問(wèn)答“政府非稅收入”

□本刊記者 ■特約通訊員 田夢(mèng)海 吳恩玉

問(wèn)答“政府非稅收入”

□本刊記者 ■特約通訊員 田夢(mèng)海 吳恩玉

隨著公共財(cái)政體制改革的進(jìn)一步推進(jìn)，浙江省原有預(yù)算外資金的管理模式和方法已不能適應(yīng)當(dāng)前財(cái)政改革和財(cái)政資金管理的需要。2010年12月16日，浙江省十一屆人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議審議并通過(guò)了《浙江省政府非稅收入管理?xiàng)l例》，旨在規(guī)范政府非稅收入的征管行為，提高政府公共管理和公共服務(wù)水平。

對(duì)很多人來(lái)說(shuō)，財(cái)政預(yù)算管理是一個(gè)陌生的領(lǐng)域。而對(duì)于“政府非稅收入”這樣一個(gè)專業(yè)性很強(qiáng)的詞匯，知道的人就更少了。為此，記者特地采訪了全程深入?yún)⑴c《浙江省政府非稅收入管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱“條例”）起草過(guò)程的相關(guān)立法工作人員，以求用深入淺出的方式對(duì)條例進(jìn)行解讀。

是什么？

記者：“政府非稅收入”這一名詞頗具專業(yè)性，您能具體解釋下嗎？

答：政府非稅收入是相對(duì)政府稅收收入而言的，是政府參與國(guó)民收入分配和再分配的一種形式，也是財(cái)政收入的重要組成部分。

根據(jù)條例中的定義，我們可以將“政府非稅收入”的概念表述為：除稅收和政府債務(wù)收入以外，由國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體和其他組織（統(tǒng)稱“執(zhí)收單位”）依法通過(guò)征收、收取、行政處罰、刑事處罰或者募集、受贈(zèng)等方式取得的資金。

記者：浙江省人大常委會(huì)曾在2000年審議通過(guò)了《浙江省預(yù)算外資金管理?xiàng)l例》，“政府非稅收入”與“預(yù)算外資金”有什么區(qū)別？

答：政府非稅收入是按照收入形式對(duì)財(cái)政收入進(jìn)行分類的結(jié)果，其對(duì)應(yīng)的是稅收收入。而預(yù)算外資金則相對(duì)于預(yù)算內(nèi)資金而言，是按照資金的管理方式對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行分類的結(jié)果。政府非稅收入比預(yù)算外資金的外延更大，它涵蓋了預(yù)算內(nèi)外的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、罰沒(méi)收入及國(guó)有資產(chǎn)和資源收益等。

《浙江省預(yù)算外資金管理?xiàng)l例》實(shí)施以來(lái)，對(duì)加強(qiáng)預(yù)算外資金管理起到了重要作用。但隨著公共財(cái)政體制改革的不斷深化，預(yù)算外資金管理模式和方法發(fā)生了重大改變，政府非稅收入已經(jīng)逐步取代預(yù)算外資金。建立政府非稅收入的新理念，改變預(yù)算外資金概念，有利于執(zhí)收單位轉(zhuǎn)變視預(yù)算外資金為自有資金的意識(shí)，有利于財(cái)政部門真正編制部門預(yù)算和綜合預(yù)算。

記者：“政府非稅收入”具體包括哪些內(nèi)容？

答：條例對(duì)納入政府非稅收入管理的項(xiàng)目作了規(guī)定。具體包括：行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國(guó)有資源有償使用收入、國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入、按照規(guī)定上繳財(cái)政的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入、行政處罰和刑事處罰的罰沒(méi)收入、彩票公益金和以政府名義接受捐贈(zèng)的收入。此外，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，考慮留有一定的政策彈性空間，條例還規(guī)定了應(yīng)當(dāng)納入政府非稅收入管理的其他資金，也作為政府非稅收入的范圍。

為切實(shí)保障依法行政并增強(qiáng)法規(guī)的可操作性，條例在“附則”中專門對(duì)上述納入政府非稅收入管理項(xiàng)目的具體范圍做了明確界定。

記者：能介紹下浙江“政府非稅收入”的征收情況嗎？

答：近年來(lái)，隨著浙江省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展，全省政府非稅收入穩(wěn)步增長(zhǎng)，已經(jīng)成為財(cái)政收入的重要組成部分，在支持地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)、促進(jìn)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。

2009年，浙江省共征收各項(xiàng)政府非稅收入2872.82億元，比上年增收496.42億元，比上年增長(zhǎng)20.9%；省本級(jí)共征收各項(xiàng)政府非稅收入195.24億元。2010年上半年，全省共征收各項(xiàng)政府非稅收入2546.09億元，比上年同期增收1739.74億元，增長(zhǎng)215.8%；省本級(jí)共征收各項(xiàng)政府非稅收入73.35億元。

可以說(shuō)，政府非稅收入在當(dāng)前已經(jīng)相當(dāng)于地方財(cái)政收入的半壁江山。

怎么收？

記者：據(jù)報(bào)道，不少地方存在“政府非稅收入”收費(fèi)項(xiàng)目繁多等問(wèn)題。如何來(lái)確定哪些是“政府非稅收入”？

答：政府非稅收入項(xiàng)目的設(shè)立是政府非稅收入的源頭，只有把好項(xiàng)目的設(shè)立關(guān)，才能從根本上做到對(duì)政府非稅收入的規(guī)范管理。條例對(duì)政府非稅收入的立項(xiàng)管理專門用了一章進(jìn)行規(guī)定，其中重點(diǎn)對(duì)行政事業(yè)性收費(fèi)的立項(xiàng)管理作了規(guī)定。

根據(jù)條例的規(guī)定，行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)審批應(yīng)當(dāng)合法、合理、公開(kāi)、公平。審批機(jī)關(guān)在審批前應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況和有關(guān)規(guī)定要求，采取征詢、論證或者聽(tīng)證等方式充分聽(tīng)取利害關(guān)系人的意見(jiàn)。屬于國(guó)家明確規(guī)定不得批準(zhǔn)設(shè)立行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目的事項(xiàng)，審批機(jī)關(guān)不得批準(zhǔn)。設(shè)立行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目和確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)向省財(cái)政、價(jià)格部門提出書面申請(qǐng)，其中收費(fèi)項(xiàng)目的設(shè)立由省財(cái)政部門會(huì)同省價(jià)格部門批準(zhǔn)，收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)由省價(jià)格部門會(huì)同省財(cái)政部門批準(zhǔn)。

此外，條例還規(guī)定：各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上財(cái)政和價(jià)格部門以及執(zhí)收單位，不得違法設(shè)立政府非稅收入項(xiàng)目，不得違法改變收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或者擅自調(diào)整收費(fèi)范圍。這些規(guī)定都是為了嚴(yán)把“政府非稅收入”的準(zhǔn)入門檻。

記者：對(duì)于“政府非稅收入”，誰(shuí)有權(quán)來(lái)征收？

答：條例專門對(duì)執(zhí)收主體作了規(guī)定：政府非稅收入由法律、法規(guī)、規(guī)章以及設(shè)立項(xiàng)目的有關(guān)規(guī)范性文件規(guī)定的執(zhí)收單位執(zhí)收；執(zhí)收單位不明確的，由縣級(jí)以上財(cái)政部門執(zhí)收。

條例還對(duì)委托執(zhí)收作了較為嚴(yán)格的限制，規(guī)定：法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)委托執(zhí)收政府非稅收入有規(guī)定的，從其規(guī)定；未作規(guī)定的，不得委托執(zhí)收，但因特殊情況確實(shí)需要委托執(zhí)收的，應(yīng)當(dāng)征得省財(cái)政部門同意。此外，條例禁止委托個(gè)人來(lái)執(zhí)收。

記者：“政府非稅收入”的執(zhí)收采用何種方式？

答：根據(jù)條例規(guī)定，對(duì)政府非稅收入實(shí)行執(zhí)收單位開(kāi)票、商業(yè)銀行代收、財(cái)政部門監(jiān)管的執(zhí)收方式。這一規(guī)定是為了在立法層面確立收繳分離的執(zhí)收制度，是很有必要的。

同時(shí)，考慮到部分政府非稅收入尚無(wú)法做到完全的收繳分離，實(shí)踐中存在當(dāng)場(chǎng)收取的情形，如行政處罰法就規(guī)定了當(dāng)場(chǎng)收繳罰款的情形，因此條例規(guī)定：按照法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定當(dāng)場(chǎng)執(zhí)收的，不實(shí)行商業(yè)銀行代收的執(zhí)收方式。

記者：對(duì)于負(fù)責(zé)代收的“商業(yè)銀行”，實(shí)踐中如何來(lái)選擇？

答：條例草案曾規(guī)定，代收政府非稅收入的商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)投標(biāo)方式確定。財(cái)經(jīng)委、有的常委會(huì)組成人員和地方提出，商業(yè)銀行的確定，既要保障資金安全，更要方便繳款人，而招標(biāo)投標(biāo)并不是確保此目的實(shí)現(xiàn)的最佳方式。為此，條例參照國(guó)務(wù)院《罰款決定與罰款收繳分離實(shí)施辦法》的規(guī)定，最終確立的方式是：代收政府非稅收入的商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)符合省財(cái)政部門會(huì)同人民銀行規(guī)定的條件。具體代收政府非稅收入的商業(yè)銀行，由縣級(jí)以上人民政府組織財(cái)政部門、人民銀行和執(zhí)收單位按照公開(kāi)、公平、公正和便民原則確定。

此外，條例要求縣級(jí)以上財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)將代收政府非稅收入的商業(yè)銀行名單向社會(huì)公布，并規(guī)定：代收政府非稅收入的商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)按照省財(cái)政部門和人民銀行的規(guī)定，及時(shí)收納、清算、劃解政府非稅收入，接受財(cái)政、審計(jì)部門和人民銀行的監(jiān)督。

如何管？

記者：執(zhí)收上來(lái)的“政府非稅收入”，去向是什么？

答：根據(jù)財(cái)政部的要求，從2011年起，除教育收費(fèi)外，原按預(yù)算外資金管理的政府非稅收入將全部納入預(yù)算管理，而預(yù)算收入依法應(yīng)當(dāng)全部繳入國(guó)庫(kù)，繳入財(cái)政結(jié)算賬戶的預(yù)算收入也應(yīng)當(dāng)及時(shí)繳入國(guó)庫(kù)，只有教育收費(fèi)等資金可以繳入財(cái)政專戶。

因此，條例規(guī)定：執(zhí)收的政府非稅收入應(yīng)當(dāng)直接繳入國(guó)庫(kù)或者通過(guò)財(cái)政結(jié)算賬戶繳入國(guó)庫(kù)，但按照國(guó)家和省有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)繳入財(cái)政專戶的除外。

此外，條例還規(guī)定：執(zhí)收單位不得隱匿、轉(zhuǎn)移、截留、坐支、挪用和私分政府非稅收入，不得開(kāi)設(shè)政府非稅收入過(guò)渡性賬戶。

記者：“收支掛鉤”是政府非稅收入管理中較為突出的問(wèn)題，條例對(duì)此有何應(yīng)對(duì)？

答：過(guò)去，浙江省雖然已經(jīng)按照深化“收支兩條線”改革的要求，建立了部門預(yù)算管理制度，但這僅是“收”與“支”的分離，而非“收”與“支”的脫鉤，基本上仍維持著“誰(shuí)收誰(shuí)用”的分配格局，政府非稅收入“前收后支”、“收支掛鉤”和部門之間苦樂(lè)不均等問(wèn)題較為普遍。

針對(duì)這種狀況，條例明確規(guī)定：政府非稅收入依法納入綜合財(cái)政預(yù)算。除法定專項(xiàng)用途的政府非稅收入實(shí)行?？顚Ｓ玫囊酝?，政府非稅收入實(shí)行收支脫鉤管理，不得與執(zhí)收單位支出掛鉤。政府非稅收入執(zhí)收費(fèi)用納入部門預(yù)算，執(zhí)收單位不得在政府非稅收入中坐支。

記者：如何加強(qiáng)對(duì)“政府非稅收入”這筆巨大資金的監(jiān)督檢查？

答：的確，監(jiān)督檢查是很重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。政府非稅收入管理過(guò)程中存在的許多問(wèn)題，如擅自設(shè)立項(xiàng)目，擅自提高標(biāo)準(zhǔn)，隨意減免政府非稅收入，隱瞞、挪用、截留政府非稅收入等現(xiàn)象，均與監(jiān)督機(jī)制不健全存在一定的聯(lián)系。

條例為此規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將政府非稅收入納入年度財(cái)政預(yù)決算，每年向同級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)報(bào)告。同時(shí)規(guī)定，縣級(jí)以上人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)依法對(duì)本級(jí)政府非稅收入管理情況進(jìn)行監(jiān)督。有關(guān)人民政府及其部門、單位應(yīng)當(dāng)如實(shí)提供情況，接受監(jiān)督。

此外，條例還對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作了規(guī)定。

記者：對(duì)于“政府非稅收入”，是否有社會(huì)監(jiān)督？

答：當(dāng)然。條例規(guī)定：任何單位和個(gè)人有權(quán)舉報(bào)、投訴政府非稅收入執(zhí)收、使用和監(jiān)督管理中的違法行為。