對檔案行政執(zhí)法監(jiān)督的思考

　　摘要：檔案行政執(zhí)法監(jiān)督是檔案工作依法行政的重要保障、我國檔案行政執(zhí)法監(jiān)督體系尚不完善，文章分析了檔案行政執(zhí)法監(jiān)督體系存在的問題，并提出了檔案行政執(zhí)法監(jiān)督體系完善的重點(diǎn)。
　　關(guān)鍵詞：檔案；行政執(zhí)法；檔案行政執(zhí)法；行政執(zhí)法監(jiān)督；檔案行政執(zhí)法監(jiān)督
　　
　　1　檔案行政執(zhí)法監(jiān)督的概念與方式
　　
　　“行政執(zhí)法監(jiān)督，是指負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的國家機(jī)關(guān)及有監(jiān)督權(quán)的媒體、社會公眾對于行政執(zhí)法主體實(shí)施的行政執(zhí)法行為，是否符合行政法律規(guī)范進(jìn)行監(jiān)察和督促，并對違法行為予以糾正的活動?！?br/>　　而關(guān)于檔案行政執(zhí)法監(jiān)督，檔案界并無完全統(tǒng)一的界說。有學(xué)者認(rèn)為：“所謂檔案執(zhí)法監(jiān)督，是指對檔案法律、法規(guī)的貫徹實(shí)施情況所進(jìn)行的監(jiān)督檢查以及依法對違反檔案法律、法規(guī)行為的查處。它既包括檔案行政管理部門對管轄區(qū)域內(nèi)的檔案館和國家機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位及公民貫徹實(shí)施檔案法律、法規(guī)情況的監(jiān)督檢查以及依法對違反檔案法律、法規(guī)行為的查處；也包括權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、上級檔案行政管理部門、監(jiān)察機(jī)關(guān)、黨團(tuán)組織、社會團(tuán)體、新聞輿論和人民群眾依法對檔案行政管理部門的執(zhí)法活動是否符合檔案法律、法規(guī)及國家有關(guān)法律、法規(guī)體制改革進(jìn)行的監(jiān)督檢查；還包括中央和國務(wù)院各部門，人大、政協(xié)、軍隊(duì)、法院、檢察院系統(tǒng)，省、自治區(qū)、直轄市黨委和人民政府各部門以及其他部門的檔案機(jī)構(gòu)對本系統(tǒng)或者所屬單位的檔案法律、法規(guī)貫徹實(shí)施情況的監(jiān)督檢查?！币灿袑W(xué)者認(rèn)為：“檔案行政執(zhí)法監(jiān)督檢查是指檔案行政管理部門為了履行法律賦予的職能，對國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體以及公民是否遵守檔案法律、法規(guī)，執(zhí)行檔案行政決定和命令，維護(hù)國家檔案的完整、安全與有效利用的情況而實(shí)施的監(jiān)督和檢查，以及其他有關(guān)機(jī)關(guān)和人民群眾對檔案行政管理部門和執(zhí)法人員是否依法行政進(jìn)行的監(jiān)督。顯然，檔案行政執(zhí)法監(jiān)督檢查的含義包括以下兩個方面：一是指檔案行政管理部門和所聘任的檔案執(zhí)法人員以主動者的身份和地位對檔案工作進(jìn)行的督促和檢查活動。二是指檔案行政管理部門和執(zhí)法人員接受其他有關(guān)機(jī)關(guān)和人民群眾的監(jiān)督，以檢查檔案行政管理部門和執(zhí)法人員是否依法行政，是否有執(zhí)法違法行為，它包括權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、政府監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督以及下級檔案行政管理部門接受上級的監(jiān)督等內(nèi)容。兩者合二為一，籠統(tǒng)稱之為‘檔案行政執(zhí)法監(jiān)督檢查’?！边€有學(xué)者認(rèn)為：“檔案行政執(zhí)法監(jiān)督主要包括兩個方面的監(jiān)督。對抽象檔案行政行為的監(jiān)督。是指對除檔案法律、法規(guī)以外的其他檔案規(guī)范性文件的行政行為的審查。近年來，隨著檔案工作法制化進(jìn)程的推進(jìn)，檔案行政管理部門相繼出臺了一系列檔案規(guī)范性文件，并發(fā)揮著不可忽視的作用。為防止檔案行政管理部門制定的規(guī)范性文件內(nèi)容與國家檔案法律、法規(guī)性文件不統(tǒng)一，甚至相抵觸的現(xiàn)象，檔案行政執(zhí)法監(jiān)督部門應(yīng)加強(qiáng)對這類文件的審查。對具體檔案行政行為的監(jiān)督。具體檔案行政行為即執(zhí)行檔案法律、法規(guī)的行為，檔案行政管理部門在日常工作中的主要職能就是根據(jù)實(shí)際工作需要，作出具體檔案行政行為。具體檔案行政行為不當(dāng)，會引起行政糾紛，導(dǎo)致復(fù)議、訴訟和賠償，因此，在加強(qiáng)對抽象檔案行政行為監(jiān)督的同時，必須加強(qiáng)對具體檔案行政行為的監(jiān)督，兩者相輔相成，才能真正發(fā)揮檔案行政執(zhí)法監(jiān)督的作用?！?br/>　　上述幾種觀點(diǎn)，都將“檔案行政執(zhí)法”和“對檔案行政執(zhí)法監(jiān)督”兩個方面歸于“檔案行政執(zhí)法監(jiān)督”的范疇。個人認(rèn)為，這種認(rèn)識不夠準(zhǔn)確。檔案行政執(zhí)法監(jiān)督，是指負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的國家機(jī)關(guān)及有監(jiān)督權(quán)的媒體、社會公眾對于檔案行政執(zhí)法主體實(shí)施的行政執(zhí)法行為，是否符合行政法律規(guī)范進(jìn)行監(jiān)察和督促并對違法行為予以糾正的活動。這種“監(jiān)督”并不是我們常用的、一般意義上的“檔案行政執(zhí)法”活動，而是對“檔案行政執(zhí)法”活動的監(jiān)督。
　　檔案行政執(zhí)法監(jiān)督的方式可以分為內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督兩種。檔案行政執(zhí)法的內(nèi)部監(jiān)督，就是對執(zhí)法權(quán)的內(nèi)部制約和監(jiān)督。包括上一級檔案行政管理機(jī)關(guān)對下一級檔案行政管理機(jī)關(guān)的監(jiān)督、同級檔案行政管理部門內(nèi)部的相互監(jiān)督、下一級檔案行政管理機(jī)關(guān)對上一級檔案行政管理機(jī)關(guān)的監(jiān)督三種形式。外部監(jiān)督包括人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督和公眾監(jiān)督。
　　
　　2　檔案行政執(zhí)法監(jiān)督現(xiàn)存的問題
　　
　　2.1　內(nèi)部監(jiān)督有名無實(shí)。主要表現(xiàn)在檔案行政執(zhí)法部門對同級部門的依法行政情況失于監(jiān)督，比如，對檔案館接收檔案時間、時限、標(biāo)準(zhǔn)是否符合國家法律法規(guī)規(guī)章要求，檔案館是否按期開放檔案，檔案鑒定，提前或延后開放檔案是否向上一級檔案行政管理部門請求，對下一級檔案館提前或延后開放檔案請求是否給予審批等方面。一些檔案行政執(zhí)法部門只重視抓對其他單位及社會單位檔案執(zhí)法情況的督促檢查，忽視對自身檔案行政執(zhí)法活動的監(jiān)督。有些檔案行政管理部門領(lǐng)導(dǎo)還有本位主義思想，對本單位檔案行政執(zhí)法中出現(xiàn)的問題不是捂住，就是蓋住，推脫應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。對檔案行政執(zhí)法中發(fā)生的爭議，由行政執(zhí)法部門自己判別，對與不對，是否符合辦案程序，均由辦案者自己說了算。這種自己管理自己行為、自己監(jiān)督自己工作、自己判別自己對錯、自己糾正自己問題的檔案行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，基本沒有作用。
　　
　　2.2　人大監(jiān)督薄弱。人大的監(jiān)督相對于其他監(jiān)督而言，是最具權(quán)威性、效力最高的監(jiān)督。但是，由于對人大監(jiān)督的內(nèi)容、程序沒有作出明確、詳細(xì)的規(guī)定，因此，不少檔案行政管理機(jī)關(guān)在檔案行政執(zhí)法中，往往喜歡與同級人大一起進(jìn)行。這樣做，一方面使檔案行政執(zhí)法主體發(fā)生了錯位，將本應(yīng)由檔案行政執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行的檔案執(zhí)法工作，轉(zhuǎn)移給人大；另一方面，將人大本應(yīng)該對檔案行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法情況的監(jiān)督，變成了人大參與檔案行政管理機(jī)關(guān)對所轄區(qū)域內(nèi)檔案法律法規(guī)規(guī)章執(zhí)行情況的監(jiān)督。
　　
　　2.3　司法監(jiān)督空置。司法監(jiān)督空置，一是指司法監(jiān)督機(jī)構(gòu)對檔案行政執(zhí)法行為沒有具體的監(jiān)督內(nèi)容，沒有將檔案行政管理部門的行政行為納入其監(jiān)督的范圍，二是檔案行政管理機(jī)關(guān)沒有接受司法機(jī)關(guān)監(jiān)督的意識與準(zhǔn)備。
　　
　　2.4　輿論監(jiān)督作用有限。在我國，由于檔案工作的相對滯后性，傳媒對檔案工作與檔案行政管理機(jī)關(guān)的活動關(guān)注度相對較低，且檔案部門更是擔(dān)心輿論監(jiān)督的報(bào)道，對本來就“難做”的工作造成影響，傳媒對檔案工作，包括對檔案行政執(zhí)法的報(bào)道，多以正面報(bào)道為主。這種情形下的輿論監(jiān)督及作用非常有限，給檔案執(zhí)法機(jī)關(guān)帶來的影響和壓力也十分有限。
　　
　　2.5　社會與公眾監(jiān)督乏力。就社會與公眾對檔案行政行為的監(jiān)督而言，由于社會及廣大群眾的檔案意識相對淡薄，監(jiān)督意識不強(qiáng)，法律素質(zhì)不高，他們或不知道有權(quán)監(jiān)督，可以監(jiān)督，或不想監(jiān)督，不愿監(jiān)督，或不敢監(jiān)督，不會監(jiān)督。又由于對檔案行政執(zhí)法監(jiān)督的渠道并不順暢，有些群眾因個人問題到同級或越級檔案行政部門投訴，得不到認(rèn)真受理，或處理不及時，使他們失去了對檔案行政執(zhí)法行為監(jiān)督的信心。
　　
　　3　檔案行政執(zhí)法監(jiān)督工作的重點(diǎn)
　　
　　3.1　劃分層級職能，完善內(nèi)部監(jiān)督。鑒于實(shí)際工作中，同級內(nèi)部監(jiān)督不好操作，執(zhí)行起來困難重重。從可操作的層面考慮，明確劃分各級檔案行政管理機(jī)關(guān)不同的行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)限，將對某一級檔案行政管理機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法監(jiān)督，交由上一級檔案行政管理機(jī)關(guān)實(shí)施，即由上一級檔案行政管理機(jī)關(guān)，對下一級檔案行政管理機(jī)關(guān)及所屬部門的依法行政情況進(jìn)行監(jiān)督。雖然說，上述內(nèi)容，在理論上要求了，制度上設(shè)計(jì)了，但許多單位并沒有真正去執(zhí)行、去實(shí)施、去落實(shí)。分級負(fù)責(zé)，完善內(nèi)部監(jiān)督，關(guān)鍵還在落實(shí)上。
　　
　　3.2　明確執(zhí)法主體，突出人大監(jiān)督。在檔案行政執(zhí)法工作中，必須明確不同的執(zhí)法主體及其職能。檔案行政執(zhí)法的主體是各級檔案行政管理機(jī)關(guān)，而非各級人大。人大不應(yīng)參加，至少不應(yīng)過多地參加檔案行政管理部門日常的行政執(zhí)法活動。人大的任務(wù)是對檔案行政管理機(jī)關(guān)依法行政的情況進(jìn)行監(jiān)督，對檔案行政管理機(jī)關(guān)行政執(zhí)法過程、程序、內(nèi)容、方式和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。人大執(zhí)法監(jiān)督的對象，是檔案行政執(zhí)法的主體——檔案局，而非檔案行政管理的相對人。從這角度講，各級人大如參加檔案行政管理機(jī)關(guān)組織的檔案行政執(zhí)法檢查，應(yīng)該監(jiān)督的是檔案行政管理機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法活動本身主體、手段、程序、依據(jù)等是否合法。
　　
　　3.3　嚴(yán)格依法行政，強(qiáng)化司法監(jiān)督。行政訴訟法明確規(guī)定：人民法院對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查，如果發(fā)現(xiàn)被訴具體行政行為違法，有權(quán)予以撤銷。并且判令行政機(jī)關(guān)重新作出具體行政行為。同時規(guī)定：人民檢察院如果發(fā)現(xiàn)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決或裁定違反法律、法規(guī)規(guī)定時，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。但是，法院、檢察院對檔案行政執(zhí)法情況知之不多，有些人根本不知道還有一部《檔案法》，司法機(jī)關(guān)對檔案行政執(zhí)法的監(jiān)督勢必受到很大的制約。檔案行政管理機(jī)關(guān)要主動與司法機(jī)關(guān)聯(lián)系，宣傳《檔案法》，并請教司法監(jiān)督的內(nèi)容、方式、手段，共同將司法監(jiān)督引入檔案行政執(zhí)法中并強(qiáng)化1e0d4f8cd958a0f6ef30a147ff1e2a9ed9036a23dcb187d4ebb703ee7f867f93之。
　　
　　3.4　普及檔案知識，用好輿論監(jiān)督。輿論監(jiān)督雖然是行之有效的監(jiān)督1e0d4f8cd958a0f6ef30a147ff1e2a9ed9036a23dcb187d4ebb703ee7f867f93方式，但在輿論監(jiān)督方面，還沒有具體的法規(guī)規(guī)章，沒有固定的程序。特別是輿論部門對《檔案法》同樣知之不多，對檔案行政管理部門的行政執(zhí)法活動，遠(yuǎn)不如對強(qiáng)力部門執(zhí)法活動的關(guān)注度高。同時，有些檔案管理部門，對社會輿論對自己的監(jiān)督不是積極配合，而是消極抵制，甚至千方百計(jì)阻撓，致使被曝光的問題不了了之。這就需要我們加大檔案與《檔案法》知識的普及宣傳工作，在使社會公眾檔案意識提高的同時，使很多的輿論單位與部門了解檔案工作、認(rèn)識檔案工作、熟悉《檔案法》、關(guān)注行政執(zhí)法，從而積極地參與到對檔案行政執(zhí)法活動的監(jiān)督中來。
　　
　　3.5　公開服務(wù)信息，接受社會監(jiān)督。社會公眾的監(jiān)督，是最廣泛、最直接、最普遍的監(jiān)督形式。但這種監(jiān)督，并不是來自社會公眾的主動監(jiān)督，而是來自社會公眾在接受檔案工作服務(wù)之后，對檔案工作、對檔案行政機(jī)關(guān)依法行政情況的事后評價(jià)，這種評價(jià)是最好的監(jiān)督。要使社會公眾監(jiān)督行之有效，首先，要依據(jù)政府信息公開與政務(wù)公開的要求，將我們檔案工作應(yīng)該做什么，能夠?yàn)槿嗣袢罕娞峁┦裁礃拥姆?wù)，服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)的時限盡可能向社會公開。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　[1]楊啟敬，行政執(zhí)法監(jiān)督體系的構(gòu)建與完善[J].湖南科技學(xué)院學(xué)報(bào)，2008(5).
　　[2]管先海，檔案執(zhí)法監(jiān)督的概念及其主客體[J].檔