行進中的法治中國

■黃 震

2010年，兩個五年規(guī)劃的交替之年，一個承前啟后的年份，注定將在國家民主法治的進程中留下濃墨重彩的一筆。政府權(quán)力的歸位，司法的公正，人大的發(fā)力，公民社會的培育成長……處于轉(zhuǎn)型期的中國，正在民主和法治建設(shè)的道路上演繹著自身的行進軌跡。

行進中的法治中國

■黃 震

2010年春天，溫家寶總理在政府工作報告中說：“要讓人民生活得更加幸福，更有尊嚴?！薄白饑郎?、體面勞動”旋即成為2010年的熱門詞匯。

人民的尊嚴自何而來？權(quán)利若堅實，尊嚴自然來。尊嚴首先來自憲法載明的諸多公民權(quán)利的落實。其次，公民權(quán)利的落實有賴于政府權(quán)力的節(jié)制和政府服務的歸位，有賴于司法的公正，有賴于人大的發(fā)力，有賴于公民社會的培育成長……

有人說：“一個憲法賦予的世界，就是一個人人得享幸福和尊嚴的世界?！碑斦臋?quán)力謹守法律的邊際，當公民的權(quán)利豐滿堅實，一個更有尊嚴、更加公正、更加和諧的社會必將隨之而來。

人大制度持續(xù)發(fā)力

2010年，對于本屆全國人大常委會來說，是一個密集修法的年份。一些落實公民政治權(quán)利和人身權(quán)利的重要法律，均被列入這一年的立法計劃。

3月，修訂選舉法，取消城鄉(xiāng)選舉差別，實現(xiàn)“同票同權(quán)”；4月，修訂國家賠償法，首次將精神損害賠償寫入法律文本；10月，修訂代表法，進一步保障和規(guī)范270萬各級人大代表依法履職的權(quán)利；同月，修訂村民委員會組織法，讓村民委員會真正成為8億農(nóng)民的“民主訓練班”。這些修訂后的法律，都有一個共同的特點：凸顯權(quán)利。

全國人大常委會如此高密度地修訂重要法律，與“中國特色社會主義法律體系要在2010年基本形成”之間，形成了內(nèi)在的呼應。全國人大內(nèi)司委副主任委員陳斯喜在一次演講中說：“2010年以后會制定一些新法，但重點將轉(zhuǎn)向法律的編纂，新法的制定將越來越少?！边@意味著，人大已經(jīng)走過了立法的黃金年代，將走向全面修法的時代。

如果說，人大立法已經(jīng)走過“流金歲月”，那么人大監(jiān)督則在經(jīng)歷了“探索、創(chuàng)新、規(guī)范”之后，進入到了“制度發(fā)力”和“激活權(quán)力”的關(guān)鍵時期。

2010年3月，政府工作報告按照全國人大代表的審議意見，寫入了“增強財政預算透明度”的內(nèi)容。之后，中央各部委先后在網(wǎng)上“曬賬本”。2010年，因而被稱為部門預算公開的元年。

而預算公開的路徑，實際上就是人大制度發(fā)力、民主法治前行的歷程。在公民推動、地方試驗、高層決策三方力量共同推動下，一個由人大主導、公眾參與的預算審查監(jiān)督制度基本清晰?？偨Y(jié)各地實踐經(jīng)驗的預算法修訂草案，也被擺上了議事日程。草案有望寫入“由人大批準的預算草案，未經(jīng)法定程序，政府不得修改”的規(guī)定。

“管住政府的錢袋子”，人大找到了制度的發(fā)力點和監(jiān)督的突破口。不少人也從中聞到了政改的氣息：預算監(jiān)督將成為人大監(jiān)督政府的重要手段。溫家寶總理說過：“一個國家的財政史是驚心動魄的”，因為這不僅關(guān)系經(jīng)濟發(fā)展，更會影響社會結(jié)構(gòu)和公平正義。由此可見，預算審議如果形同虛設(shè)，人大代表就失去了最核心的價值。

人大不僅要管住政府的錢袋子，還要守好百姓的錢袋子，防止政府隨意從百姓的口袋里掏錢。

“無代表，不納稅”。2010年10月，在審議車船稅法草案時，有人大常委會組成人員直截了當?shù)靥岢觥安荒芸傁胫鴱睦习傩斩道锾湾X”?，F(xiàn)代政府都確立了稅收法定的原則。征稅需要經(jīng)過代議機構(gòu)的審查批準，防止政府以國家財政權(quán)的名義侵害公民的財產(chǎn)權(quán)。但是長期以來，全國人大將稅收立法的權(quán)限授予了國務院，造成了立法權(quán)的嚴重流失，也導致了政府征稅隨意性太大的惡果。我們期待國家最高權(quán)力殿堂里，響起更多這樣的為民行權(quán)的聲音。

這一年，無論是全國人大還是地方各級人大，都在積極探索、創(chuàng)新監(jiān)督工作的方法。全國人大常委會對政府的公共投資計劃實施情況進行專題調(diào)研，開展執(zhí)法檢查后的追蹤檢查監(jiān)督，并且首次展開對政府部門的專題詢問。而一些地方人大常委會，則在探索更加剛性的監(jiān)督手段，比如對“一府兩院”專項工作報告及落實審議意見的情況進行滿意度測評。

人大監(jiān)督越有力，法治國家越有形。在廣州籌備亞運會期間，當?shù)厝舜蟠砗推胀ㄈ罕?、新聞媒體一起接力發(fā)聲，迫使各級官員為擾民之舉屢屢道歉。在杭州，媒體曝光政府強拆辛亥革命歷史遺址之后，當?shù)厝舜蠹皶r介入、果斷出聲，要求政府立即全面停拆，并建議增加歷史建筑修繕經(jīng)費。兩地人大，面對公共事件，大膽發(fā)聲、勇敢介入，成為當年人大行權(quán)和代表履職的一抹亮色。

人大工作盡管取得了一定的成效，然而離百姓的期待，還是有較大的差距。近年來，作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān)和民意表達機關(guān)，人大卻屢屢在重大公共事件中“失聲”。各地“血拆”、警察跨省追捕事件、高考加分亂象，只見網(wǎng)民拍案而起、窮追不舍，不見人大勇敢發(fā)聲、依法監(jiān)督。與此同時，人大權(quán)力殿堂里的諸多監(jiān)督“重武器”仍然“沉睡不醒”。人們期待人大在適當?shù)臅r機激活質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職等剛性的監(jiān)督手段，切實行使起憲法和法律賦予的職權(quán)，進一步彰顯人大的權(quán)威。

央視記者柴靜曾在“兩會”節(jié)目《見證履職，共商國是》中說：“如果我們遇事根本不考慮那個法律規(guī)定的最主要的表達渠道，而是直接訴諸媒體或者上訪，那這個社會一定不是一個理智、成熟的社會?！辈耢o的期盼也正是百姓對人大的期待。

公民社會初露端倪

從志愿者冒死赴玉樹、舟曲救災，到全民公益啟動大會倡導“人人可公益”，權(quán)利為本、參與為責的公民精神，已如同蒲公英的種子，隨風飄散，落地生根。

2010年，我們截取發(fā)生在北京、上海、廣州的3樁標志性事件，來觀察公民社會如何在這片古老的大地上，悄然而頑強地生長。

2010年初，廣州番禺的民眾集體維權(quán)，抗議政府有關(guān)部門將垃圾焚燒廠選址在人口稠密區(qū)。民眾理性而冷靜地表達民意，政府迅速而有效地回應民意，及時喊停了焚燒廠的建設(shè)。隨后在全國引起了一場公共政策大討論：在各個城市均面臨垃圾圍城的困境時，如何尋找既環(huán)保又有效的出路。討論最后形成了垃圾分揀第一優(yōu)先的底線共識?！胺礋睆囊粋€集體維權(quán)事件始，以一場改變公共政策的大討論終，是一次成功的民主演練，充分顯現(xiàn)了一個正在成長的公民社會的力量。

2010年尾，世博會這場“城市讓生活更美好”的盛宴剛剛結(jié)束，上海人就經(jīng)受了猝不及防的沉痛一擊。11月15日，靜安區(qū)膠州路，外立面改造工程引起一處高層住宅起火，造成樓內(nèi)58人喪生。

11月21日是死者的頭七日，按照中國的民俗，亡者的魂魄將最后一次返家告別。這一天，這個城市的公民前所未有地自發(fā)前來悼念。一場大火喚醒了人們的共同意識——在這片土地上，我們是命運的共同體。公民意識一夜覺醒。

與此同時，媒體不斷發(fā)出對災難的深度調(diào)查，追問這個由政府主導的“民心工程”為何變身“奪命災難”。政府則頻頻道歉，不斷檢討城市管理制度的缺失。上海人以自己的方式，完成了一次公民精神的洗禮，更新了公民參與的元素：克制、責任、理性、有序。

而在另一座中心城市——北京，法律學者和媒體人士，正在基于普通公民的責任意識，堅持不懈地推動一場制度的變革：廢除“帶血”的拆遷條例。5位法學教授的上書行動得到了有關(guān)部門的及時回應。2010年1月29日，國務院法制辦公布《國有土地上房屋征收與補償條例（征求意見稿）》，向社會各界公開征求意見。12月15日，條例第二次向社會公開征求意見。

盡管條例的修改面臨著激烈的利益博弈，但通過法學學者和媒體的持續(xù)努力，不斷重演的拆遷悲劇，或許可以等來一個新條例的誕生。一場公民推動的變“法”運動正在朝著人們所期盼的方向前行。

傳媒學者錢鋼說：“一個現(xiàn)代國家，須有寬闊的領(lǐng)域介于公權(quán)和私人之間，這就是‘社會’，是不可或缺的公共空間，是化解沖突的緩沖地帶?！敝袊嗽L期集體缺失民主意識、權(quán)利意識，對官員權(quán)力畏若神明，不知公民權(quán)利為何物。隨著公民意識的全面覺醒，民主將日益成為一種國家的價值觀，成為公民的生活方式，并加速孕育著民主社會的“成年禮”。

微博問政異軍突起

風起云涌的“互聯(lián)網(wǎng)民主”，在2010年因為一種叫做“微博”的網(wǎng)絡(luò)形式而別開生面。有人說網(wǎng)絡(luò)時代已經(jīng)正式進入“微博時間”。這一年，在多起公共事件中，微博都以其獨有的傳播優(yōu)勢，起到了決定輿論方向的作用。微博，這種在西方僅被用作交友工具的網(wǎng)絡(luò)形式，在轉(zhuǎn)型期的中國卻被賦予了全新的含義：關(guān)注就是力量，圍觀改變中國。

2010年9月16日，江西省撫州市宜黃縣自焚者家屬鐘如九姐妹欲赴京接受媒體采訪，在機場被時任縣委書記的邱建國等人勸堵，最后躲進廁所。著名“女廁攻防戰(zhàn)”在微博上直播，引發(fā)大量網(wǎng)友“圍觀”?！耙它S事件”在網(wǎng)上急劇升溫。宜黃縣委書記、縣長被免職。

而在最近的“王鵬錯案”事件中，微博再度發(fā)力。寧夏吳忠市以閃電速度，迅速糾正“跨省刑拘”王鵬錯案，并對有關(guān)責任人作出處理。當?shù)毓蚕到y(tǒng)兩名官員為此錯案付出“下課”的代價。

“微博時代，人人都是記者”。微博的根本力量，在于短時間內(nèi)集中最大多數(shù)普通人的力量，來達到改變事件發(fā)展方向的結(jié)果。美國耶魯大學教授陳志武認為，微博至少有三方面的好處：“第一，微博使得下級部門以往的欺上瞞下行為更加困難，使上級領(lǐng)導更能掌握下面的實際情況，降低上下級之間的信息不對稱，有利于國家的治理；第二，微博使行政權(quán)力體系內(nèi)的腐敗行為更加艱難，因為陽光是最好的殺菌劑；第三，微博帶來的信息流暢，使中國公民對社會更了解，這會提升社會理智，有利于良序社會的建立?！?/p>

網(wǎng)絡(luò)民主在不斷推動個案解決的同時，也進入了一個體制的瓶頸。那就是單純個案的突破，往往不具有復制性，不能上升為一般的原則，不能指引體制的變革。圍觀可以改變個案，但卻無法改變悲劇的惡性循環(huán)。在公安部早已明令禁止的情況下，各地依然以涉嫌“誹謗”頻頻啟動跨省追捕就是一個很好的明證。

學者信海光更是從另外一個角度，對微博問政的前途表示擔憂。網(wǎng)絡(luò)問政一個堅實的基礎(chǔ)是公眾圍觀的熱情，“而公眾熱情，就像個輕薄浪子，一有事件則萬眾一聲，施加巨大壓力，把當事者搞得熱血沸騰，一心奮戰(zhàn)到底，但一旦下一個熱點出現(xiàn)，公眾熱情立刻轉(zhuǎn)移，只留下當事者孤身奮戰(zhàn)，自生自滅”，在缺乏有力民意代言人的情況下，過分的口水宣泄使參與變得簡單，道德情感得到代償后，反而很可能會消解以實際行動對社會的推動。

最近一年“網(wǎng)絡(luò)水軍”的肆虐，終于在去年年底催生了一場“網(wǎng)絡(luò)民意多大程度上代表真正民意”的爭論?！熬W(wǎng)絡(luò)水軍”的存在，迫使我們認真反思自己面對網(wǎng)絡(luò)上漫天而來的信息的心態(tài)，找回通往理智和真相的路徑。

微博催生了中國式的網(wǎng)絡(luò)問政，也在考問處于轉(zhuǎn)型時期的中國社會。

法治政府任重道遠

2004年國務院發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》?！毒V要》對建設(shè)法治政府提出了明確的時間表，這個期限是10年。

2010年8月，溫家寶總理在全國依法行政工作會議上，再次表達了“推進依法行政，建設(shè)法治政府”的決心。根據(jù)綱要規(guī)定的時間表，所余的時間已經(jīng)不多了。

近20年來，由行政訴訟法引領(lǐng)的行政制度變革，清晰呈現(xiàn)了“控權(quán)”與“擴權(quán)”的雙重軌跡：所謂“控權(quán)”，就是政府權(quán)力日益受到控制；所謂“擴權(quán)”，就是公民權(quán)利不斷得到擴張。但總體而言，政府與公民的強弱對比依然有待改善。隨著社會轉(zhuǎn)型期階層分化、利益沖突的加劇，一些地方公權(quán)與私權(quán)之間的沖突也愈演愈烈。2010年，在一些地方，雇用黑保安堵截上訪民眾，暴力拆遷屢屢致人死亡，動輒啟動跨省追捕，公權(quán)力表現(xiàn)得非常彪悍，已經(jīng)成為影響官民關(guān)系的滴血傷口。

中國政法大學教授江平認為：“目前的轉(zhuǎn)型社會，一個重要特點就是私權(quán)利覺醒了、擴大了，而公權(quán)力依然還維持著很大的干預和控制力。在過去控制和管理都相當強大的情況下，私權(quán)利很渺小，并不會出現(xiàn)很大的公權(quán)力和私權(quán)利的沖突。而現(xiàn)在，私權(quán)日益覺醒和擴大，公權(quán)力仍然保持著較大的干預和管制的力量，就會必然形成轉(zhuǎn)型社會里公權(quán)力和私權(quán)利的沖突。甚至在某一時期會有尖銳的沖突，這是客觀規(guī)律造成的?！?/p>

在“宜黃事件”發(fā)生后，多位受訪學者表示，“我們離法治政府的目標，還有較大距離?！睂τ谥袊斍暗陌l(fā)展來說，強調(diào)依法行政顯得尤為迫切。

在此大背景下，《國務院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》于2010年10月出臺，針對當前依法行政和行政管理中存在的突出問題，提出了堅持依法科學民主決策、強化行政監(jiān)督和問責等7個方面的任務。

打造法治政府，除了政府自身的制約，更需要外部的監(jiān)督力量。浙江財經(jīng)學院副教授曾章偉撰文認為：“層出不窮的官民對抗，反映出一個亟待解決的問題：就是誰來監(jiān)督執(zhí)法者？如果執(zhí)法者不受法律約束，法律只是統(tǒng)治者用來約束公眾的工具，這樣的社會就不是法治社會。當前尤其是要發(fā)揮人大在制約公權(quán)和保護私權(quán)方面的作用?！?/p>

在制度層面進一步規(guī)制公權(quán)、保障民權(quán)，并在實踐層面真正落實這些政治規(guī)則，借民主之力實現(xiàn)行政公正、官民和諧之目標，依然是當前乃至今后一段時期的重要議題。

從年初溫家寶總理說“要讓人民生活得更有尊嚴”，到年尾十七屆五中全會強調(diào)“以更大的決心和勇氣推進改革”，前后呼應，脈絡(luò)隱現(xiàn)。剛剛過去的2010年，是一個繼往開來的年份，它將迎來又一個偉大的改革時代。