稅收非均衡增長(zhǎng)中的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)甄別與防范

　　摘 要：本文通過(guò)對(duì)稅收非均衡理論的歸納和剖析，從經(jīng)濟(jì)學(xué)均衡的視角，考察稅收縱向超常規(guī)增長(zhǎng)和橫向非平衡增長(zhǎng)的質(zhì)量和效果以及對(duì)財(cái)政運(yùn)行體系產(chǎn)生的影響和沖擊。在分析稅收非均衡增長(zhǎng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)理及傳導(dǎo)機(jī)制的基礎(chǔ)上，揭示了稅收非均衡增長(zhǎng)造成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式、狀態(tài)及可能危害，并提出了相應(yīng)的防范和治理建議：即繼續(xù)推行結(jié)構(gòu)性減稅，同時(shí)改革稅制結(jié)構(gòu)，推進(jìn)稅收改革向規(guī)范中央和地方稅收關(guān)系方向轉(zhuǎn)變。
　　關(guān)鍵詞：稅收非均衡增長(zhǎng)；財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；稅制改革；分稅制
　　中圖分類號(hào)：F810.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1000-176X（2011）04-0098-05
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　　一、稅收非均衡增長(zhǎng)的風(fēng)險(xiǎn)闡釋：稅收增長(zhǎng)理論的經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯
　　稅收非均衡的概念來(lái)自于經(jīng)濟(jì)學(xué)中的非均衡概念對(duì)應(yīng)的思維“映射”。經(jīng)濟(jì)學(xué)中，非均衡是與均衡相對(duì)應(yīng)的概念。狹義的均衡又叫瓦爾拉斯均衡，指市場(chǎng)上供給與需求相等。非均衡即供求不等。在非均衡學(xué)派看來(lái)，即使市場(chǎng)不出清，經(jīng)濟(jì)也可以處于廣義的均衡狀態(tài)，即存在非瓦爾拉斯均衡狀態(tài)。
　　公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，稅收是公共產(chǎn)品的價(jià)格。公共產(chǎn)品的供給和需求達(dá)到均衡時(shí)，即公共產(chǎn)品滿足公共需要時(shí)，可獲得最佳的稅收效果和公共產(chǎn)品效率產(chǎn)量。
　　稅收的增長(zhǎng)依賴于公共需要，這里的公共需要在觀念形態(tài)上是一種欲望、理念；在價(jià)值形態(tài)上是政府需求，是政府購(gòu)買力，是財(cái)政資金，是總需求的一部分。而公共產(chǎn)品是為公眾服務(wù)的產(chǎn)品或服務(wù)，是有特定用途的產(chǎn)品。公共產(chǎn)品在經(jīng)濟(jì)上的意義，是總供給的一部分，體現(xiàn)為被政府需求所購(gòu)買的那部分社會(huì)產(chǎn)品，是公共需要的使用價(jià)值形態(tài)。
　　從價(jià)值形態(tài)來(lái)講，稅收（或財(cái)政收入）對(duì)應(yīng)于公共產(chǎn)品的供給，財(cái)政支出對(duì)應(yīng)于公共需求的滿足。如果稅收增長(zhǎng)不能有效用之于滿足公共產(chǎn)品的需要，甚至背離這一需求，從而導(dǎo)致需求和供給產(chǎn)生不一致，也必然會(huì)影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系中的總供給和總需求，這種由于稅收增長(zhǎng)和公共需要滿足的矛盾導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)體系的不均衡，筆者稱之為稅收的非均衡增長(zhǎng)。
　　稅收非均衡增長(zhǎng)，即以經(jīng)濟(jì)學(xué)的非均衡為鏡像，將之借鑒到稅收增長(zhǎng)的波動(dòng)和平穩(wěn)性之中，從縱向和橫向兩個(gè)維度來(lái)考察稅收增長(zhǎng)的質(zhì)量和效果，及對(duì)財(cái)政體系產(chǎn)生的影響和沖擊。具體來(lái)講，就是通過(guò)稅收的超常規(guī)增長(zhǎng)和不平衡增長(zhǎng)來(lái)考察其產(chǎn)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的可能性、程度及影響，進(jìn)而提出改進(jìn)和解決措施。
　　筆者認(rèn)為，稅收的非均衡增長(zhǎng)是一種動(dòng)態(tài)變化的不均衡。這種非均衡持續(xù)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)而得不到糾正，有可能影響經(jīng)濟(jì)體系的不均衡，從而影響財(cái)政體系的不均衡，即財(cái)政收入和支出的矛盾，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)由此可能產(chǎn)生。
　　二、稅收非均衡增長(zhǎng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)理及傳導(dǎo)機(jī)制
　　1.財(cái)政增收及其風(fēng)險(xiǎn)研究的邏輯起點(diǎn)
　　財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的研究始于20世紀(jì)90年代中期，世界銀行專家Brixi就財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣進(jìn)行了比較深入的研究，主要側(cè)重于“或有負(fù)債”（contingent government liabilities）研究。而我國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)研究始于20世紀(jì)90年代中期，財(cái)政部向國(guó)務(wù)院匯報(bào)工作提出了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，指出財(cái)政運(yùn)作有風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)內(nèi)也有一批學(xué)者如劉尚希等在90年代初期就開始了此方面的相關(guān)研究。
　　國(guó)內(nèi)諸多學(xué)者開展了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和增收風(fēng)險(xiǎn)的研究。比如，劉尚希認(rèn)為在風(fēng)險(xiǎn)防范方面公共風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的源頭［1］。趙曉等認(rèn)為國(guó)家超常規(guī)的財(cái)政收入增長(zhǎng)是靠稅收收入劇增來(lái)支撐的，一方面多收稅壓抑私人部門投資和消費(fèi)的積極性，另一方面擴(kuò)張公共投資，無(wú)疑增加了投資風(fēng)險(xiǎn)［2］。武彥民在其著作中提到財(cái)政收入增加的風(fēng)險(xiǎn)效應(yīng)，指出增收風(fēng)險(xiǎn)的構(gòu)成：功能性增收、操作性增收和利益性增收，地方財(cái)政盡力提高收入集中率，導(dǎo)致過(guò)分加重納稅人的稅收負(fù)擔(dān)，勢(shì)必會(huì)影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展［3］。王連山提到稅收風(fēng)險(xiǎn)對(duì)財(cái)政安全的影響，稅收風(fēng)險(xiǎn)的存在直接影響到財(cái)政收入的數(shù)量和質(zhì)量［4］。
　　2.稅收非均衡增長(zhǎng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)理
　　從縱向和橫向兩個(gè)維度的數(shù)據(jù)關(guān)系來(lái)看，稅收非均衡增長(zhǎng)變量，可以形成對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)變量的沖擊。其形成路徑主要表現(xiàn)為：
　　第一，從縱向來(lái)看（時(shí)間序列），稅收增速長(zhǎng)期高于GDP增速，長(zhǎng)此以往或?qū)⑼ㄟ^(guò)經(jīng)濟(jì)體的其他因素，比如影響財(cái)富分配和生產(chǎn)資源配置，不利于擴(kuò)大稅基，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生負(fù)面影響；經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，反過(guò)來(lái)又影響稅收和財(cái)政收入，財(cái)政收入難以滿足日益擴(kuò)大的公共產(chǎn)品供給需求支出，從而導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)增大。
　　自1994年稅制改革以來(lái)，我國(guó)稅收始終保持著兩位數(shù)的增長(zhǎng)速度，最高年份2007年達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的31.06%，即使最低年份發(fā)生金融危機(jī)的2009年也有9.77%的增長(zhǎng)率。而同期代表經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的GDP增速最高也不過(guò)13%（2007年）。
　　圖1 1988—2009年稅收收入增速和GDP增速
　　數(shù)據(jù)背后的一個(gè)事實(shí)是，稅收增長(zhǎng)過(guò)快侵蝕稅基，引發(fā)民眾對(duì)于稅收負(fù)擔(dān)過(guò)重的擔(dān)憂以及對(duì)于未來(lái)稅收增長(zhǎng)的預(yù)期，而在我國(guó)社會(huì)保障等制度性福利條件尚不具備的條件下，一方面是過(guò)快的公共產(chǎn)品支出需求擴(kuò)大，另一方面是稅收收入過(guò)快而經(jīng)濟(jì)趨緩因素影響下的稅基減損的長(zhǎng)期效應(yīng)，多種誘因或?qū)⒁l(fā)公共風(fēng)險(xiǎn)，即社會(huì)整體系統(tǒng)的福利需求和實(shí)際供給不匹配，從而導(dǎo)致誘發(fā)財(cái)政運(yùn)行安全的風(fēng)險(xiǎn)。
　　第二，從橫向來(lái)看（橫截面），由于地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，經(jīng)濟(jì)體系內(nèi)不同的區(qū)域或許稅收收入存在差異，稅收收入的多少直接決定了地方財(cái)力解決地方日益增長(zhǎng)的公共產(chǎn)品需求的能力，對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，稅收收入實(shí)力的差異表現(xiàn)在靜態(tài)的存量和動(dòng)態(tài)的流量增長(zhǎng)之中。
　　從動(dòng)態(tài)來(lái)看，各地稅收收入的流量差異通過(guò)稅收增速表現(xiàn)。流量等于前后期存量之差，那么用這個(gè)流量相對(duì)于前期的存量之比，則可以理解為稅收增速。近年來(lái)，各地的稅收增長(zhǎng)有一種現(xiàn)象，先發(fā)展起來(lái)的地區(qū)稅收經(jīng)歷過(guò)一輪增長(zhǎng)之后逐漸保持相對(duì)平穩(wěn)狀態(tài)，而后發(fā)展地區(qū)的稅收近年來(lái)增長(zhǎng)較快，筆者姑且稱之為“爆發(fā)式增長(zhǎng)”。也有另一種現(xiàn)象，發(fā)達(dá)地區(qū)稅收維持高增長(zhǎng)，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)增長(zhǎng)不足，“強(qiáng)者愈強(qiáng)，弱者貧弱”，筆者將欠發(fā)達(dá)地區(qū)的稅收增長(zhǎng)稱之為“低迷式增長(zhǎng)”。
　　概括而言，稅收非均衡增長(zhǎng)通過(guò)兩種不同的維度，即總體上的稅收增長(zhǎng)與相應(yīng)稅基不匹配，稅收增長(zhǎng)分布不平衡，在公共產(chǎn)品供給和需求失衡的狀態(tài)下，將系統(tǒng)內(nèi)公共風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大，甚至通過(guò)公共風(fēng)險(xiǎn)逐步傳導(dǎo)并強(qiáng)化財(cái)政運(yùn)行體系的風(fēng)險(xiǎn)，使得財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)或可能為其他風(fēng)險(xiǎn)“埋單”。
　　3.稅收非均衡增長(zhǎng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)及傳導(dǎo)機(jī)制
　　稅收非均衡增長(zhǎng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)及傳導(dǎo)分為三個(gè)層面：一是整體的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；二是地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；三是中央和地方財(cái)權(quán)分配導(dǎo)致的制度性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
　　第一，就整體財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)而言，也就是一般的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
　　在我國(guó)，人們通常傾向于按照具體財(cái)政活動(dòng)類型劃分財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)主要包括以下幾類并且都屬于內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)：源于收入方面的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、源于支出方面的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、源于預(yù)算赤字的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、制度因素引發(fā)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)以及系統(tǒng)因素引發(fā)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等。
　　這里的傳導(dǎo)，一般的邏輯思路，即稅收增長(zhǎng)過(guò)快引發(fā)侵蝕稅基的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)一定的條件下，影響未來(lái)的稅收，從而導(dǎo)致收入不足難以應(yīng)付日益增長(zhǎng)的支出需求，矛盾逐漸擴(kuò)大，誘發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
　　第二，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度如何，一方面取決于致險(xiǎn)因素及危害程度，另一方面取決于當(dāng)?shù)刎?cái)政的實(shí)力，即抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。由于我國(guó)各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有很大的差別，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的程度和抗風(fēng)險(xiǎn)的能力也有所不同。經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后的省份及地區(qū)，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題相對(duì)比較突出，且風(fēng)險(xiǎn)形式呈多樣化；經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高的省份及地區(qū)，抵御財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的能力相對(duì)比較強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)形式也相對(duì)比較集中。
　　
　　地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)集中表現(xiàn)在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)（隱形，比如地方融資平臺(tái)問(wèn)題，顯性）、收入風(fēng)險(xiǎn)、支出風(fēng)險(xiǎn)及赤字風(fēng)險(xiǎn)。
　　財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)，集中體現(xiàn)為財(cái)政吃緊，其內(nèi)在意義是財(cái)政經(jīng)常性預(yù)算平衡難度大。由于財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力，收入結(jié)構(gòu)單一，加上存在“虛收”現(xiàn)象，預(yù)算安排的法定支出難以正常足額及時(shí)地支付。
　　第三，中央和地方財(cái)權(quán)分配導(dǎo)致的制度性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)，中央和地方財(cái)力分配失衡現(xiàn)象十分突出，即中央財(cái)政占比越來(lái)越大，而地方財(cái)政相對(duì)不足。造成這種現(xiàn)象的一個(gè)非常重要的原因是分稅制改革，分稅制改革一方面提高了中央財(cái)力的比重，而同時(shí)由于財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分的不合理和不匹配，導(dǎo)致大部分地方性公共產(chǎn)品供給不足，而另一方面，中央政府財(cái)力充裕，債務(wù)仍在不斷增加，諸多現(xiàn)象交織進(jìn)行，長(zhǎng)此以往，無(wú)助于減弱地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的可能性，而同時(shí)整體性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也不會(huì)因此避免。
　　地方財(cái)力不足難以應(yīng)付地方基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品的供給，地方只好通過(guò)融資平臺(tái)貸款來(lái)解決由于收入不足急需解決的、有利于拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和提高官員業(yè)績(jī)的固定資產(chǎn)投資，由此導(dǎo)致銀行體系面臨金融風(fēng)險(xiǎn)。因而，可能產(chǎn)生地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)未爆發(fā)，金融風(fēng)險(xiǎn)先爆發(fā)的可能性。
　　同時(shí)，由于財(cái)政支出缺乏硬約束，地方人大對(duì)政府財(cái)政支出的監(jiān)督不足或乏力，導(dǎo)致對(duì)于民生領(lǐng)域的公共產(chǎn)品提供長(zhǎng)期“缺位”。
　　三、稅收非均衡增長(zhǎng)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)甄別：現(xiàn)象與本質(zhì)
　　近年來(lái)，諸多與稅收有關(guān)的現(xiàn)象成為社會(huì)的焦點(diǎn)。這些現(xiàn)象的背后，其實(shí)隱藏著稅收非均衡增長(zhǎng)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系。通過(guò)對(duì)這種關(guān)系的解釋，或許我們能更透徹地理解這種關(guān)聯(lián)背后的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是如何出現(xiàn)，以及如何來(lái)甄別。
　　第一，稅收增速連年超過(guò)GDP增速，特別是近年來(lái)稅收月度增幅過(guò)快，這種現(xiàn)象引發(fā)各界對(duì)宏觀稅負(fù)水平和社會(huì)財(cái)富分配失衡的討論。
　　關(guān)于中國(guó)宏觀稅負(fù)的言論之所以引起人們的廣泛爭(zhēng)議，筆者認(rèn)為，其主要原因在于官方宏觀稅負(fù)偏低的結(jié)論與民眾普遍感受過(guò)高相背離。
　　稅收增長(zhǎng)過(guò)快，而同時(shí)經(jīng)濟(jì)趨緩和居民收入增長(zhǎng)緩慢，不利于改善政府、企業(yè)和居民三者之間的關(guān)系。這種偏差如果長(zhǎng)期不能得到糾正，會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)影響，在未來(lái)政府支出責(zé)任和公共產(chǎn)品提供面日益擴(kuò)大而稅源受影響的情況下，財(cái)政體系的穩(wěn)定性將受到?jīng)_擊，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不可不防。
　　第二，各地區(qū)間稅收（財(cái)政收入）增qC1DYG0hTm4cuX8X3mWT4IRLNFv/ZeU0K8HooYbyh84=長(zhǎng)不均衡，流量增長(zhǎng)的差異加劇了地區(qū)間財(cái)力存量的差距，這也加劇了地區(qū)間公共產(chǎn)品供給的差異。這種現(xiàn)象體現(xiàn)了地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，直接體現(xiàn)為地方公共產(chǎn)品需求和供給的矛盾。
　　經(jīng)對(duì)歷年來(lái)各地區(qū)稅收及財(cái)政收入增長(zhǎng)率的計(jì)算和對(duì)比分析，筆者發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)，各地稅收增速基本保持在10%以上，而且普遍維持在高位，波動(dòng)性較大，震蕩格局明顯。由于2000年以后各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相繼處于騰飛起步階段，因而，稅收收入基本都維持在高位，最高的已經(jīng)超過(guò)30%。
　　地方稅收增長(zhǎng)一方面受到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，另一方面稅收名義增長(zhǎng)過(guò)快也與稅收前期基數(shù)偏低、統(tǒng)計(jì)因素以及征管因素有很大關(guān)系。比如，稅務(wù)部門為了保證稅收任務(wù)，往往存在稅收“寅吃卯糧”或推遲入庫(kù)等，造成當(dāng)年稅收收入與GDP不完全配比，當(dāng)年稅收收入不一定反映了當(dāng)年的實(shí)際經(jīng)濟(jì)成果，而且人為控制稅收入庫(kù)造成稅收征收“波幅”偏大等。
　　總之，各地區(qū)稅收總量增加，但增長(zhǎng)實(shí)際上是不均衡的。盡管名義數(shù)據(jù)不一定完全反映出這種規(guī)律。
　　各地區(qū)稅收收入直接決定了各自的財(cái)力，進(jìn)而影響地方公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給，而近年來(lái)，各地對(duì)于教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、住房等基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品的需求日益增多。受GDP驅(qū)動(dòng)因素影響，地方政府前若干年一直致力于完善基礎(chǔ)設(shè)施，推進(jìn)國(guó)企改革等領(lǐng)域的投資項(xiàng)目，導(dǎo)致民生性公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足甚至缺失。這種情形，在東部發(fā)達(dá)地區(qū)和中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)均不同程度存在。
　　由于長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)各地社會(huì)保障體系投入不足，教育、衛(wèi)生等民生性支出不足，導(dǎo)致民眾基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品難以滿足，公共產(chǎn)品和服務(wù)均等化更是差距很大。
　　第三，近年來(lái)中央和地方財(cái)政實(shí)力對(duì)比明顯，財(cái)力“金字塔式”分布，即中央財(cái)政實(shí)力的富足和地方財(cái)力的“捉襟見肘”，中央和地方財(cái)權(quán)和事權(quán)的不匹配，全國(guó)性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品供給不均衡等因素和現(xiàn)象，均引發(fā)社會(huì)各界對(duì)中央和地方財(cái)政關(guān)系的重新思考。由分稅制確立的中央和地方財(cái)政分配關(guān)系，越來(lái)越多地受到質(zhì)疑。
　　近年來(lái)，日益受關(guān)注的地方政府融資平臺(tái)問(wèn)題暴露出地方債務(wù)的嚴(yán)重性，而依靠“土地財(cái)政”投資項(xiàng)目型公共產(chǎn)品融資的模式越來(lái)越成為詬病。
　　一方面，地方融資平臺(tái)債臺(tái)高筑，或引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)向金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。據(jù)銀監(jiān)會(huì)的統(tǒng)計(jì)，截至2010年6月末，地方融資平臺(tái)貸款達(dá)7.66萬(wàn)億元。
　　另一方面，“土地財(cái)政”推高房?jī)r(jià)加重了中產(chǎn)階層的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，抑制消費(fèi)和降低儲(chǔ)蓄。2009年全國(guó)土地出讓收入為1.42397萬(wàn)億元，比上年增長(zhǎng)43.2%。眾多學(xué)者研究結(jié)果表明，地方政府稅收之外的“土地財(cái)政”推高了房?jī)r(jià)，透支了居民財(cái)富積累能力。
　　稅收增長(zhǎng)對(duì)于增強(qiáng)政府財(cái)力十分有益，但各地稅收增長(zhǎng)不均衡，又不能完全滿足公共產(chǎn)品生產(chǎn)的需求，因而，無(wú)論是地方融資平臺(tái)貸款還是“土地財(cái)政”都不是為解決民生性公共產(chǎn)品而設(shè)置的“工具”，幾種因素綜合，增加了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的可能性。
　　而造成這種局面的緣起之一是1994年分稅制改革，目前，舊的稅制體系明顯有利于中央財(cái)政而不利于地方財(cái)政，中央和地方出現(xiàn)財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配的情形，地方財(cái)力的“捉襟見肘”，使得地方有了尋求“土地財(cái)政”和建立融資平臺(tái)的沖動(dòng)。這種制度性缺陷不能得到糾正的話，長(zhǎng)期來(lái)看，易將地方財(cái)政置于公共風(fēng)險(xiǎn)的最前端，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)積聚。
　　四、有關(guān)稅收非均衡財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防控與建議
　　無(wú)論是稅收的高增長(zhǎng)還是不平衡增長(zhǎng)，有效地預(yù)防和控制可能發(fā)生的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于財(cái)政運(yùn)行安全和整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)具有重要意義。筆者給出幾點(diǎn)建議供參考。
　　第一，短期來(lái)看，從財(cái)政增項(xiàng)角度，通過(guò)結(jié)構(gòu)性減稅來(lái)降低稅收增長(zhǎng)的幅度，緩解稅收增長(zhǎng)過(guò)快帶來(lái)的財(cái)政收支結(jié)構(gòu)性矛盾。
　　所謂結(jié)構(gòu)性減稅就是“有增有減，結(jié)構(gòu)性調(diào)整”的一種稅制改革方案。既區(qū)別于全面的、大規(guī)模的減稅，又不同于以往的有增有減的稅負(fù)調(diào)整，結(jié)構(gòu)性減稅更強(qiáng)調(diào)有選擇的減稅，是為了達(dá)到特定目標(biāo)而針對(duì)特定群體、特定稅種來(lái)削減稅負(fù)水平。
　　結(jié)構(gòu)性減稅強(qiáng)調(diào)稅制結(jié)構(gòu)內(nèi)部的優(yōu)化，是有增有減的稅負(fù)調(diào)整，盡管稅收的基數(shù)和總量基本不變，短期不影響稅收總量的大變化，但卻對(duì)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)具有較大好處。實(shí)際上，結(jié)構(gòu)性減稅著眼于減稅，能起到減緩納稅人預(yù)期的作用。
　　結(jié)構(gòu)性減稅在2008年12月初召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中提出，取得了一定的成效，比如增值稅轉(zhuǎn)型改革與出口退稅政策的實(shí)施促進(jìn)了宏觀經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。實(shí)行結(jié)構(gòu)性減稅，結(jié)合推進(jìn)稅制改革，用減稅、退稅或抵免的方式減輕稅收負(fù)擔(dān)，促進(jìn)企業(yè)投資和居民消費(fèi)，是實(shí)行積極財(cái)政政策的重要內(nèi)容。應(yīng)該在當(dāng)前大規(guī)模稅制改革未啟動(dòng)之前，繼續(xù)予以推行。
　　第二，長(zhǎng)期來(lái)看，應(yīng)該推行相應(yīng)的稅制改革。主要應(yīng)該從兩方面入手：一方面，改革稅制結(jié)構(gòu)，另一方面重新確立合理和公平的中央和地方稅收關(guān)系。稅制改革從內(nèi)在機(jī)制上降低稅收增長(zhǎng)的內(nèi)生動(dòng)力，從外生制度上減少稅收分配的不平衡，從而調(diào)整良性的稅收增長(zhǎng)格局，有利于降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的內(nèi)在因素。
　　20世紀(jì)70年代末到90年代，世界各國(guó)都進(jìn)行了較大的稅制改革。其總的趨勢(shì)是:以所得稅為主體模式的發(fā)達(dá)國(guó)家普遍降低所得稅，日益重視流轉(zhuǎn)稅，向直接稅與間接稅并重的稅制模式方向轉(zhuǎn)換。以間接稅為主體模式的發(fā)展中國(guó)家，改進(jìn)流轉(zhuǎn)稅、加強(qiáng)所得稅，努力提高所得稅在稅制結(jié)構(gòu)中的地位。
　　當(dāng)前，我國(guó)直接稅和間接稅的比重不協(xié)調(diào)，直接稅所占比重過(guò)低，間接稅比重過(guò)高，這對(duì)于資源的合理配置和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展是不利的。通過(guò)建立起以直接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)，可以優(yōu)化稅收征收與財(cái)政支出的關(guān)系，進(jìn)而還可能影響到財(cái)政預(yù)算體制改革，推動(dòng)建立公民稅收社會(huì)的價(jià)值理念，從而保障財(cái)政收支穩(wěn)定平衡的運(yùn)行機(jī)制，減緩財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。
　　另外，還應(yīng)該理順稅收分配關(guān)系、改革稅費(fèi)征管機(jī)制，降低稅費(fèi)征管成本。要逐步完善中央稅與地方稅的劃分，以法律的形式明確中央和地方的稅收收入分配關(guān)系，從而保障中央和地方公共產(chǎn)品供給的穩(wěn)定運(yùn)行。
　　
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　?。ㄘ?zé)任編輯：楊全山）
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