009年，這一數(shù)字增長(zhǎng)了12.5倍。其中，稅收返還所占比重有明顯下降，已從1994年的78.4%降低到2009年的17.3%；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重總體上不降反升；一般性轉(zhuǎn)移支付的比重到2009年仍不足40%。由此可見(jiàn)，在未來(lái)一個(gè)階段，通過(guò)完善和優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)來(lái)提升地方財(cái)力均等化水平，進(jìn)而提升基本公共服務(wù)均等化水平的空間仍然很大。

不規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，使轉(zhuǎn)移支付的效率和公平難以保證。為了讓轉(zhuǎn)移支付的應(yīng)有作用得到最大限度發(fā)揮，“十二五”時(shí)期，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付支出結(jié)構(gòu)仍然是財(cái)政體制改革的一個(gè)重要內(nèi)容，其首要的一點(diǎn)仍然是建章立制。只有經(jīng)過(guò)充分討論，確立下一整套轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算公式，才能從根本上杜絕“跑部錢進(jìn)”的不規(guī)范現(xiàn)象。

另外，為了盡可能擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付在實(shí)現(xiàn)財(cái)力均等化方面的作用，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步增加一般性轉(zhuǎn)移支付的比重和規(guī)模，逐漸縮小稅收返還的規(guī)模，控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，將專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付整合歸并，盡可能將其轉(zhuǎn)為一般轉(zhuǎn)移支付。

在實(shí)踐中，有一部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在下?lián)苤胁扇〉氖桥涮椎姆绞?，?cái)力不足的地區(qū)往往拿不出配套資金，從而得不到轉(zhuǎn)移支付資金，而財(cái)力富裕的地區(qū)因?yàn)榕涮啄芰?qiáng)，往往更容易得到這部分轉(zhuǎn)移支付資金。這一結(jié)果顯然違背了轉(zhuǎn)移支付的初衷，不但沒(méi)有縮小，反而擴(kuò)大了地區(qū)間財(cái)力的不均衡。因此，在“十二五”時(shí)期，應(yīng)當(dāng)有意識(shí)地減少配套專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重。

另一方面，還要盡快建立健全轉(zhuǎn)移支付資金使用的監(jiān)督評(píng)價(jià)體系，從而提高轉(zhuǎn)移支付資金的使用績(jī)效，確保轉(zhuǎn)移支付資金更多地作用于基本公共服務(wù)領(lǐng)域。

三、繼續(xù)完善預(yù)算編制，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督，提高預(yù)算的完整性和透明度

“十一五”時(shí)期，我國(guó)初步建立了政府預(yù)算體系框架，但目前在預(yù)算體制方面仍存在一些問(wèn)題有待于在“十二五”時(shí)期改進(jìn)。

首先，是預(yù)算收支不完整，財(cái)政收支并未完全納入預(yù)算收支管理。比如有些地方財(cái)政的部分土地出讓收入、國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)收入、開(kāi)發(fā)區(qū)預(yù)算收支并未納入本級(jí)預(yù)算管理，有些專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也未被編入預(yù)算。這些游離于預(yù)算之外的資金得不到人大的有效監(jiān)督，難以確切統(tǒng)計(jì)，從而很容易擾亂正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，也容易成為權(quán)力尋租的溫床。

2010年是“十一五”最后一年，在這一年的十一屆全國(guó)人大三次會(huì)議預(yù)算報(bào)告中，預(yù)算編制的完整性方面有了很大改善——中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算第一次提交全國(guó)人大審議，啟動(dòng)了試編社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，第一次報(bào)告了全國(guó)政府性基金預(yù)算，實(shí)現(xiàn)了政府性基金預(yù)算的完整披露。“十二五”時(shí)期，預(yù)算制度改革的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是繼續(xù)健全由公共財(cái)政預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、政府性基金預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算構(gòu)成的各級(jí)政府預(yù)算體系，實(shí)現(xiàn)全部政府資金的全口徑預(yù)算管理，從而促使“預(yù)算外資金”徹底消亡，使所有政府收支都被納入人大和公眾監(jiān)督的軌道。

其次，是預(yù)算公開(kāi)幅度仍顯不夠，透明度有待進(jìn)一步提高。在2010年十一屆全國(guó)人大三次會(huì)議的《政府工作報(bào)告》中提出：“創(chuàng)造條件讓人民批評(píng)政府、監(jiān)督政府，同時(shí)充分發(fā)揮新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督作用，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。”公共財(cái)政最重要的特點(diǎn)之一就是民主參與、民主監(jiān)督。要實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，知情是首要前提。我國(guó)的財(cái)政資金取之于民、用之于民，無(wú)論是從理論上還是從制度規(guī)范上，都應(yīng)當(dāng)將收支公諸于眾。以往我國(guó)政府部門在預(yù)算分配、編制、執(zhí)行等方面的透明度不高，預(yù)算約束的意識(shí)也不夠強(qiáng)，造成預(yù)算執(zhí)行的隨意性很大，也成為一些腐敗案件發(fā)生的原因。

可喜的是，這一問(wèn)題在“十一五”末期也已顯露出解決的端倪。從2009年起，財(cái)政部開(kāi)始向社會(huì)公開(kāi)中央財(cái)政預(yù)算的有關(guān)數(shù)據(jù)，2010年預(yù)算公開(kāi)的范圍更廣泛，內(nèi)容更全面，科目也更細(xì)化。同時(shí)，2010年有近40個(gè)中央部委陸續(xù)公開(kāi)了財(cái)政預(yù)算，有18個(gè)省向社會(huì)公開(kāi)了一般預(yù)算和政府性基金預(yù)算報(bào)表，個(gè)別地方還對(duì)預(yù)算公開(kāi)進(jìn)行了一些新嘗試，如浙江省溫嶺市在預(yù)算公開(kāi)中引進(jìn)“參與式預(yù)算”，人大代表和普通民眾以民主懇談為主要形式參與政府年度預(yù)算的審查。

“十二五”期間，仍需推進(jìn)預(yù)算的公開(kāi)度和透明度建設(shè)。只有公開(kāi)才能有效監(jiān)督，監(jiān)督的最終目的是實(shí)現(xiàn)公眾參與預(yù)算決策，從而從源頭上預(yù)防和治理腐敗，建設(shè)高效廉潔政府。這主要應(yīng)當(dāng)通過(guò)加強(qiáng)預(yù)算公開(kāi)領(lǐng)域法制建設(shè)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)和加以固化。在現(xiàn)行的《預(yù)算法》中，對(duì)各級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督的程序、內(nèi)容和方式規(guī)定得比較籠統(tǒng)，對(duì)預(yù)算公開(kāi)也缺乏明確的規(guī)定。在2010年8月公布的《預(yù)算法》修正案草案最新一版征求意見(jiàn)稿中提到：“經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算、調(diào)整預(yù)算、決算，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)?！边@是國(guó)家第一次從法律層面明確預(yù)算應(yīng)該向社會(huì)公開(kāi)?！笆濉逼陂g，應(yīng)當(dāng)盡快推動(dòng)這一法案進(jìn)入全國(guó)人大常委會(huì)的審批議程，從而將預(yù)算公開(kāi)問(wèn)題上升到立法高度。

四、繼續(xù)推進(jìn)稅收制度改革，為結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供持續(xù)動(dòng)力

稅收是國(guó)家財(cái)政收入的主要來(lái)源，也是國(guó)家實(shí)行宏觀調(diào)控的一個(gè)重要經(jīng)濟(jì)杠桿。通過(guò)這一工具，國(guó)家對(duì)社會(huì)總產(chǎn)品進(jìn)行直接分配和間接分配，調(diào)節(jié)社會(huì)各階層的分配關(guān)系，同時(shí)也達(dá)到影響和調(diào)節(jié)著生產(chǎn)力結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)社會(huì)再生產(chǎn)順利進(jìn)行的目標(biāo)。從這一點(diǎn)來(lái)說(shuō)，稅收制度與政策的不斷調(diào)整完善，對(duì)于“十二五”期間加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，規(guī)范收入分配秩序有著直接和重要的作用。

“十二五”期間，稅制改革的主要任務(wù)有兩方面，一是繼續(xù)調(diào)整和完善稅制體系，二是降低宏觀稅負(fù)，實(shí)行結(jié)構(gòu)性減稅。

在調(diào)整和完善稅制體系方面：

第一，擴(kuò)大增值稅征收范圍，相應(yīng)調(diào)減營(yíng)業(yè)稅。

1994年的分稅制改革確立了增值稅與營(yíng)業(yè)稅并行的狀態(tài)。增值稅的征稅范圍包括除建筑業(yè)之外的第二產(chǎn)業(yè)和少部分第三產(chǎn)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)中的大部分行業(yè)課征營(yíng)業(yè)稅。時(shí)至今日，這種按行業(yè)劃分征稅的方法已不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，也不利于第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。為此，有必要擴(kuò)大增值稅的征收范圍，將其征稅范圍擴(kuò)大至全部商品和服務(wù)，并最終取消營(yíng)業(yè)稅。

但是，在我國(guó)的中央和地方的分稅關(guān)系中，營(yíng)業(yè)稅是地方財(cái)政收入的第一大來(lái)源，逐步取消營(yíng)業(yè)稅，無(wú)疑將對(duì)地方政府的財(cái)力建設(shè)造成重大影響，增值稅擴(kuò)圍工作也很可能因之遭遇阻力。因此，擴(kuò)大增值稅征收范圍的同時(shí)，要科學(xué)審慎地做好增值稅中央與地方分成比例、分成辦法的調(diào)整工作。同時(shí)，還要努力為地方尋找新的主體稅種，彌補(bǔ)收入損失。

第二，完善有利于節(jié)能減排、節(jié)約資源的稅種，研究開(kāi)征新的有關(guān)稅種。

我國(guó)現(xiàn)行稅制中有一些稅種具備促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的作用，但與日益嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)對(duì)可持續(xù)發(fā)展提出的挑戰(zhàn)相比，現(xiàn)有的一些做法明顯不夠。

“十二五”時(shí)期，應(yīng)當(dāng)考慮盡快將目前已在新疆進(jìn)行試點(diǎn)并取得積極成效的資源稅改革在全國(guó)范圍內(nèi)加以推廣，以達(dá)到抑制高耗能產(chǎn)業(yè)盲目擴(kuò)張的目的。目前資源稅改革的重要內(nèi)容之一是將這一稅種由原來(lái)的從量征收改為從價(jià)征收，此舉有利于緩解資源品高價(jià)格與低稅負(fù)之間的矛盾，有利于增加地方財(cái)力，促進(jìn)區(qū)域間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。但另一方面，資源稅屬于間接稅，稅負(fù)易于轉(zhuǎn)嫁，最終會(huì)通過(guò)一系列傳導(dǎo)機(jī)制影響一般民眾的消費(fèi)。因此，在未來(lái)通貨膨脹壓力居高不下的一段時(shí)期，應(yīng)當(dāng)考慮及時(shí)研究出臺(tái)面對(duì)低收入群體的補(bǔ)償措施，以期在更大程度上體現(xiàn)社會(huì)公平，維護(hù)社會(huì)和諧。

除了資源稅改革外，未來(lái)還應(yīng)當(dāng)考慮把各種以環(huán)保為目的的規(guī)費(fèi)進(jìn)行“費(fèi)改稅”處理，研究開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅、碳稅，等等。此舉既可達(dá)到促進(jìn)環(huán)保、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的目的，同時(shí)還能收到整頓預(yù)算外資金、規(guī)范政府收入機(jī)制的積極效果。

第三，完善稅收優(yōu)惠政策，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

為了促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，未來(lái)一個(gè)時(shí)期，需要將國(guó)家已出臺(tái)的各項(xiàng)相關(guān)稅收優(yōu)惠政策加以整合并積極推動(dòng)落實(shí)，進(jìn)一步鼓勵(lì)科技創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步，鼓勵(lì)高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展。同時(shí)，還可以考慮將原有的一些以推動(dòng)某一區(qū)域發(fā)展為目的的稅收優(yōu)惠政策調(diào)整為以鼓勵(lì)某一產(chǎn)業(yè)發(fā)展為目的的優(yōu)惠政策，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域和產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)同步的協(xié)調(diào)發(fā)展。

此外，“十二五”時(shí)期仍需繼續(xù)著力于降低宏觀稅負(fù)，實(shí)行結(jié)構(gòu)性減稅。據(jù)有關(guān)專家估計(jì)，2009年，包括預(yù)算內(nèi)收入、收費(fèi)罰沒(méi)、土地出讓金、探礦權(quán)和礦產(chǎn)開(kāi)采權(quán)拍賣和出讓、社保費(fèi)、國(guó)有企業(yè)上繳利潤(rùn)、彩票發(fā)行等方面收入在內(nèi)的我國(guó)政府全部總收入約為10萬(wàn)億元，與當(dāng)年GDP比較，宏觀稅負(fù)保守估計(jì)約為30%。而且隨著稅收收入增幅連年超過(guò)GDP增長(zhǎng)，政府收入占GDP的比重還可能繼續(xù)增加，宏觀稅負(fù)水平也可能繼續(xù)上升。過(guò)高的稅負(fù)在國(guó)民收入分配中直接擠壓了企業(yè)和居民的收入增長(zhǎng)空間，這也是我國(guó)內(nèi)需不足的重要原因之一。

在“十二五”時(shí)期的稅制改革中，有必要在保持當(dāng)前稅收總收入基本穩(wěn)定的前提下，進(jìn)行結(jié)構(gòu)性減稅，抑制稅收的過(guò)快增長(zhǎng)，藏富于民。結(jié)構(gòu)性減稅的作用之一是減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，在后金融危機(jī)時(shí)代，這對(duì)于增強(qiáng)我國(guó)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和自身生存發(fā)展能力，增加外貿(mào)出口，刺激投資和消費(fèi)，增加就業(yè)等都有很大幫助。

為了推進(jìn)收入分配制度改革，扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和不同行業(yè)之間收入差距過(guò)大的趨勢(shì)，有必要在“十二五”期間繼續(xù)完善個(gè)人所得稅和財(cái)產(chǎn)稅制度。目前，我國(guó)個(gè)人所得稅的主要征收對(duì)象是工資薪金，對(duì)股票、基金等金融資產(chǎn)的買賣收益不征稅，因此工薪階層成為個(gè)稅的主要承擔(dān)者，真正的高收入者其工薪所得在總收入的比重很小，因此現(xiàn)行的個(gè)人所得稅制度達(dá)不到縮小收入差距的目的。未來(lái)一個(gè)時(shí)期，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)以“寬稅基、低稅負(fù)、超額累進(jìn)”為主要原則目標(biāo)的個(gè)稅制度改革。在不斷提高稅收征管水平的前提下，盡快建立起綜合稅制與分類稅制相結(jié)合的個(gè)人所得稅稅制，對(duì)勞動(dòng)所得與資本所得加以一定程度的區(qū)別對(duì)待，從而更好地調(diào)節(jié)不同階層之間的收入分配關(guān)系，縮小貧富差距。

“十二五”期間，還應(yīng)當(dāng)穩(wěn)步推進(jìn)物業(yè)稅的改革，在充分試點(diǎn)的基礎(chǔ)上逐步推開(kāi)。只有這樣，才能更好地實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)調(diào)控目標(biāo)，降低銀行金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變。

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