上海城市更新中利益沖突與博弈的分析

◎ 王春蘭

上海城市更新中利益沖突與博弈的分析

◎ 王春蘭

改革開放以來,中國社會矛盾與沖突日益凸顯,政治社會環(huán)境變化對城市規(guī)劃的影響不容忽視.在城市規(guī)劃建設(shè)過程中,作為利益沖突與博弈的三方,政府、商業(yè)利益群體、居民的行為都在利己與利他之間徘徊并尋找平衡點(diǎn).圍繞城市更新利益而形成的三角沖突與博弈表現(xiàn)為,政府與商業(yè)利益群體之間沖突與合作并存,政府與民眾之間沖突與依賴并存,開發(fā)商與居民之間沖突與不信任并存.在"柔性機(jī)制"的作用下,城市更新中的沖突與博弈沒有引發(fā)徹底的結(jié)構(gòu)性變動,但其仍然對社會變革與發(fā)展具有推動.面臨全球化時(shí)代激烈的競爭環(huán)境,地方政府在城市規(guī)劃建設(shè)中更要做到"形式民主".

城市更新 利益沖突 博弈

改革開放以來,中國社會開始了劇烈的利益格局調(diào)整過程,隨之而來的是日益凸顯的以利益訴求為主的社會矛盾與沖突.利益沖突與博弈的主體各方利益表達(dá)以及訴求手段、利益群體之間的聯(lián)盟與對抗等也日臻清晰.城市規(guī)劃作為一種政策行為,其實(shí)質(zhì)是在多種相互沖突的利益組織之間尋求解決方案并達(dá)到動態(tài)平衡.盡管這種觀點(diǎn)正逐步得到認(rèn)同,但針對城市規(guī)劃當(dāng)中利益沖突與博弈過程的實(shí)證分析還比較少見.隨著城市化進(jìn)程的加快,以房屋拆遷和居民安置為中心的城市拆遷沖突成為城市規(guī)劃領(lǐng)域的一大焦點(diǎn)問題.上海作為中國特大城市,在快速融入全球化進(jìn)程中,經(jīng)濟(jì)社會劇烈變遷使得城市更新進(jìn)程中各行為主體的利益沖突與博弈更為突出.本研究擬分析上海城市更新過程中的利益沖突與博弈主體各方的行為特征、博弈策略,思考中國城市規(guī)劃領(lǐng)域的利益沖突與博弈行為特征,及其對社會穩(wěn)定、社會變革的意義,對未來城市管理和規(guī)劃建設(shè)具有一定參考價(jià)值.

一、沖突主體各方行為范式分析

(一) 政府行為范式分析

政府是擁有政治權(quán)力的重要城市管理主體.政府行為指各級政府及其所屬機(jī)關(guān)(包括一些依法享有公共管理職能的組織)以公法人名義實(shí)施的,能對其他主體的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的各種活動.從本質(zhì)上來說,政府也是一類社會組織,區(qū)別于其他一般社會組織的是,通常情況下政府擁有合法的強(qiáng)制權(quán)力,人們可以在各種社會組織之間進(jìn)行選擇,一般情況下個(gè)人難以選擇政府.在中國現(xiàn)行政治體制下,城市政府的權(quán)力(起碼從表面上看)來自居民的授權(quán),任何決策、執(zhí)行行為都必須以居民的實(shí)際利益為起點(diǎn)和歸宿.但公共選擇理論提示人們,政府并不是專門為了所謂的公共利益而存在的.正如"諾思悖論"所描述的,政府行為的作用是雙重的,它既可能增進(jìn)社會公共福利,也可能損害公眾利益,具有非公共利益指向.在特定情勢下,城市政府為追求效率而犧牲公眾利益有時(shí)顯得"無法避免".政府的權(quán)力都是由活生生的個(gè)人占有和行使的,在行使權(quán)力的過程中,不能完全排除權(quán)力階層因個(gè)人的利益導(dǎo)致的權(quán)錢交易.

圖1 政府行為范式

隨著中央政府放權(quán)讓利,地方政府的自主權(quán)更大,自身任意活動的空間有所擴(kuò)大,對部門利益、個(gè)人利益的追求也更為顯性化,政府的行為范式也發(fā)生變化(圖1).城市政府擁有強(qiáng)制權(quán)、資源控制權(quán)、審批權(quán),在制度供給中起主導(dǎo)作用,這些既是城市政府維護(hù)公共利益的武器,也是其追求部門利益、個(gè)人利益所依賴的資本.政府行為在公共利益與非公共利益兩種目標(biāo)指向之間徘徊.當(dāng)公共利益與部門利益、個(gè)人利益不相容時(shí),政府通常有兩種策略:第一種策略是偏向公共利益,但這僅僅在中央政府與民眾的監(jiān)督與約束作用足夠大時(shí)才有可能發(fā)生;第二種策略是偏向部門利益與官員個(gè)人利益,當(dāng)商業(yè)利益群體的拉攏與利潤讓渡行為足夠俘獲政府組織及官員,而政治風(fēng)險(xiǎn)又相對較小的時(shí)候更加可能發(fā)生這種情形.

(二)商業(yè)利益群體行為范式分析

商業(yè)利益群體是城市管理中的重要參與主體,對政府決策往往有重大影響.商業(yè)利益群體是"有限理性經(jīng)濟(jì)人",追求自身利益是其行為的根本動機(jī),同時(shí)他又能根據(jù)市場狀況、自身處境和自身利益作出判斷,經(jīng)常性地調(diào)整行為與目標(biāo),使自己的經(jīng)濟(jì)行為適應(yīng)于經(jīng)驗(yàn)中學(xué)到的東西.根據(jù)亞當(dāng).斯密的觀點(diǎn),"理性經(jīng)濟(jì)人"并不等同于一味追求私利且毫無道德感的人,雖然個(gè)人并沒有自覺地使個(gè)人利益與社會利益相一致,但"看不見的手"的作用帶來了這種一致性,這實(shí)質(zhì)上意味著其道德取向有賴于外力約束作用.固然,很少有人能夠按照自己的意愿隨心所欲地支配自己行為,人們有時(shí)被迫尊重他人、服從社會規(guī)則.但商業(yè)利益群體在對待利己、利他兩者之間關(guān)系時(shí)難免會存在目光短淺、難以全面把握所需信息等問題,而社會規(guī)范的調(diào)節(jié)、引導(dǎo)機(jī)制也不完善,導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中商業(yè)利益群體的侵權(quán)行為時(shí)有發(fā)生.

如圖2,商業(yè)利益群體的行為具有利己與利他兩種指向.在與政府的互動中,商業(yè)利益群體主要采用兩種策略.當(dāng)俘獲成本較小時(shí),商業(yè)利益群體很可能實(shí)施俘獲行為,從而與政府形成合作聯(lián)盟;當(dāng)因?yàn)楦鞣N原因無法實(shí)施俘獲行為而又繞不開政府這一關(guān)時(shí),商業(yè)利益群體很可能采用抗拒一類手段,抗拒行為包括了與政府暗自較勁、公開諷刺、脅迫等多個(gè)級別.與居民的互動過程中,商業(yè)利益群體一方面必須要迎合居民的住房消費(fèi)需求以及消費(fèi)心理,另一方面根據(jù)市場特點(diǎn)及其優(yōu)勢地位可能采取強(qiáng)勢壓制的策略,也可能在一些場合下采取回避的方式,請公共機(jī)構(gòu)代為出面掃除障礙.

(三)居民行為范式分析

圖2 商業(yè)利益群體的行為范式

城市居民尤其是那些在城市中相對穩(wěn)定居留的人,他們也是城市管理中的參與主體之一,其參與城市事務(wù)的程度主要取決于自身對政策實(shí)質(zhì)、決策程序的認(rèn)知能力,以及基于共同情感和利益追求的意向等因素.居民行為通常具有"自利"傾向,以追求自身或家庭利益為主.在當(dāng)前的社會發(fā)展階段,大多數(shù)的人仍以滿足自身生存基本需要為主要行為目的,人們的總體道德水平尚處于相對較低的水平,不道德行為、失范行為、損人利己的現(xiàn)象也時(shí)常出現(xiàn).城市居民內(nèi)部社會分層的形成乃至固化現(xiàn)象導(dǎo)致各社會階層在生活方式、消費(fèi)方式、價(jià)值觀、對具體事件的感知等方面差異明顯,各社會階層的博弈策略也呈現(xiàn)分化特征,分屬于不同社會地位(社會階層)的大城市居民在應(yīng)對政府與開發(fā)商方面都有自己的一套策略(圖3).

圖3 居民的行為范式

社會資源豐富、居住區(qū)位選擇能力強(qiáng)的上層社會通常被政府、開發(fā)商視為"受歡迎的人群".上層社會的優(yōu)越感十分明顯而且貫徹于其行為的始終,他們居住在高檔封閉社區(qū)中,對政府日常管理可以不予理睬;對觸犯自己利益的政府行為進(jìn)行抗拒,動用自己的社會資源通過游說等方式改變政府決策.在中間階層風(fēng)光的物質(zhì)享受背后隱藏的是其對未來生活的焦慮與巨大的職場壓力.中間階層的消費(fèi)總的來說還是有節(jié)制的、理性的,他們尊重法律,現(xiàn)代民主政治觀念較強(qiáng).中間階層通常能積極配合城市管理,受到政府管理在一定程度上增強(qiáng)了其地方歸屬感,原籍地不在當(dāng)前居住城市的那些"外來"中間階層人士更加需要這種歸屬感;當(dāng)政府行為觸犯了中間階層的利益,中間階層通常能保持"有理有節(jié)"的姿態(tài),其行動策略通常是"柔性"的談判以及妥協(xié)等.在動拆遷中,中間階層也有可能與開發(fā)商存在互動,這種場合下中間階層往往能利用網(wǎng)絡(luò)、媒體等手段積極維護(hù)自身權(quán)益,但在城市改造建設(shè)的洪流面前,"妥協(xié)"是大部分人最終的選擇.對于底層社會而言,生活窘困以及城市改造建設(shè)中自身的軟弱無力都有可能使其產(chǎn)生一定的憂慮情緒.底層社會面對強(qiáng)勢的政府或開發(fā)商,他們的策略大體有三種,無奈之下的沉默或順從;毀滅式的極端抵抗,如堅(jiān)決不配合、犯罪、自焚等行為;或者間接地表達(dá)自己的不滿情緒.

二、上海城市更新中的行為主體利益沖突與博弈

(一) 政府與商業(yè)利益群體間的沖突與博弈

就上海的城市更新而言,政府與商業(yè)利益群體之間是合作基礎(chǔ)上的沖突關(guān)系,其中政府是主導(dǎo)方.在改造的資金來源上,政府比較重視利用市場主體的力量,通過土地批租和房地產(chǎn)開發(fā)方式來吸引資金,但總體來看,"政府仍然是每一個(gè)舊區(qū)改造項(xiàng)目真正的實(shí)施主體"[4],政府在待改造地塊的認(rèn)定、舊區(qū)改造優(yōu)惠政策、做動遷群眾工作等方面都起先導(dǎo)作用.政府對城市更新傾注極大熱情并非完全出自對社會公共利益的考慮,對局部利益(政績考核、官員升遷、物質(zhì)利益)的渴求也是政府高度干預(yù)城市化發(fā)展的重要?jiǎng)恿?在這種雙方均有自身利益訴求而形成的合作聯(lián)盟中,兩者之間的沖突不可避免地浮現(xiàn)出來.商業(yè)利益群體唯利是圖的本質(zhì)使得其回避城市更新過程中出現(xiàn)的各種問題與矛盾,并動輒將責(zé)任推脫到政府方面,這使得地方政府面臨各方責(zé)難和政治風(fēng)險(xiǎn).上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)院院長葉貴勛在談及舊區(qū)改造時(shí),曾有過這樣的感慨:"按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律來看,……開發(fā)商要投入,就一定會講回報(bào),但是一講回報(bào)問題就出現(xiàn)了,政府怎么控制?"而政府在公共利益與局部利益之間徘徊不定,政策頻繁調(diào)整,也增大了商業(yè)利益群體獲利前景的變數(shù),觸動了其既有利益.

在政府與商業(yè)利益群體的博弈中,雖然政府是城市更新的主導(dǎo)方,但其采取的行動策略卻大多數(shù)是"迎合"多于"對抗".政府的迎合心理典型地表現(xiàn)在政府為吸引開發(fā)商而出臺的各類優(yōu)惠政策.

以上海某區(qū)為例,為了達(dá)到在20世紀(jì)末全面完成本區(qū)危棚簡屋改造任務(wù)的目標(biāo),完成這一似乎"不可能完成的任務(wù)",區(qū)政府認(rèn)為"……吸引一些有實(shí)力的房地產(chǎn)企業(yè)在危棚簡屋改造中挑大梁、唱主角……對完成本區(qū)危棚簡屋改造任務(wù)是至關(guān)重要的",具體落實(shí)這一辦法的指導(dǎo)思想是,"(本區(qū))各職能部門要樹立地不分南北、人不分中外、錢不分公私,只要是愿意參與區(qū)危棚簡屋改造的企業(yè)都?xì)g迎,只要是愿意投入危棚簡屋改造的資金都吸納",具體來說"如果因某個(gè)工作人員的工作態(tài)度、辦事效率問題致使開發(fā)商離開本區(qū)的,要嚴(yán)肅查處,或調(diào)離或撤職,以表示我區(qū)引資招商的誠意……"

政府對商業(yè)利益群體的迎合策略不僅表現(xiàn)在以上所列出的一些積極行動中,也表現(xiàn)在政府的"不作為",有時(shí)表現(xiàn)出不應(yīng)有的沉默.引起社會廣泛關(guān)注的2005年上海"1.9"動遷縱火案就是典型案例.政府對商業(yè)利益群體的直接支持往往都是在當(dāng)前政策框架內(nèi)的合法或符合現(xiàn)有規(guī)定的一種支持途徑,而隱藏的、非正式的支持則往往是制度外的,甚至違背現(xiàn)有法律、法規(guī)、條例.

商業(yè)利益群體善于從政府規(guī)劃文件以及相關(guān)優(yōu)惠政策中發(fā)現(xiàn)商機(jī),他們采取的是理性回應(yīng)策略.主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:參與舊區(qū)改造的開發(fā)商大都回避政策文件中的"居民回遷"問題,盡量減少增加成本的可能性;通常都優(yōu)先選取那些獲利前景比較看好的熱點(diǎn)地段進(jìn)行開發(fā);在中心城區(qū)進(jìn)行高密度、高容積率的再開發(fā).例如2001年2月上海市建委、市城市規(guī)劃管理局、市住宅發(fā)展局和市房屋土地資源管理局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于鼓勵(lì)居民回搬,推進(jìn)新一輪舊區(qū)改造的試行辦法》[滬建城(2001)第0068號文],指出新一輪舊區(qū)改造在動遷安置上實(shí)現(xiàn)以異地實(shí)物安置為主向鼓勵(lì)原地原區(qū)域有償回搬和多種安置方式并存轉(zhuǎn)變.但在文件的具體條款中對回搬率并未作任何量化的規(guī)定,在政府態(tài)度也不太明朗的情況下,本著利潤最大化原則行事的房地產(chǎn)企業(yè)都盡量回避"居民回搬"問題.因?yàn)榛剡w就意味著開發(fā)商必須適當(dāng)降低樓盤檔次定位,并且樓盤價(jià)格也受到限制,與此相關(guān)的一系列問題直接降低了開發(fā)商的利潤空間.從后來全市范圍的實(shí)踐情況來看,只有極少數(shù)改造基地考慮了部分居民回搬,而且居民回搬比例也普遍很低,一般在10%左右,稍高些的回搬率大致在三成左右(如虹口區(qū)的"165"街坊改造)[4].面對那些人口密度、建筑密度"雙高"的舊居住區(qū),巨額的拆遷補(bǔ)償肯定是開發(fā)商首先要顧慮的問題,如果這個(gè)區(qū)域所在區(qū)位又不太好,那么開發(fā)商顯然就更加不太可能作出項(xiàng)目開發(fā)的決定了.據(jù)統(tǒng)計(jì),1990年代后期開始,上海大動遷就是致力于動遷黃金地段的房子①.在政府的退讓中,開發(fā)商進(jìn)行的無序開發(fā)是導(dǎo)致中心城區(qū)房產(chǎn)開發(fā)中建筑高度與容積率方面失控的重要原因.特別是在房地產(chǎn)市場步入相對低潮的1998年、1999年間,有些區(qū)為了盡快完成改造任務(wù)和消化閑置土地,"饑不擇食",在規(guī)劃指標(biāo)等方面對開發(fā)商一再讓步,直接導(dǎo)致上海中心城區(qū)高層建筑林立、城市景觀雜亂無章的現(xiàn)狀,以及中心城區(qū)居住房屋面積不減反增的現(xiàn)象.

(二)政府與居民間的沖突與博弈

政府與民眾之間是相互依賴基礎(chǔ)上的沖突關(guān)系,其中主導(dǎo)方依然是政府.政府存在的合法性依賴于民眾的認(rèn)可,而民眾則依賴政府提供各類公共服務(wù)以及實(shí)現(xiàn)利益訴求.政府控制著政治、文化、經(jīng)濟(jì)等各方面的關(guān)鍵社會資源,對人們的居住、遷移、職業(yè)升遷有重要影響,民意的表達(dá)和衡量、政府與民眾的聯(lián)系渠道、民眾對政府的監(jiān)督和要求等諸多問題的解決實(shí)際上都是在政府主導(dǎo)、規(guī)定的情況下實(shí)現(xiàn)的.在利益多元化時(shí)代和資源稀缺的環(huán)境中,政府不可能同時(shí)充當(dāng)所有社會成員利益的維護(hù)者,當(dāng)政府成為社會某部分成員利益的維護(hù)者的時(shí)候,往往意味著政府忽略了其他社會成員的利益訴求,更何況,政府機(jī)構(gòu)與官員往往還有追求部門利益與個(gè)人利益的可能.動遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)變動頻繁、補(bǔ)償不到位、民眾利益受損是城市動拆遷中的常見現(xiàn)象,政府強(qiáng)烈干預(yù)下的城市更新的成本卻由普通民眾來承擔(dān),政府對政策效應(yīng)評估環(huán)節(jié)不夠重視,片面地理解城市更新對提高民眾生活水平的作用,對民眾自身意愿了解不夠,往往導(dǎo)致民眾物質(zhì)利益與精神利益雙重受損.

在博弈當(dāng)中,政府采取的策略大體上是"柔性手段"與"強(qiáng)制手段"并存. "勸說"、"隱瞞真相"等柔性手段是作為"比較利益人"的政府機(jī)構(gòu)及官員規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)的理性選擇."勸說"是城市動拆遷前期最常見的政府策略.政府組織張貼各類鼓舞人心的宣傳標(biāo)語,試圖讓民眾理解舊城改造、動拆遷對整個(gè)城市未來發(fā)展的重要性,以及對改善民眾住房條件的益處,營造一種大家共同努力、犧牲小我、為城市發(fā)展作貢獻(xiàn)的氛圍.這些宣傳工作往往能起到明顯的"勸服"效果[5].有部分居民不聽"勸告"時(shí),動遷組往往私下額外給予他們更加豐厚的補(bǔ)償,當(dāng)然這些操作都是隱瞞眾人的.隱瞞的目的是為了更快速、順利地推進(jìn)城市更新.擁有強(qiáng)制力的政府當(dāng)然也會考慮充分利用強(qiáng)制手段更快地推進(jìn)舊城改造進(jìn)程,這是政府清除障礙的有力保障.開發(fā)商出于避免麻煩、節(jié)約成本等多種考慮,往往請政府出面進(jìn)行強(qiáng)制性地征用,政府出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)等方面的考慮,往往也樂意為之.

在上海,中心城區(qū)與郊區(qū)在生活配套方面差別很大,中心城區(qū)居民在就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)、出行方面明顯比郊區(qū)居民更加便利.此外,受中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的深刻影響,即便是在上海這樣的大都市,大體上中心城區(qū)居民對郊區(qū)仍然抱有一種厭惡和鄙視的心理.中心城區(qū)的區(qū)位不僅可以給居民帶來實(shí)實(shí)在在的便利,同時(shí)也使他們保有一種"作為城里人"的驕傲和自豪情緒.當(dāng)前住房的周圍環(huán)境以及區(qū)位事關(guān)居民切身利益,動遷安置房雖然面積比老房子要大,但地點(diǎn)大都在偏遠(yuǎn)的郊區(qū),這不但使動遷居民的生活變得不方便,同時(shí)也使他們產(chǎn)生一種被遺棄感.在舊城改造、拆遷中受影響的居民大體上是居住在老城區(qū)破舊老宅中的中下階層.據(jù)福納公司的調(diào)查,上海中心城區(qū)動遷居民的收入普遍較低,其中月收入不足1000元的家庭所占比例為12.3%,月收入在1000～3000元的家庭約占67%,月收入在3000～4000元的占7%②.

城市居民對政府的行動策略也帶有中下階層的"有限抗?fàn)?、"順從"或者"毀滅式抗?fàn)?的特點(diǎn)."順從"是居民面對政府常采用的策略之一.1990年代初以前上海市動拆遷中大都采用實(shí)物安置的方式,確實(shí)為舊城區(qū)不少居民改善了住房條件,因此民眾對舊城改造、動拆遷也比較理解.這個(gè)時(shí)期絕大多數(shù)民眾采取"順從"策略可以視為一種主動的理性選擇. 1990年代以后,舊城改造進(jìn)入快速推進(jìn)時(shí)期,動拆遷過程面臨房源不足等多方面難題,其中的矛盾與沖突也越來越明顯,但大多數(shù)民眾仍然表現(xiàn)出"順從",這時(shí)的順從策略應(yīng)該實(shí)質(zhì)上是消極退出策略.陳映芳主編的《棚戶區(qū)--記憶中的生活史》一書中,大多數(shù)訪談對象都表現(xiàn)出"順從"型消極策略.居民常見的抗?fàn)幉呗允?有限抗?fàn)?,這類行動者通常具有一定的法律常識、維權(quán)意識與談判能力,同時(shí)能夠比較理性地分析政府行為,作出適當(dāng)?shù)膽?yīng)對策略.最常見的形式是在動遷中采取"有限拖延"戰(zhàn)術(shù).網(wǎng)絡(luò)作為一種新手段也被民眾用到拖延戰(zhàn)術(shù)中來.

在某動拆遷論壇中A網(wǎng)友說:"終于找到組織了,我也住這塊的.我們家人少,我媽被DQZ(動遷組)嚇?biāo)懒?三天兩頭打電話來,一直威嚇說已經(jīng)有很多人走掉了,三林的房子(動遷配套房)已經(jīng)沒剩下來多少." B網(wǎng)友回應(yīng)道:"這可是動遷組的拿手好戲啊!騙你讓你覺得必須現(xiàn)在走,不然就虧了,要不就是嚇你現(xiàn)在不走以后獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)就會全部扣掉,但事實(shí)是先走的都是冤大頭.一個(gè)朋友住在原來長城電影院對面,硬是拖了兩年多,從當(dāng)初的20萬談到了80萬才走人."

有限抗?fàn)幍?有限性"表現(xiàn)在,采納抗?fàn)幉呗缘娜怂急壤邢?盡管這一比例似乎有上升趨勢);單個(gè)家庭的談判能力有限,他們最終能夠爭取到的利益也十分有限;絕大多數(shù)情況下抗?fàn)幍淖罱K結(jié)果都是他們最終遷出,城市規(guī)劃建設(shè)照常進(jìn)行,不論對最終補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否滿意,也不論他們是否存在故土難離的情結(jié).另一種以"釘子戶"形式存在的抗?fàn)幙梢员灰暈橐活悩O端的抗?fàn)幉呗?這類抗?fàn)幊Ｒ蛟斐蓸O壞的社會影響而引起各界廣泛關(guān)注,比較容易成為媒體報(bào)道的焦點(diǎn),但總的來說采取極端策略對抗政府(或政府與開發(fā)商聯(lián)盟)的居民畢竟是極少見的情況.

(三)商業(yè)利益群體與居民之間的利益沖突與博弈

隨著中國住房市場化改革的深入,目前城鎮(zhèn)地區(qū)80%以上的住房交易都通過市場進(jìn)行配置③,開發(fā)商與居民之間的互動日益頻繁,雙方之間的利益沖突也逐漸凸顯出來.開發(fā)商與居民之間的互動過程都是在互不信任的基礎(chǔ)之上展開的.在住房市場中,看起來是你情我愿的簡單平等交易,事實(shí)上是買賣雙方都各懷心事.作為住房市場中的需求方,民眾對住房質(zhì)量、環(huán)境以及周邊配套的高要求永無上限,而對住房價(jià)格的要求則是能低則低.而開發(fā)商為獲得更多利潤,必須盡量節(jié)約成本,同時(shí)抬高價(jià)格.總體上開發(fā)商在這對關(guān)系中是主導(dǎo)方,開發(fā)商的強(qiáng)勢地位主要是源自于他們對上海經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢以及住房市場需求的良好預(yù)期,當(dāng)然也有來自地方政府的鼎力支持,房地產(chǎn)業(yè)是地方經(jīng)濟(jì)重要支柱產(chǎn)業(yè),可以增加地方稅收.

在城市更新中,開發(fā)商利用城市公共綠地、軌道交通、河流、湖泊、山脈等隨意抬高住房價(jià)格,甚至侵占公共資源.有時(shí)政府必須依靠開發(fā)商才能湊足城市公共建設(shè)資金,這種情況下政府就不得不在規(guī)劃方面對開發(fā)商作出讓步,公共資源雖然給開發(fā)商帶來更多利潤,結(jié)果也會引起被排斥民眾的不滿.上海市蘇州河沿岸地塊改造是這方面的典型案例.始于1997年的蘇州河改造工程搬遷兩岸單位和居民數(shù)萬戶,共建成河濱綠化面積19.6萬平方米.原來居住在蘇州河邊的市民發(fā)現(xiàn)這里的房價(jià)已經(jīng)遠(yuǎn)不是他們能夠承受得了.蘇州河南岸一樓盤打出旗號--"私家花園",這種提法讓沒有能力購買樓盤的民眾極為不滿.對于居民個(gè)人及家庭而言,購買住房是重大事件,很可能需要花費(fèi)他們的所有積蓄,或者因住房而背負(fù)大量的銀行債務(wù).住房市場中供求雙方就住房的性價(jià)比等展開博弈,本來就處于對抗?fàn)顟B(tài),當(dāng)住房市場出現(xiàn)明顯震蕩時(shí),開發(fā)商與購房人之間的劇烈的正面沖突將不可避免.2005～2006年間一度成為關(guān)注焦點(diǎn)的"上海集體退房第一案"就是開發(fā)商與購房人之間發(fā)生沖突,乃至最后訴諸法律的典型案例之一.城市中存在眾多的望房興嘆者,而另一方面卻是"唯富人論"當(dāng)?shù)赖姆康禺a(chǎn)商,社會輿論對房地產(chǎn)商的口誅筆伐既是民眾不滿情緒的反映,也在一定程度上加強(qiáng)了人們的仇恨情緒,即使無購房打算或根本沒有能力購房的民眾也有可能加入仇恨房地產(chǎn)商的隊(duì)伍,引發(fā)非現(xiàn)實(shí)性沖突.

開發(fā)商的策略總體而言是"強(qiáng)勢出擊、隨機(jī)應(yīng)變".開發(fā)商在住房結(jié)構(gòu)定位方面具有決定權(quán),傾向于在中心城區(qū)開發(fā)大戶型、高檔次的住房,這種開發(fā)行為不斷積累的結(jié)果是中心城區(qū)的地段優(yōu)勢更顯突出,城市房價(jià)也因此出現(xiàn)顯著的區(qū)位差異,從而對各社會階層遷居的區(qū)位選擇造成直接影響.房價(jià)的區(qū)位差異格局使得舊城改造成為名副其實(shí)的"驅(qū)貧引富"運(yùn)動,成為"消滅貧民而非消滅貧窮"的工程.開發(fā)商的強(qiáng)勢出擊還顯示在住房價(jià)格博弈方面的主動性.開發(fā)商抬高房價(jià)的方式數(shù)不勝數(shù),正當(dāng)手段與非正當(dāng)手段、合理漲價(jià)與不合理漲價(jià)摻雜在一起,購房人很難絕對加以區(qū)分,往往只能被動接受.各類眼花繚亂的廣告標(biāo)語(有時(shí)與實(shí)際情況嚴(yán)重不符合)使消費(fèi)者對樓盤的價(jià)值所在深信不疑,這類廣告標(biāo)語通常涉及樓盤的名稱、地段、配套、室內(nèi)裝潢等各方面,住房市場中也存在使用不正當(dāng)手段抬高房價(jià)的情況,如捂盤、小批推盤等.同時(shí),開發(fā)商能夠比較靈活機(jī)動地采取各類措施應(yīng)對市場運(yùn)行中出現(xiàn)的種種變數(shù).房改十年之后,政府逐步意識到不可能完全依靠市場手段來解決所有人的住房問題,在各界強(qiáng)烈呼聲中,中低收入民眾的住房難問題已被提到政府議事日程.中央政府已出臺多項(xiàng)政策對房地產(chǎn)市場進(jìn)行調(diào)控,如2005年"國八條"、2006年"國六條"及其"十五條細(xì)則"、2007年《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》,2010年以來,房地產(chǎn)調(diào)控政策更是密集出臺,如"新國四條"、"國十條"等.但是,地方政府暗自對房市調(diào)控政策采取"拆招卸力"的做法,使得商品房價(jià)格仍持續(xù)上漲.由于地方政府的執(zhí)行力度得不到保障,中央宏觀調(diào)控往往出現(xiàn)"雷聲大雨點(diǎn)小"的尷尬,原本應(yīng)具有強(qiáng)大威力的宏觀調(diào)控措施得不到真正落實(shí),對開發(fā)商也不能形成應(yīng)有的影響.

面對強(qiáng)勢而靈活的開發(fā)商,居民的選擇一般是被動接受或采取"退出"策略:其一放棄原本中意的高房價(jià)區(qū)位,選擇到同一城市中雖然區(qū)位不太讓人滿意但房價(jià)可以接受的地點(diǎn)安家; 其二,通過租賃住房來解決居住問題;其三,選擇到別的生活成本較低的城市生活.不論怎樣,購房人采取的具體措施都只能是對房地產(chǎn)商的"有限抗?fàn)?,通過政府對開發(fā)商施加壓力,這本身就是一個(gè)相對漫長的過程,從政策問題提出到最終政策措施出臺需要一定時(shí)間,而在這一時(shí)間段里,聞風(fēng)而動的開發(fā)商可能早已想到對策.到同一城市的其他區(qū)位安家仍然處于房地產(chǎn)商主導(dǎo)的住房市場中,仍然要被迫適應(yīng)其他房地產(chǎn)商的行為,而"租賃住房"與"撤出城市"從本質(zhì)上來說是一種完全的"退出"策略.中國若干個(gè)特大的城市集中了社會中主要的經(jīng)濟(jì)、政治和文化資源,也集中了最主要的機(jī)會,在這種情況下,大城市人口集聚的大好前景幾乎不容質(zhì)疑,房地產(chǎn)商當(dāng)然也不會畏懼部分人采取的退出策略.當(dāng)然,購房人也不可能在任何情況下都被迫適應(yīng)房地產(chǎn)商的種種行為,尤其是那些維權(quán)意識較強(qiáng)的中間階層,購房人也會采取一些抗?fàn)幉呗?有可能采取法律手段或私下協(xié)商.類似"上海集體退房第一案"購房人利用法律手段維權(quán),雖然可能成功,但一般需要經(jīng)過漫長等待期,期間他們不能住進(jìn)新房,但同時(shí)卻要先開始償還銀行貸款,開發(fā)商也希望犧牲較少的利益換取早日順利完成項(xiàng)目銷售工作.因此,另一種常見情形是私下的協(xié)商、妥協(xié).

三、結(jié)語與討論

綜合以上分析,城市規(guī)劃領(lǐng)域的沖突實(shí)質(zhì)上是各方博弈的動態(tài)過程.當(dāng)某一城市事務(wù)成為利益追求的焦點(diǎn)并引發(fā)沖突,這種沖突被各類主體所認(rèn)知,注入個(gè)人情感,進(jìn)而引發(fā)各方博弈行為,經(jīng)過說服、允諾、施惠、威脅、回避、折中、妥協(xié)等過程,最初的沖突與對抗關(guān)系得到暫時(shí)緩解,社會總體平穩(wěn)有序就是在這樣周而復(fù)始的類循環(huán)中得以維持下去.

當(dāng)前中國城市規(guī)劃過程中,沖突各方"自覺"地遵守柔性博弈規(guī)則,這種柔性機(jī)制的持續(xù)作用對于緩解城市更新過程的利益沖突具有關(guān)鍵作用.從根本上來說,城市更新所引發(fā)沖突是明確指向物質(zhì)利益的現(xiàn)實(shí)性沖突,一些看似無目標(biāo)指向的不滿情緒也是根源于物質(zhì)利益的直接或間接受損,沒有超越主體對于自身利益和個(gè)人目標(biāo)追求這個(gè)層次,利益群體內(nèi)部個(gè)體所追求的目標(biāo)也不夠集中,難以形成組織程度高的利益集團(tuán),難以產(chǎn)生領(lǐng)袖人物,在這種情況下,各方都會"自覺"地運(yùn)用討價(jià)還價(jià)與妥協(xié)一類柔性手段,從而沖突多數(shù)不會升級到暴力以致徹底推翻當(dāng)前的規(guī)則與秩序.在柔性機(jī)制框架內(nèi),沖突各方都試圖努力推動事物朝著有利于自己的方面轉(zhuǎn)化、發(fā)展,主體間通過談判、對話、協(xié)商等,不斷實(shí)現(xiàn)新的利益整合方式.

盡管城市更新中的沖突沒有引發(fā)徹底的結(jié)構(gòu)性變動,但主體間持續(xù)存在的沖突與博弈過程仍對歷史進(jìn)程具有重要意義,不可低估其在推動社會變革方面的作用.前面的實(shí)證分析中一直在強(qiáng)調(diào)一點(diǎn),即居民的博弈策略對政府與商業(yè)利益群體的作用和影響十分有限,這種行為甚至構(gòu)不成小規(guī)模的城市運(yùn)動.但是,也應(yīng)該看到,居民持續(xù)的有限抗?fàn)幰财仁拐c商業(yè)利益群體反思以及采取回應(yīng)行動來緩解沖突與矛盾,政府更是前所未有地強(qiáng)烈感受到城市居民存在的意義,城市管理與規(guī)劃建設(shè)中正逐步融入"以人為本"的指導(dǎo)思想,一定程度上減輕了政府任意作為而帶來的社會代價(jià).正如西方學(xué)者研究所得到的結(jié)論,城市有時(shí)以一種非正式的合作方式來實(shí)現(xiàn)運(yùn)轉(zhuǎn),實(shí)際的決策往往是通過一系列磋商、有選擇的斗爭和對一些"微不足道的機(jī)會"的把握來作出的.居民的博弈行為正以不明顯(甚至不為人知)的方式改變著歷史軌跡,為下一次遭遇戰(zhàn)確立了新背景.

中國城市增長聯(lián)盟內(nèi)部是政府主導(dǎo)下合作與沖突并存的關(guān)系.哈維.莫勒奇認(rèn)為城市發(fā)展的驅(qū)動力是可以由政治精英與經(jīng)濟(jì)精英組成的聯(lián)盟.城市猶如一臺增長的機(jī)器,艱難地輸出政策用以支持和促進(jìn)增長,這是它得以存在的目的和理由.綜合多國學(xué)者的研究可以得到這樣的結(jié)論,城市增長聯(lián)盟廣泛存在于各種政治體制的國家,不同國家增長聯(lián)盟的主導(dǎo)方以及聯(lián)盟內(nèi)部的關(guān)系存在差異,同一國家內(nèi)部的增長聯(lián)盟也并非穩(wěn)固不變,隨著社會變遷而興起或衰落.中國城市增長聯(lián)盟的特點(diǎn)與后社會主義國家的有相似之處,其核心成分和主導(dǎo)方是政治精英,政治利益與經(jīng)濟(jì)利益聯(lián)系比較緊密.中國特殊的地方資源產(chǎn)權(quán)性質(zhì)與公共選擇制度約束的失敗促成了政府聯(lián)盟主導(dǎo)方的地位,產(chǎn)生強(qiáng)烈的發(fā)展沖動.地方精英壟斷了社區(qū)權(quán)力,提出排他性的、單方面的言論使他們推動增長的行為合法化.在發(fā)展中國家,受到趕超戰(zhàn)略的影響,任何類型的發(fā)展幾乎都是人們強(qiáng)烈期盼的,在城市發(fā)展引起的隱形負(fù)面效應(yīng)與社會代價(jià)沒有為人們所意識到的情況下,人們往往被城市發(fā)展所帶來的正面效應(yīng)宣傳所蒙蔽,大規(guī)模具有影響力的反增長運(yùn)動并不多見.與此同時(shí),中國城市增長聯(lián)盟內(nèi)部的關(guān)系并不穩(wěn)定,在中央政府與居民的雙重約束與監(jiān)督下,地方政府也常常是投鼠忌器,小心翼翼地躲避政治風(fēng)險(xiǎn),增長聯(lián)盟內(nèi)部的合作關(guān)系較為脆弱,常演變?yōu)闆_突關(guān)系.

面臨全球化時(shí)代激烈的競爭環(huán)境,地方政府在城市規(guī)劃建設(shè)中不僅要考慮到吸引資本,更要全面考慮居民的需求與感受,在城市規(guī)劃領(lǐng)域起碼要做到"形式民主".在全球化時(shí)代,城市發(fā)展被納入全球經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)并受到外部資本的影響,資本追逐利潤的本性和空間上的流動性使得城市之間的競爭日趨加劇.甚至有人斷言,全球城市體系之間和城市體系內(nèi)部的激烈競爭將成為未來10～20年全球城市發(fā)展的主基調(diào).這種發(fā)展環(huán)境很容易使政府為資本空間循環(huán)流動所控制,付出巨大的社會代價(jià)和政治代價(jià).為此,政府在城市規(guī)劃領(lǐng)域應(yīng)更全面地考慮居民需求,重視項(xiàng)目論證和政策評估,強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃的多方參與權(quán).以往研究表明,居民參與城市規(guī)劃的程度受到城市規(guī)劃領(lǐng)域開放性以及居民參與意愿雙重因素的影響.政府賦予公眾規(guī)劃參與權(quán)也未必會真正提高公眾參與度,但政府仍應(yīng)作開放姿態(tài),至少要先達(dá)到"形式民主",建立起允許居民參與的制度與機(jī)制,這在一定程度上可以減少居民的不公正待遇感.正如美國的形式民主在很大程度上消除了財(cái)富分配不平等的負(fù)面效應(yīng).安東尼.奧羅姆認(rèn)為,美國的現(xiàn)代資本主義之所以沒有隨著貧富差距的拉大而消亡,其中最重要的原因之一就是,美國社會中的公民能夠在政治上擁有表達(dá)意見的自由,盡管這種自由并不完美.

本研究著重剖析了城市更新領(lǐng)域利益沖突與博弈行為,思考了其對社會發(fā)展與變革的意義.事實(shí)上,研究中所提出的觀點(diǎn)和得到的結(jié)論大體也適用于其他城市事務(wù).在同一經(jīng)濟(jì)、社會、政治背景下,政府、商業(yè)利益群體、居民在各類事務(wù)中追求的利益指向大致相同,表現(xiàn)出的行為范式基本類似,采取的博弈策略也雷同,對社會變革產(chǎn)生同樣的影響.幾乎每天都在發(fā)生的各種沖突與博弈行為看似雜亂、細(xì)碎、微小,其對城市發(fā)展的影響力也非常小,無法與那些剛性強(qiáng)而且顯性化的城市管理行為相比較,但是前者正持續(xù)地、悄無聲息地滲透到城市日常管理與決策過程中,改變著城市發(fā)展進(jìn)程.

注釋:

①三峽新聞網(wǎng):《影響房價(jià)的真正原因是什么?》, 2006年11月14日.

②《五項(xiàng)制度、四項(xiàng)措施實(shí)施 動遷居民選房余地增大焦點(diǎn)》,上海焦點(diǎn)房地產(chǎn)網(wǎng):http://sh.focus.cn/ news/2003-09-11/51028.html

③京華時(shí)報(bào):《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部:房該堅(jiān)持市場化改革方向》,2008年03月27日.

[1]孫立平.博弈--斷裂社會的利益沖突與和諧[M].北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2006:7-55.

[2]彭姝.政府行為的目標(biāo)--對政府行為的利益取向分析[J].內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版),2005,(4).

[3]黃小晶.城市化進(jìn)程中的政府行為[M].北京:中國財(cái)經(jīng)經(jīng)濟(jì)出版社,2006:80-85.

[4]徐明前.城市的文脈--上海中心城舊住區(qū)發(fā)展方式新論[M].上海:學(xué)林出版社,2004:135-204.

[5]康燕.解讀上海[M].上海:上海人民出版社,2001.

A Study on Conflict of Interests and Gambling in the Urban Regeneration of Shanghai

Wang Chunlan

Since China's reform and opening-up, social conflicts have become increasingly severe and the influence exerted on urban planning due to political and social environment changes cannot be neglected. In urban planning and construction, all the three gambling parties, the government, the business interests group and the residents, are seeking a balance of interests. The coexistence of conflicts and cooperation between the government and the business interests group, of conflicts and interdependency between the government and the residents, and of conflicts and distrustfulness between the business interests group and the residents, are the reflections of this triangle gambling. Under the effect of "flexible mechanism", those conflicts do not result in exhaustive social structure changes; however, they are of great significance for social transform and development. In face of the intense competition of globalization, local government in particular should practice "formal democracy".

urban regeneration; conflict of interests; gambling

F293.2

國家自然科學(xué)基金青年項(xiàng)目(70603012)和上海哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題青年項(xiàng)目(2009ECK001)成果.

王春蘭,上海市人口與發(fā)展研究中心博士,助理研究員.

(責(zé)任編輯:盧小文)