對(duì)國資職能和定位的再認(rèn)識(shí)——從新加坡淡馬錫公司的全稱說起

張暉明,張亮亮

(復(fù)旦大學(xué)企業(yè)研究所,上海 200433)

對(duì)國資職能和定位的再認(rèn)識(shí)
——從新加坡淡馬錫公司的全稱說起

張暉明,張亮亮

(復(fù)旦大學(xué)企業(yè)研究所,上海 200433)

中國 30年國資改革取得了一定成效,但依然面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。一方面,從國資本身的天然屬性看,其社會(huì)性職能和經(jīng)濟(jì)職能均是其本質(zhì)特征之一,因而,國有資本需要在新的發(fā)展階段,更有效的界定、區(qū)分和平衡這兩種職能。國資配置應(yīng)將這兩種職能的清晰界定和劃分作為新的突破點(diǎn)。尤其是首先要為滿足公共目標(biāo)的國資部分,找到較為合適的準(zhǔn)價(jià)體系,使其能夠?qū)崿F(xiàn)保本經(jīng)營。另一方面,在企業(yè)微觀層面,滿足公共目標(biāo)基礎(chǔ)之后,進(jìn)入經(jīng)營性領(lǐng)域的國有資本還需要重新定位,進(jìn)一步平衡潛在的行政目標(biāo)和商業(yè)目標(biāo),進(jìn)行真正完全商業(yè)化模式的改革。作為各國最成功的國有資產(chǎn)運(yùn)營模式,新加坡淡馬錫經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國下一步的國資和國企改革具有重要的借鑒意義。新加坡淡馬錫公司全稱為“新加坡淡馬錫控股(私人)有限公司”,這里,“私人”兩個(gè)字突出了淡馬錫公司在決策、運(yùn)營和參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中,完全遵循與其他私營企業(yè)相同的市場(chǎng)規(guī)則和法律規(guī)范;另一方面,“私人”兩字也通過淡化國有控股背景,擺脫了海外投資中“主權(quán)財(cái)富基金”的烙印。這就意味著國有資產(chǎn)中的經(jīng)營性部分,完全可以通過基于商業(yè)運(yùn)作模式的控股公司形式,實(shí)現(xiàn)經(jīng)營效率和收益的巨大提升和國資的保值增值。

淡馬錫控股;國有資產(chǎn);職能;定位

一、問題的提出

許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為,國有資本或國家所有制會(huì)對(duì)企業(yè)經(jīng)營績(jī)效產(chǎn)生顯著的負(fù)面影響,其原因在于國資天然所具有的多重目標(biāo)和職能會(huì)發(fā)生內(nèi)在紊亂①一般認(rèn)為國資職能包括滿足公共目標(biāo)和行政目標(biāo)在內(nèi)的社會(huì)性職能和以滿足商業(yè)目標(biāo)為核心內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)職能兩類。其中公共目標(biāo)主要是指向社會(huì)提供公共物品,而行政目標(biāo)主要指國家為了社會(huì)穩(wěn)定或政治需要而以緩解就業(yè)、犯罪等內(nèi)容為主要目標(biāo)。這兩類目標(biāo)都會(huì)將經(jīng)濟(jì)目標(biāo)置于次要的地位。,從而影響經(jīng)濟(jì)績(jī)效。如 Estrin and Perotin(1991)認(rèn)為政府擁有的企業(yè)不會(huì)以收益最大化為目標(biāo),而是兼顧政治和經(jīng)濟(jì)雙重目標(biāo),因此這類企業(yè)的經(jīng)營績(jī)效要差于私人企業(yè)[1]。作為所有者的政府控股公司,會(huì)通過投票干涉企業(yè)的經(jīng)營決策,從而經(jīng)常以犧牲公司盈利為代價(jià)Boycko et al(1996)[2]。Shleifer and Vishny(1998)進(jìn)一步用政府的“掠奪之手”形容社會(huì)性目標(biāo)及其行政職能對(duì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的侵蝕和阻礙[3],借以說明政府有很強(qiáng)的動(dòng)機(jī)背離盈利最大化而追求自己的目標(biāo)。例如解決就業(yè)、平衡投入產(chǎn)出、促進(jìn)交易、政治制約和穩(wěn)定等等 Chen(2000)[4]。后期的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)也在不斷為這一主流觀點(diǎn)提供有利證據(jù),如Megginson and Netter(2001)通過實(shí)證分析認(rèn)為,由于國企雙重目標(biāo)的存在,私人企業(yè)比國有企業(yè)更有效率,營利性更好[5]。具體到中國的情況,Connor et al(2006)認(rèn)為中國國有企業(yè)中存在的政治約束對(duì)委托和企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)有直接的負(fù)面影響,政府干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營決策阻礙了企業(yè)采用現(xiàn)代組織管理方式提高企業(yè)績(jī)效的效力②Fan、Wong和 Zhang(2007)同樣以中國上市公司為對(duì)象,考察了公司總經(jīng)理的政府任職背景對(duì)治理結(jié)構(gòu)和企業(yè)價(jià)值的影響,發(fā)現(xiàn)總經(jīng)理的政任職背景對(duì)董事會(huì)職業(yè)化程度及企業(yè)價(jià)值具有顯著負(fù)面影響。而基于大量的研究,Mariko(2002)認(rèn)為中國國有企業(yè)的改制依然面臨嚴(yán)重的挑戰(zhàn),控股風(fēng)險(xiǎn)是普遍存在的,私有化將是中國國有企業(yè)改革的最后一步[7]。[6]。同樣基于對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的實(shí)證檢驗(yàn),劉小玄,李利英 (2005)和宋立剛、姚洋 (2005)均認(rèn)為國有產(chǎn)權(quán)對(duì)企業(yè)績(jī)效具有顯著的負(fù)面作用,國有產(chǎn)權(quán)的比重越高,總資產(chǎn)利潤(rùn)率就越低,而非國有產(chǎn)權(quán)則相反[8][9]。

但另一些學(xué)者通過對(duì)其他國家樣本的實(shí)證研究,得出與上述結(jié)論相反的結(jié)果。Omran(2004)通過對(duì)1994-1998年間 54家私人和國有企業(yè)比較,發(fā)現(xiàn)埃及的私人企業(yè)并未顯現(xiàn)出比國有企業(yè)更好的績(jī)效[10]。Fang Feng et al.(2004)通過對(duì) 1964-1998年間 30家新加坡政聯(lián)公司(GLCs)的實(shí)證研究①新加坡習(xí)慣上把國有資本參與的或者說有國有資本投入的企業(yè)稱之為“政聯(lián)企業(yè)”或“國聯(lián)企業(yè)”。,顯示沒有證據(jù)證明在相同規(guī)模和行業(yè)的政聯(lián)公司中,利潤(rùn)要低于非政聯(lián)公司[11]。Anga and Ding(2006)也通過研究新加坡企業(yè)的所有權(quán)/控制權(quán)結(jié)果,對(duì)比政聯(lián)企業(yè)(GLCs)和非政聯(lián)企業(yè)(GLCs)的市場(chǎng)價(jià)值,發(fā)現(xiàn)以托賓 -Q值衡量的企業(yè)價(jià)值,政聯(lián)企業(yè)顯示出比非政聯(lián)企業(yè)更高的水平[12]。而 Tian and Estrin(2008)認(rèn)為政府控股比例和企業(yè)經(jīng)營績(jī)效之間的影響是復(fù)雜的,政府對(duì)企業(yè)績(jī)效的影響既有害也有利②A nga andDing認(rèn)為國有股份比重與經(jīng)營績(jī)效之間呈現(xiàn)U型,隨著國有股份的增加到 25%左右,影響是負(fù)面的,當(dāng)政府是最大的股東時(shí),這一影響又為正。[13]。

可以發(fā)現(xiàn),多數(shù)學(xué)者對(duì)于國有資本運(yùn)營和績(jī)效的討論是建立在兩個(gè)隱含前提之上的:其一是國資具有雙重職能的天然屬性不可分割;其二,在雙重職能下,國資定位會(huì)發(fā)生紊亂,并總以犧牲經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為代價(jià)。但事實(shí)上,國資雙重職能的不可分割性并非鐵律,在公共目標(biāo)、行政目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)之間也并非一定會(huì)發(fā)生紊亂。當(dāng)國資職能能夠進(jìn)行清晰界定和劃分,并使國資配置做出相應(yīng)調(diào)整時(shí),國資與經(jīng)濟(jì)績(jī)效的關(guān)系便會(huì)呈現(xiàn)出非單調(diào)性的變化。這是在討論國資職能和經(jīng)濟(jì)績(jī)效關(guān)系,甚至采用實(shí)證方法分析同一問題時(shí),出現(xiàn)不同結(jié)論的根本原因。作為成功的案例,新加坡淡馬錫在(政聯(lián)企業(yè))35年中為其股東創(chuàng)造了大量財(cái)富。雖然淡馬錫國資運(yùn)營成功的背景與我國存在著一定差異,如新家坡公共和行政目標(biāo)的有界性、居民較高的價(jià)格承受能力、以及成熟的市場(chǎng)化體系等,但這種模式依然可為中國的國資和國企改革提供經(jīng)驗(yàn)啟示③Fang Feng et al認(rèn)為新加坡政府在關(guān)鍵行業(yè)建立的一系列政聯(lián)企業(yè) (GLCs)推動(dòng)了國家經(jīng)濟(jì)的向前發(fā)展,且在新加坡經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中扮演重要的角色,并在 20世紀(jì) 90年代中期后帶領(lǐng)國家經(jīng)濟(jì)向海外迅速擴(kuò)張。。即,當(dāng)國資能夠?qū)ζ渖鐣?huì)職能和經(jīng)濟(jì)職能做出準(zhǔn)確劃分,并使國資配置可分別在兩個(gè)不同的準(zhǔn)價(jià)體系下獨(dú)立運(yùn)作時(shí),作為原有國資討論的假設(shè)即被打破。在商業(yè)化運(yùn)作模式下,國有資本尤其是滿足商業(yè)性目標(biāo)的資本便呈現(xiàn)出與非國有資本同樣的權(quán)力和效率。以下將首先對(duì)淡馬錫國資運(yùn)作模式進(jìn)行剖析,并討論其對(duì)中國國資改革的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

二、淡馬錫私人控股有限公司的運(yùn)作模式

淡馬錫控股(Temasek Holding)成立于 1974年,是根據(jù)《公司法》成立的新加坡政府控股公司之一。淡馬錫創(chuàng)建的宗旨主要是代表政府行使經(jīng)營性國有資產(chǎn)的股份管理和運(yùn)營,并作為眾多下屬投資公司的股東,致力于創(chuàng)造持久價(jià)值并使其最大化。在淡馬錫成立后的 35年間,投資組合凈值已經(jīng)從成立初的 3.54億新元(S＄)達(dá)到 1720億新元(約合 1210億美元,2009年 7月統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)),給股東復(fù)合回報(bào)率超過 18%,派發(fā)給大股東新加坡政府財(cái)政部的股息收益平均每年超過 7%,公司凈值增加 460倍,幫助新加坡政府實(shí)現(xiàn)了國有資產(chǎn)的穩(wěn)定增值,并成為亞洲僅有的兩家同時(shí)獲得標(biāo)準(zhǔn)普爾AAA級(jí)和穆迪AAA級(jí)最高級(jí)別評(píng)估的企業(yè)(另一家為日本豐田公司)。據(jù)金融危機(jī)前的統(tǒng)計(jì),2008年 3月 31日,淡馬錫總資產(chǎn)規(guī)模達(dá)到 2955億新元,其中股東權(quán)益 1441億新元,全年總收益為 832.84億新元,稅前盈利 255.29億新元,總利潤(rùn)為 224.74億新元,邊際收益率達(dá)到 24.2%,資產(chǎn)平均回報(bào)率為 9.5%。此外,回報(bào)股東的凈收益為 182億新元,股權(quán)平均回報(bào)率為14.1%[14]。迄今,淡馬錫的投資項(xiàng)目從新加坡延伸到整個(gè)亞洲,以及歐洲、美洲等發(fā)達(dá)國家。淡馬錫國有資本的運(yùn)營成功取決于許多因素,其中在平衡公共目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的前提下,將配置在商業(yè)性領(lǐng)域的國資遵循獨(dú)立于行政目標(biāo)和行政力量的市場(chǎng)化模式進(jìn)行運(yùn)作,成為其中的關(guān)鍵,這一點(diǎn)可以從淡馬錫公司的全稱中形象的體現(xiàn)出來,即“淡馬錫控股(私人)有限公司”中“私人”二字,概括了淡馬錫模式的精髓。

表 -1 淡馬錫 2008年主要財(cái)務(wù)指標(biāo)一覽表(十億新加坡幣)

Ayub and Hegstad(1986)認(rèn)為影響公共企業(yè)運(yùn)行的主要因素包括三個(gè):公共企業(yè)面臨的競(jìng)爭(zhēng)程度;公共企業(yè)運(yùn)營中財(cái)務(wù)自治和財(cái)務(wù)責(zé)任承擔(dān)的程度;對(duì)管理權(quán)的自治程度和方式以及對(duì)責(zé)任承擔(dān)的保證 (所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離)①Berle andMeans(1933)首次提出了所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離。[15]。作為新加坡政府控股公司之一的淡馬錫私人控股有限公司,正是通過市場(chǎng)化運(yùn)作模式滿足了上述的三個(gè)要素,從而成為在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域,實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的有效組織形式②新 加坡政府控股公司還包括具體由財(cái)政部行使監(jiān)管權(quán)的政府投資有限公司、新加坡科技控股有限公司、國家發(fā)展控股公司等。。從淡馬錫名稱中“私人”二字可以明確看出公司經(jīng)營的商業(yè)化特征以及其淡化政府背景的目的性,實(shí)際上這正是淡馬錫取得成功的關(guān)鍵因素之一。淡馬錫模式的主要特征表現(xiàn)為下述兩個(gè)方面,即市場(chǎng)化和多元化。

1.從市場(chǎng)化特征來看,淡馬錫公司完全根據(jù)市場(chǎng)原則運(yùn)營。這首先意味著淡馬錫獨(dú)立于行政力量行使出資人權(quán)利。新加坡財(cái)政部作為法定機(jī)構(gòu)代行政府對(duì)國有資產(chǎn)的管理權(quán),但是當(dāng)財(cái)政部將出資人權(quán)利交予淡馬錫后(其他控股公司也相同),二者之間便具有了明確的職責(zé)劃分。財(cái)政部為政策制定者和市場(chǎng)監(jiān)管者,而淡馬錫控股集中進(jìn)行商業(yè)投資,持續(xù)追求股東的最大回報(bào)。淡馬錫成為真正自主管理的商業(yè)化投資機(jī)構(gòu),獨(dú)立于政府執(zhí)行部門。并且,淡馬錫私人控股有限公司對(duì)下面的各個(gè)投資公司的日常經(jīng)營也不會(huì)過多干涉,使實(shí)際進(jìn)行投資的各個(gè)下屬公司進(jìn)一步獨(dú)立于政府和控股公司,成為真正的商業(yè)經(jīng)營主體。

其次,淡馬錫的市場(chǎng)化特征還體現(xiàn)在淡馬錫是依據(jù)《公司法》成立的企業(yè),在參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過程中必須遵循私法體系下與其他股權(quán)或者資本相同的職責(zé)或享有相同的權(quán)利,包括淡馬錫的資金來源。除 1974年新加坡政府轉(zhuǎn)交給淡馬錫 3.54億新元的國有資產(chǎn)外,之后資金的來源主要是公司自身的業(yè)務(wù)增長(zhǎng)。包括投資企業(yè)的紅利,減持企業(yè)股權(quán)的資金以及新投資的回報(bào)。企業(yè)的日常運(yùn)營也主要以贏利為目的,以實(shí)際經(jīng)濟(jì)績(jī)效為指標(biāo)。政府產(chǎn)業(yè)政策或者其他社會(huì)目標(biāo)不是淡馬錫經(jīng)營的主要內(nèi)容,政府在大多數(shù)情況下也不干涉企業(yè)正常經(jīng)營,而且公司有權(quán)駁回不恰當(dāng)?shù)恼噶睢?/p>

2.從多元化特征來看,淡馬錫董事會(huì)的多元化制衡機(jī)制和多元化的監(jiān)督機(jī)制是淡馬錫委托代理制有效運(yùn)行以及資產(chǎn)高效配置的制度保證。首先,淡馬錫董事會(huì)擁有多元化的內(nèi)部制衡機(jī)制。公司董事會(huì)由政府官員、企業(yè)管理人員和民間人士 (私營企業(yè)家、學(xué)者或其他專業(yè)人士)三方共同構(gòu)成③Beasley(1996)在董事會(huì)組成中擁有的外部董事數(shù)目越多,財(cái)務(wù)欺騙會(huì)越少;并且隨著外部董事的所有權(quán)和任期增加,財(cái)務(wù)欺騙情況會(huì)越少。。不同政府代表和不同階層代表董事的存在可以形成部門利益上的有效制衡機(jī)制,降低官員董事或某一特定部門董事專制的可能性。使公司利益進(jìn)一步獨(dú)立于政府部門、企業(yè)集團(tuán)或特定利益群體出于自身利益考慮的干擾,使整個(gè)決策過程更具有公平性和公正性。此外,一系列外部制度性制衡的有效性以及政企的進(jìn)一步分離。1991年通過的新加坡憲法第五號(hào)規(guī)章修訂案規(guī)定,新加坡民選總統(tǒng)對(duì)淡馬錫董事會(huì)成員或首席執(zhí)行官的任免擁有獨(dú)立否決權(quán)。這意味著淡馬錫董事會(huì)的官員董事要受到憲政體制下公選總統(tǒng)的制約,脫離總理領(lǐng)導(dǎo)政府之外的總統(tǒng),一定程度上可以克制政府的“私利”沖動(dòng)。且官員董事不從淡馬錫領(lǐng)取物質(zhì)薪酬,也保證了官員對(duì)國有資產(chǎn)股份的高效行使,而代以職務(wù)升降作為激勵(lì),保證官員董事的相對(duì)公正性。

其次,淡馬錫董事會(huì)擁有多元化的監(jiān)督機(jī)制。政府通過行政方式對(duì)控股公司進(jìn)行監(jiān)督,但這種行政監(jiān)督僅限于定期審查控股公司的財(cái)務(wù)報(bào)表或依法進(jìn)行臨時(shí)檢查;控股公司對(duì)下屬企業(yè)通過市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行監(jiān)督;同時(shí)普通公眾也可以通過公共信息手段對(duì)國有資產(chǎn)和相關(guān)企業(yè)進(jìn)行公共監(jiān)督,任何團(tuán)體和個(gè)人在注冊(cè)局可以低成本的調(diào)閱任何一家企業(yè)的資料。此外,新聞媒體的監(jiān)督也構(gòu)成另一道有力的公眾監(jiān)督。這些多元化的、完善的內(nèi)部制衡機(jī)制和外部監(jiān)督機(jī)制使淡馬錫可以在市場(chǎng)上以獨(dú)立的“私人”身份同其他資本進(jìn)行強(qiáng)有力的競(jìng)爭(zhēng),實(shí)現(xiàn)國有資本的收益最大化。

三、淡馬錫模式下國資職能和精準(zhǔn)定位

淡馬錫模式通過對(duì)國資職能的清晰界定和目標(biāo)的精準(zhǔn)定位,成功實(shí)現(xiàn)了政府公共目標(biāo)與商業(yè)利益的平衡。并將行政目標(biāo)從政聯(lián)企業(yè)的日常經(jīng)營中完全剝離,繼而通過獨(dú)立運(yùn)作的市場(chǎng)化模式實(shí)現(xiàn)了國有資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)職能?？梢园l(fā)現(xiàn),其國有資本社會(huì)性職能對(duì)經(jīng)濟(jì)職能的“詛咒”被有效的化解。事實(shí)上,新加坡國有企業(yè)在運(yùn)行中也擔(dān)負(fù)著社會(huì)性職能,向社會(huì)和公民提供戰(zhàn)略物品和公共物品(諸如就業(yè)等在內(nèi)的行政目標(biāo)主要通過經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)來達(dá)到);同時(shí),也在追求國有資產(chǎn)保值和增值的商業(yè)職能。從淡馬錫控股公司下屬各政聯(lián)公司的分類便可看到這一點(diǎn)。淡馬錫控股公司按照所經(jīng)營業(yè)務(wù)的性質(zhì)和職能,將政聯(lián)企業(yè)分為兩類:一類為關(guān)系國家重要戰(zhàn)略資源和公共政策目標(biāo)的企業(yè),如能源、水資源、機(jī)場(chǎng)港口,以及教育、醫(yī)療、住宅等企業(yè)。這些企業(yè)不以贏利為目的,定位于政府目標(biāo)和社會(huì)目標(biāo),受“公法”體系管轄;另一類為有能力參與本地或國外市場(chǎng)活動(dòng)的競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營企業(yè)。這兩類企業(yè)的劃分代表了國有企業(yè)的兩種不同的職能,但是對(duì)于擁有不同職能的企業(yè)管理和經(jīng)營最終巧妙的通過淡馬錫對(duì)股份的控制程度加以體現(xiàn),整個(gè)運(yùn)作仍然集體遵循市場(chǎng)化規(guī)則。比如對(duì)于第一類擔(dān)負(fù)有公共職能的企業(yè),淡馬錫會(huì)占有 100%或者多數(shù)股份。而對(duì)于第二類參與競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的企業(yè),淡馬錫控股會(huì)采取收購、出售、減持股份等多種市場(chǎng)化形式推動(dòng)企業(yè)的有效經(jīng)營。對(duì)這兩類職能的有效平衡,其主因在于新加坡國有資本依照自身的經(jīng)濟(jì)條件和客觀環(huán)境,找到了在公共品市場(chǎng)和私人產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中運(yùn)營的準(zhǔn)價(jià)體系。作為城市型國家的新加坡,其公共產(chǎn)品生產(chǎn)和維持供給總量的有限性,及居民較高的價(jià)格承受水平,都使淡馬錫首先能夠找到在非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)保本經(jīng)營的定價(jià)水平。而這又為在滿足公共目標(biāo)后,將剩余部分國資配置在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域,通過商業(yè)化運(yùn)作模式實(shí)現(xiàn)保值增值奠定了前提條件(在這方面我國與新加坡存在著較大差別)。

與新加坡國有資本不同的是,中國特殊的國情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段決定了在國有資本公共品供給方面的嚴(yán)峻性,在這一階段找到可以自我維持的定價(jià)水準(zhǔn)非常困難。而國有資本總量規(guī)模的相對(duì)有限使得國有資本不斷在社會(huì)性職能和經(jīng)濟(jì)職能配置之間游動(dòng),從而這部分資本的基本職能出現(xiàn)混亂,目標(biāo)定位不清,最終導(dǎo)致國資整體運(yùn)營的低效率。尤其是,出于建國后特殊發(fā)展階段的需要,新中國建立初期的國有資本多數(shù)集中于重工業(yè)行業(yè),肩負(fù)著濃重的政治職能。國有企業(yè)的這種職能在特殊的歷史時(shí)期,對(duì)鞏固國防和構(gòu)筑整個(gè)工業(yè)體系起到了積極的作用,但卻不斷忽視了作為企業(yè)的另一重要職能,即資產(chǎn)的保值增值。盡管具體經(jīng)營背景不同,但淡馬錫模式依然可以給我們提供一個(gè)重要啟示,即作為特殊的資本,國有資本的有效運(yùn)營和維持必須保證其能夠平衡經(jīng)濟(jì)職能之外的社會(huì)性職能與自身經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的關(guān)系。使得二者能夠在運(yùn)營中既相互獨(dú)立經(jīng)營,職能有效界定;又能在績(jī)效方面相互補(bǔ)充,通過國有資本在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的保值增值,不斷為公共性行政目標(biāo)提供有益補(bǔ)充。

淡馬錫模式的另一個(gè)重要的啟示是,在企業(yè)微觀層面上,對(duì)政府在國資運(yùn)營中的角色做出清晰定位,有助于消除行政目標(biāo)或行政干預(yù)所可能產(chǎn)生的對(duì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的阻礙。這個(gè)定位既包括國企需要明確在行政任務(wù)和市場(chǎng)經(jīng)營之間的位置(政府和企業(yè)的關(guān)系),也包括在參與市場(chǎng)活動(dòng)中國企所應(yīng)具有的位置(國企和民營企業(yè)的關(guān)系)。我國國有資本運(yùn)營中的另一個(gè)問題便是對(duì)國資運(yùn)營中各參與主體的定位長(zhǎng)期模糊不清。這是由于雙重目標(biāo) (行政目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo))的混亂引起的,同時(shí)也導(dǎo)致了兩個(gè)后果。其一是對(duì)國有資源進(jìn)行的行政性配置和直接干預(yù)過多,不同程度上產(chǎn)生了系統(tǒng)性的激勵(lì)不足和信息不對(duì)稱問題,最終表現(xiàn)為國有資源配制的扭曲和低效率。政企角色的定位不清帶來的行政化運(yùn)行模式,使得要素資源配置很大程度上脫離了市場(chǎng)調(diào)節(jié)的作用,在影響國資存量資產(chǎn)保值增值能力的同時(shí),也影響了其行政性職能的實(shí)現(xiàn)。其二是在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域中,國有資本與民營資本的矛盾日趨激化。這種對(duì)立不僅僅是因?yàn)槭袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的問題,很大程度上是表現(xiàn)為由于國資與民營資本參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)權(quán)力的不對(duì)等,所造成的競(jìng)爭(zhēng)勢(shì)位和獲取收益的差異,引致了整體競(jìng)爭(zhēng)效率和社會(huì)福利的損失。這一方面,淡馬錫提供給我們一個(gè)管理和經(jīng)營國有資本的新視野和新的參照系。

淡馬錫模式證明,國有資本的兩種職能可以實(shí)現(xiàn)很好的平衡和融合。平衡的實(shí)現(xiàn)需要以職能的有效界定,以及資本配置的有效劃分為前提;而融合的實(shí)現(xiàn)還需要處于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國有資本,能夠引入獨(dú)立的商業(yè)化管理和經(jīng)營方式,通過績(jī)效的提升保證和推動(dòng)其公共職能的實(shí)現(xiàn)。其具體借鑒在于,首先,根據(jù)職能可以對(duì)國有資本按經(jīng)營目標(biāo)進(jìn)行劃分,對(duì)政策職能傾向較強(qiáng)的公共目標(biāo)部分,國家可以通過股份比例的絕對(duì)控制加以實(shí)現(xiàn)。其次,不論是哪類企業(yè)的日常運(yùn)營,可以采取商業(yè)化的運(yùn)作方式,職能的差別在具體的經(jīng)營中消失。尤其是處于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國有資本或國有控股企業(yè)的目標(biāo),即實(shí)現(xiàn)本企業(yè)的利潤(rùn)最大化。同時(shí),多元化的制衡和監(jiān)督機(jī)制是起到這種平衡,明確國有企業(yè)和政府管理之間分工的有效保證。從淡馬錫成功的經(jīng)驗(yàn)中也可以看到,國有企業(yè)還必須處理好在市場(chǎng)中與民營企業(yè)的關(guān)系,找到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的正確位置。對(duì)于完全可以由私營企業(yè)經(jīng)營的行業(yè),國有企業(yè)應(yīng)該逐漸淡出,假如在這一領(lǐng)域存在,就必須嚴(yán)格遵循市場(chǎng)規(guī)則。淡馬錫控股公司在整個(gè)發(fā)展過程中也根據(jù)市場(chǎng)情況發(fā)展的需求,將一些政聯(lián)企業(yè)通過上市后逐漸私營化。這種淡出可以起到多種積極的經(jīng)濟(jì)效應(yīng),如通過對(duì)政府參股企業(yè)的私營化,政府可以增加資本儲(chǔ)備,并改善企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況;將企業(yè)置于市場(chǎng)化規(guī)則的約束下,提高經(jīng)營管理水平;更重要的這是一種通過讓民眾持有政聯(lián)公司股份,分配和分享國家財(cái)富和收益的重要方式,這種方式也可以使國有企業(yè)降低經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn),并不斷轉(zhuǎn)向符合其職能的行業(yè)以及海外新業(yè)務(wù)。

四、新階段中國國有資產(chǎn)的管理和運(yùn)營

新階段中國國有資產(chǎn)的管理和運(yùn)營,應(yīng)該將國資兩類職能劃分和經(jīng)營主體的清晰定位作為突破口。中國國有企業(yè)改革已經(jīng)取得較大進(jìn)展,但依然面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。劉小玄 (2000)基于對(duì)全國 17萬多家企業(yè) (20多個(gè)產(chǎn)業(yè))的實(shí)證分析,認(rèn)為在不同所有制類型的企業(yè)之間,私營個(gè)體企業(yè)效率最高,三資企業(yè)其次,股份制和集體企業(yè)再次,國有企業(yè)效率依然最低[16]。宋立剛、姚洋 (2005)也認(rèn)為改制對(duì)國有企業(yè)成本的降低和勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高沒有顯著的效果,改制所帶來的能量的釋放是一次性的,改制效果不具備持續(xù)性是因?yàn)楦闹浦蟮钠髽I(yè)治理結(jié)構(gòu)沒有得到應(yīng)有的加強(qiáng)[17]。這就要求我們對(duì)新階段中國國有資產(chǎn)的職能和定位做出更加清晰的判斷,并對(duì)管理和運(yùn)營做出新的思考。中國國有企業(yè)擔(dān)負(fù)著國有資產(chǎn)的社會(huì)性職能和經(jīng)濟(jì)職能。目前的現(xiàn)狀是,從國資配置的宏觀角度看,在公共目標(biāo) (基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo) (競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域)的資源配置和實(shí)現(xiàn)方式方面存在三個(gè)關(guān)聯(lián)問題。即,領(lǐng)域界定不清;導(dǎo)致國有資本在兩類目標(biāo)領(lǐng)域內(nèi)配置的經(jīng)常性移動(dòng);同時(shí)使運(yùn)營目標(biāo)即使是在同一領(lǐng)域也會(huì)發(fā)生經(jīng)常性偏離。從企業(yè)經(jīng)營的微觀角度看,盡管已經(jīng)有部分國有企業(yè)通過上市等手段引入了其他性質(zhì)的資本,但是與新加坡政聯(lián)企業(yè)相比,其行政干預(yù)程度仍很嚴(yán)重,導(dǎo)致在實(shí)際運(yùn)營中仍面臨重重困難。如模仿新加坡政府投資公司設(shè)立的中國國際投資公司①②中國國際投資公司于2007年9月29日經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)成立,在海外注冊(cè)資本2000億美元,資本金來源于15500億元特別國債。,負(fù)責(zé)管理國家的外匯儲(chǔ)備。由于其運(yùn)作模式依然帶有強(qiáng)烈的行政干預(yù)色彩,在人事任命、投資決策和監(jiān)督機(jī)制方面帶有濃重的政府背景,因此在西方發(fā)達(dá)國家資本市場(chǎng)被打上“主權(quán)財(cái)富基金”的符號(hào),引發(fā)國外一些相關(guān)機(jī)構(gòu)針對(duì)性的保護(hù)主義情緒。而新加坡政府的投資公司在處理與政府的關(guān)系上,采取同淡馬錫體制類似的方式,政府主管部門不過問公司的具體經(jīng)營,只對(duì)業(yè)績(jī)和年終回報(bào)率有要求。盡力市場(chǎng)化、淡化政府色彩的特點(diǎn)變成為新加坡政府投資公司成功的關(guān)鍵因素之一。因此,國資改革在未來的路徑應(yīng)該是對(duì)不同領(lǐng)域的國資采取差異化的職能定位,特別是可以對(duì)行政性職能較弱的國資部分進(jìn)行商業(yè)化改革。這種改革將意味著完全獨(dú)立的商業(yè)化運(yùn)作,政府或人大等機(jī)構(gòu)不干涉其日常運(yùn)營,不進(jìn)行一事一議的監(jiān)督和考核,使其完全按獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán),以及與其他性質(zhì)資本同樣的權(quán)力參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

進(jìn)一步提出的一個(gè)突出需要解決的問題是,如何能夠清楚的界定和劃分國資職能,并相應(yīng)合理配置資源。這種界定和劃分首先需要對(duì)國有資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一管理和監(jiān)督③2008年 10月 28日第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過的《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》,規(guī)定國務(wù)院代表國家行使國有資產(chǎn)所有權(quán),國務(wù)院和地方人民政府依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定,分別代表國家對(duì)國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé),享有出資人權(quán)益。國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和地方人民政府按照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu),根據(jù)本級(jí)人民政府的授權(quán),代表本級(jí)人民政府對(duì)國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。。目前,作為代行出資人的國資委對(duì)國有資產(chǎn)行使的出資和監(jiān)管范圍并不包括所有的國有企業(yè)。包括金融類國有獨(dú)資和控股企業(yè)國有資產(chǎn),各部委下屬國有資產(chǎn),鐵路、煙草和郵政國有資產(chǎn),外匯儲(chǔ)備以及大學(xué)、醫(yī)院等非經(jīng)營性資產(chǎn)等五類國有資產(chǎn)不在其管轄范圍內(nèi)。這意味著國有資產(chǎn)實(shí)際上依然屬于不同的、多頭的出資人管理,無法對(duì)職能進(jìn)行整體上的合理統(tǒng)計(jì)、管理、界定和劃分。其次,國資委對(duì)國有企業(yè)的人、事和資產(chǎn)擁有管理和監(jiān)督職責(zé),仍然帶有明顯的行政干預(yù)印跡。形式上國資委是作為國務(wù)院的特設(shè)機(jī)構(gòu),應(yīng)該是不同于政府機(jī)構(gòu)的行政運(yùn)作方式,但是,由于其人員組成和組織構(gòu)架一直保持著濃重的政府色彩,實(shí)質(zhì)上其擔(dān)當(dāng)?shù)氖瞧髽I(yè)出資人和政府機(jī)構(gòu)的雙重職能。由于多個(gè)出資人導(dǎo)致的職能界定不清,以及國資管理的行政干預(yù)引致的國有企業(yè)定位模糊不清,使得國有企業(yè)缺乏真正市場(chǎng)化的獨(dú)立法人地位,阻礙了經(jīng)濟(jì)績(jī)效的改進(jìn)和提高。因此,界定其職能的首要一步是要清晰界定國有資本的出資主體,之后逐步解決政資不分引起的政企不分,進(jìn)而清晰的定位出資人與法人主體的地位。

與此同時(shí),另一個(gè)需要解決的問題就是國有資本商業(yè)化運(yùn)作的深入改革,尤其是參與競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國資部分,需要服從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則,獨(dú)立進(jìn)行運(yùn)營和管理。在新的改革發(fā)展階段,中國國有資產(chǎn)的商業(yè)化運(yùn)作逐步具備了許多內(nèi)外部條件。一方面,工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加速,居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)的多樣化和支出規(guī)模的擴(kuò)大增加了對(duì)各種公共品和私人物品的需求,這為國有資本的商業(yè)化經(jīng)營提供了難得的外部需求條件;而在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力的倒逼機(jī)制下,部分國有企業(yè)經(jīng)營體制改革也要求其經(jīng)營方式與國際先進(jìn)的管理方式進(jìn)行對(duì)接。另一方面,經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的積累和發(fā)展,中國已經(jīng)擁有數(shù)量龐大的國有資產(chǎn),僅國資委系統(tǒng)管轄的國有資產(chǎn)規(guī)模已經(jīng)超過 11萬億,各類企業(yè)分布涉及能源、金融、交通運(yùn)輸?shù)缺姸嚓P(guān)鍵性行業(yè),擁有了進(jìn)行商業(yè)化模式運(yùn)作的物質(zhì)條件;政府推進(jìn)國有資產(chǎn)管理和運(yùn)營方式改革的總體趨勢(shì)也為國有資產(chǎn)的運(yùn)營進(jìn)一步提供了穩(wěn)定的政治環(huán)境。在這種條件下,淡馬錫模式對(duì)中國國有資產(chǎn)管理和運(yùn)營將有重要的借鑒意義,其具體的運(yùn)營方式對(duì)解決目前國有資產(chǎn)管理的低效,推動(dòng)國有企業(yè)進(jìn)一步改革,為塑造實(shí)現(xiàn)保值增值的國有資本運(yùn)營主體有很好的啟示作用。

除此之外,也需要對(duì)社會(huì)可動(dòng)員的資本總量和增量部分進(jìn)行有效評(píng)估。在此前提下將可以用于滿足公共目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的國有資本總量進(jìn)行科學(xué)劃分和配置,從而對(duì)職能做出質(zhì)和量的劃分。在職能和資源配置清晰界定和劃分的基礎(chǔ)上,還需要對(duì)各個(gè)領(lǐng)域的投資效率進(jìn)行相應(yīng)的考核?？傮w上看,未來我國國有資產(chǎn)管理和運(yùn)營可以借鑒淡馬錫的完全商業(yè)化模式,這將有助于明確國有資本在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所處定位和國有資本雙重職能的實(shí)現(xiàn)。不同的是,由于國有資產(chǎn)規(guī)模和其他條件的差異,我國可能會(huì)出現(xiàn)幾十個(gè)甚至更多的“淡馬錫”。相應(yīng)地,當(dāng)國有資產(chǎn)經(jīng)營和管理方式改變后,由于對(duì)國有資產(chǎn)管理和監(jiān)督職能更多地轉(zhuǎn)向法制化軌道,直接的行政干預(yù)將會(huì)逐漸弱化,甚至國資委的職能最終也可能會(huì)統(tǒng)一到財(cái)政部或其他新型的統(tǒng)一的國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。

五、結(jié)論

我們可以看到,國有資產(chǎn)的社會(huì)性職能和經(jīng)濟(jì)職能之間確實(shí)存在著一定的矛盾甚至是職能目標(biāo)的摩擦和對(duì)抗性。其競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域國有資本的商業(yè)化模式改革需要以國資職能的清晰界定為前提:即,一方面,在公共目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)并獲得持續(xù)供給保證的情況下,國有的其他部分“剩余”資產(chǎn)可以在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作,并追逐獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。另一方面,在公共產(chǎn)品和服務(wù)能夠有效定價(jià)的基礎(chǔ)上,這部分國有資產(chǎn)可以通過獨(dú)立的商業(yè)化運(yùn)作來不斷提高效率,而這一點(diǎn)也體現(xiàn)在了淡馬錫國有資產(chǎn)的成功經(jīng)營和管理中。當(dāng)然,我們必須看到,淡馬錫對(duì)于平衡行政 (公共產(chǎn)品和服務(wù))和經(jīng)濟(jì) (盈利)目標(biāo),有著獨(dú)特的實(shí)現(xiàn)條件。從需求角度看,作為典型的城市型國家,新加坡社會(huì)職能實(shí)現(xiàn)有著客觀優(yōu)勢(shì)。包括對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他公共品的提供,其規(guī)模積聚效應(yīng)和需求的有界性,使得可以對(duì)這些方面的新建和維護(hù)投資進(jìn)行較為準(zhǔn)確的合理預(yù)估。其自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段也使社會(huì)居民的消費(fèi),可以承受一定的市場(chǎng)價(jià)格因素。而從供給角度看,在需求有界的前提下,競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)環(huán)境使得公共服務(wù)的定價(jià)較為容易,以保本為前提的公共投資因而也有條件國有資產(chǎn)進(jìn)行政企分開的商業(yè)化經(jīng)營,使國資使用效率不斷提高。在這些方面,由于中國的特殊轉(zhuǎn)軌體制,以及有別的地域和經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)等因素,可能會(huì)在具體實(shí)施上面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。淡馬錫的成功還包括特定的外部環(huán)境,如完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、完備的現(xiàn)代企業(yè)制度、健全的法律體系和政府管理體制等①Fang Feng et al新加坡的經(jīng)濟(jì)與前東歐或中國的中央計(jì)劃的社會(huì)主義體制是不同的,新加坡有成熟的勞動(dòng)力市場(chǎng),產(chǎn)品市場(chǎng)和資本市場(chǎng),且企業(yè)和商業(yè)運(yùn)作的模式是與西方工業(yè)國家并無二致,在競(jìng)爭(zhēng)度、開放度、廉潔程度等的世界排名中,新加坡都處于前列。。但隨著我國各種內(nèi)外部條件地日益具備,淡馬錫模式應(yīng)該能成為我們推進(jìn)國資國企改革,從而國有資產(chǎn)有效運(yùn)營可資參考借鑒的重要實(shí)現(xiàn)形式①夏立軍陳信元 (2007)國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)上的變革,需要以變革企業(yè)所處的制度環(huán)境為基礎(chǔ),而不能僅僅關(guān)注治理結(jié)構(gòu)本身。。通過以上分析,我們可以得出以下關(guān)于國資職能和定位的幾個(gè)重要結(jié)論,即:

結(jié)論 1:國有資本的職能應(yīng)該既包括特殊的社會(huì)性職能,也包括作為國資所應(yīng)具有的經(jīng)濟(jì)職能,即資產(chǎn)的保值增值。國有資本的運(yùn)營和管理機(jī)制必須能夠平衡這兩種職能和目標(biāo)。

結(jié)論 2:國有資本職能的實(shí)現(xiàn)要求明確國資在實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)職能中的定位。特別是對(duì)于國有資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)職能和市場(chǎng)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)方面,應(yīng)該使國有資本采取商業(yè)化運(yùn)作模式,并在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過程中,表現(xiàn)為與其他市場(chǎng)資本具有相同責(zé)權(quán)利的微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體,淡化政府色彩。

結(jié)論 3:國有資本可以取得和私有資本一樣甚至更好的經(jīng)營績(jī)效。國資有效經(jīng)營的關(guān)鍵在于對(duì)產(chǎn)權(quán)做出新的安排,但并不必須改變最終產(chǎn)權(quán)的屬性。

結(jié)論 4:國有資本的管理和運(yùn)營體制受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和具體發(fā)展環(huán)境的約束。

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張暉明 (1956-),男,復(fù)旦大學(xué)企業(yè)研究所所長(zhǎng),教授,博士生導(dǎo)士,經(jīng)濟(jì)學(xué)博士;張亮亮,復(fù)旦大學(xué)博士研究生。

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