完善黨內(nèi)質(zhì)詢制度

○章舜欽

完善黨內(nèi)質(zhì)詢制度

○章舜欽

黨內(nèi)質(zhì)詢是黨的地方各級(jí)委員會(huì)委員、紀(jì)律檢查委員會(huì)委員的一種監(jiān)督活動(dòng)，它為黨委委員和紀(jì)委委員提供了一個(gè)履行監(jiān)督職責(zé)的平臺(tái)，使黨的監(jiān)督權(quán)由虛變實(shí)，是黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式。而黨內(nèi)質(zhì)詢權(quán)是指黨的地方各級(jí)委員會(huì)委員、紀(jì)律檢查委員會(huì)委員，對(duì)所在委員會(huì)全體會(huì)議決議、決定執(zhí)行中存在的問題提出質(zhì)疑和問詢，并要求所在委員會(huì)的相關(guān)機(jī)構(gòu)或者部門在法定期限內(nèi)，以法定形式進(jìn)行答復(fù)的法定權(quán)力。黨內(nèi)質(zhì)詢權(quán)的行使?fàn)顩r，從一個(gè)側(cè)面上反映了一個(gè)執(zhí)政黨政治民主的發(fā)展程度和社會(huì)主義政治民主的發(fā)展?fàn)顩r。

目前，黨內(nèi)質(zhì)詢還存在一些不足和問題，應(yīng)當(dāng)通過加強(qiáng)宣傳教育，進(jìn)一步健全和完善黨內(nèi)法規(guī)制度，保障黨內(nèi)質(zhì)詢的順利開展。

一、黨內(nèi)質(zhì)詢存在的主要問題

中國(guó)共產(chǎn)黨歷來重視黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)，特別是黨的十六大以來制定了一系列加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督制度，中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例和地方黨委委員、紀(jì)委委員開展黨內(nèi)詢問和質(zhì)詢辦法對(duì)黨內(nèi)質(zhì)詢目的、質(zhì)詢主體、質(zhì)詢對(duì)象、質(zhì)詢程序和基本職責(zé)作了規(guī)定，為地方黨委委員和紀(jì)委委員行使黨內(nèi)質(zhì)詢權(quán)提供了黨內(nèi)法規(guī)保障。通過黨內(nèi)質(zhì)詢，增進(jìn)黨內(nèi)和諧，以黨內(nèi)和諧促進(jìn)社會(huì)和諧，是黨中央提出的新時(shí)期重大戰(zhàn)略任務(wù)。地方黨委委員和紀(jì)委委員行使黨內(nèi)質(zhì)詢權(quán)作為黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式，對(duì)保障黨內(nèi)民主，提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，防止違法違紀(jì)和腐敗現(xiàn)象，完善黨內(nèi)監(jiān)督制度，增進(jìn)黨內(nèi)和諧具有重要意義。但是，由于黨內(nèi)質(zhì)詢是一種全新的監(jiān)督形式，黨內(nèi)質(zhì)詢方面的法規(guī)還不夠健全、不夠完善，質(zhì)詢工作也存在一些問題與不足，從而影響了黨內(nèi)質(zhì)詢作用的充分發(fā)揮。

第一，對(duì)黨內(nèi)質(zhì)詢的認(rèn)識(shí)還存在偏差，質(zhì)詢氛圍不夠濃厚。在黨內(nèi)有些人認(rèn)為，質(zhì)詢是“添亂子”、“找茬子”、“鬧矛盾”，會(huì)造成黨內(nèi)關(guān)系的不團(tuán)結(jié)、不和諧；現(xiàn)階段提出質(zhì)詢案，也是“白搭”，沒有用，解決不了實(shí)際問題；有些人還存在怕得罪領(lǐng)導(dǎo)的思想，不敢使用質(zhì)詢權(quán)，不愿行使質(zhì)詢權(quán)；少數(shù)黨委委員和紀(jì)委委員還缺乏質(zhì)詢意識(shí)和監(jiān)督意識(shí)；有些地方黨組織和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部還存在黨內(nèi)民主和黨內(nèi)監(jiān)督意識(shí)比較淡薄，甚至虛化或淡化黨內(nèi)質(zhì)詢制度，對(duì)黨內(nèi)質(zhì)詢工作不夠重視，沒有適時(shí)安排黨內(nèi)質(zhì)詢等現(xiàn)象，這些錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)和現(xiàn)象對(duì)發(fā)揮黨內(nèi)質(zhì)詢制度的作用，健全黨內(nèi)監(jiān)督，增進(jìn)黨內(nèi)和諧，造成了一定的影響。

第二，黨內(nèi)質(zhì)詢主體和客體的范圍還偏窄。根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例和地方黨委委員、紀(jì)委委員開展黨內(nèi)詢問和質(zhì)詢辦法的規(guī)定，目前只有地方黨委會(huì)委員和紀(jì)委委員才享有黨內(nèi)質(zhì)詢權(quán)，黨的中央委員會(huì)委員、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)委員和黨的各級(jí)代表大會(huì)代表并不享有黨內(nèi)質(zhì)詢權(quán)，從而影響了黨內(nèi)質(zhì)詢這種重要監(jiān)督形式的廣泛使用。在黨內(nèi)質(zhì)詢客體方面，黨內(nèi)監(jiān)督條例只規(guī)定黨的地方各級(jí)委員會(huì)委員，有權(quán)對(duì)黨的委員會(huì)全體會(huì)議決議、決定執(zhí)行中存在的問題提出質(zhì)詢；黨的地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)委員，有權(quán)對(duì)紀(jì)律檢查委員會(huì)全體會(huì)議決議、決定執(zhí)行中存在的問題提出質(zhì)詢。黨內(nèi)質(zhì)詢客體并不包括中央委員會(huì)、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)和黨的各級(jí)代表大會(huì)代表全體會(huì)議決議、決定執(zhí)行中存在的問題，也不包括黨的中央委員會(huì)、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)和各級(jí)地方黨的委員會(huì)、紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨的各級(jí)代表大會(huì)代表全體會(huì)議決議、決定本身存在的問題；也沒有規(guī)定紀(jì)律檢查委員會(huì)可以對(duì)黨的委員會(huì)全體會(huì)議決議、決定和決議、決定執(zhí)行中存在的問題進(jìn)行質(zhì)詢。

第三，黨內(nèi)質(zhì)詢的保障措施還不夠完善?！包h內(nèi)監(jiān)督的綜合性和復(fù)雜性的特點(diǎn)，決定了黨內(nèi)監(jiān)督制度必須統(tǒng)配套。”但是現(xiàn)行黨內(nèi)質(zhì)詢的各項(xiàng)制度還沒有形成完整的制度體系，相關(guān)的保障措施還不夠健全、不夠完善，與黨內(nèi)質(zhì)詢密切相關(guān)的黨內(nèi)質(zhì)詢案審查制度，質(zhì)詢案轉(zhuǎn)交制度，質(zhì)詢備案制度，質(zhì)詢信息匯報(bào)、反饋制度，質(zhì)詢協(xié)調(diào)、處理制度，質(zhì)詢回避制度，責(zé)任免除制度以及黨務(wù)公開制度等等都有待進(jìn)一步健全和完善。

第四，黨內(nèi)質(zhì)詢的體制還不夠健全。“黨內(nèi)監(jiān)督體系既是多因素、多層次、多途徑、多系統(tǒng)相互作用的綜合性開放體系，又是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立、自成體系、自我調(diào)控能力強(qiáng)勁的科學(xué)系統(tǒng)?！北O(jiān)督機(jī)構(gòu)的不獨(dú)立必然會(huì)影響監(jiān)督作用的充分發(fā)揮。黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)是黨的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，紀(jì)律檢查委員會(huì)委員是黨內(nèi)質(zhì)詢最主要的質(zhì)詢權(quán)人，但現(xiàn)行黨的地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)實(shí)際上是黨的地方委員會(huì)的下屬機(jī)構(gòu)，紀(jì)檢書記的職位比黨委書記的職位低，客觀上使得紀(jì)律檢查委員會(huì)難以對(duì)黨的委員會(huì)實(shí)行強(qiáng)有力的質(zhì)詢監(jiān)督?！氨O(jiān)督體制不健全、不完善是造成權(quán)力失控、腐敗滋生的重要原因?！爆F(xiàn)行黨內(nèi)質(zhì)詢體制不夠健全、不夠完善，是黨內(nèi)質(zhì)詢作用沒有充分發(fā)揮應(yīng)有作用的重要原因之一。

二、完善黨內(nèi)質(zhì)詢制度的若干思考

第一，要加強(qiáng)黨內(nèi)質(zhì)詢制度的宣傳教育，普及黨內(nèi)質(zhì)詢知識(shí)，提高黨內(nèi)質(zhì)詢能力。

黨內(nèi)質(zhì)詢制度是黨中央根據(jù)新時(shí)期黨建要求提出的一項(xiàng)全新的黨內(nèi)監(jiān)督制度，黨內(nèi)存在不同思想認(rèn)識(shí)也是正?，F(xiàn)象。黨的建設(shè)是黨領(lǐng)導(dǎo)的偉大事業(yè)不斷取得勝利的重要法寶，黨內(nèi)教育是黨建工作的重要手段之一。加強(qiáng)黨內(nèi)教育，不斷學(xué)習(xí)、善于學(xué)習(xí)，努力掌握和運(yùn)用黨內(nèi)質(zhì)詢的知識(shí)和能力，是充分發(fā)揮黨內(nèi)質(zhì)詢的監(jiān)督作用，保持黨的先進(jìn)性的決定性因素。要根據(jù)黨中央提出的建設(shè)學(xué)習(xí)型黨組織的要求，在全黨營(yíng)造學(xué)習(xí)的濃厚氛圍，普及黨內(nèi)質(zhì)詢知識(shí)，提高黨內(nèi)質(zhì)詢能力?，F(xiàn)階段教育的重點(diǎn)對(duì)象應(yīng)當(dāng)是黨的地方各級(jí)委員會(huì)委員、紀(jì)律檢查委員會(huì)委員。要完善和落實(shí)黨委（黨組）中心組學(xué)習(xí)制度，充分發(fā)揮黨校、高等學(xué)校在黨的教育中的重要作用，通過黨建專家、法學(xué)教授宣講質(zhì)詢知識(shí)的方式，向黨的地方各級(jí)委員會(huì)委員、紀(jì)律檢查委員會(huì)委員普及黨內(nèi)質(zhì)詢知識(shí)，提高黨內(nèi)質(zhì)詢能力。通過宣傳教育普及黨內(nèi)質(zhì)詢知識(shí)，提升質(zhì)詢意識(shí)，提高質(zhì)詢能力，認(rèn)識(shí)黨內(nèi)質(zhì)詢的作用和意義，摒棄錯(cuò)誤思想認(rèn)識(shí)，敢于和善于運(yùn)用黨內(nèi)質(zhì)詢權(quán)，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，增進(jìn)黨內(nèi)和諧。各級(jí)黨組織要充分認(rèn)識(shí)黨內(nèi)質(zhì)詢知識(shí)和質(zhì)詢能力宣傳教育的重要性，加強(qiáng)對(duì)黨建工作特別是黨的教育工作的領(lǐng)導(dǎo)工作，加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)質(zhì)詢工作情況的檢查指導(dǎo)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和改進(jìn)質(zhì)詢工作中存在的問題，不斷創(chuàng)新質(zhì)詢工作方法，為黨內(nèi)質(zhì)詢制度的實(shí)施奠定良好的組織基礎(chǔ)和思想基礎(chǔ)。

第二，適時(shí)擴(kuò)大黨內(nèi)質(zhì)詢的主體和客體范圍。

黨的地方各級(jí)委員會(huì)委員、紀(jì)律檢查委員會(huì)委員是黨內(nèi)質(zhì)詢主體沒有任何爭(zhēng)議，但是黨的中央委員會(huì)委員、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)委員和黨的各級(jí)代表大會(huì)代表是否應(yīng)當(dāng)成為黨內(nèi)質(zhì)詢權(quán)人，則有不同看法。筆者認(rèn)為，黨的中央委員會(huì)委員、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)委員和黨的各級(jí)代表大會(huì)代表也應(yīng)當(dāng)成為黨內(nèi)質(zhì)詢權(quán)人。黨內(nèi)質(zhì)詢作為“中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主監(jiān)督，是黨組織（紀(jì)檢部門）和全體黨員在民主集中原則指導(dǎo)下，在黨內(nèi)政治民主和組織民主基礎(chǔ)上，依據(jù)黨規(guī)黨紀(jì)從黨組織內(nèi)部對(duì)黨的執(zhí)行行為、領(lǐng)導(dǎo)行為和黨員行為所開展的檢查、評(píng)價(jià)和督促活動(dòng)?！秉h的中央委員會(huì)和中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，是黨的最高決策機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)，其委員會(huì)的決策和執(zhí)行情況，對(duì)黨、國(guó)家和人民利益的影響更大，理應(yīng)成為黨內(nèi)質(zhì)詢監(jiān)督的重點(diǎn)。

黨的各級(jí)代表大會(huì)是同級(jí)黨組織的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，也“是同級(jí)黨組織的最高監(jiān)督機(jī)關(guān)，其監(jiān)督具有權(quán)威性、強(qiáng)制性和有效性?！秉h代會(huì)代表是廣大黨員的代表，黨代會(huì)代表依法行使黨內(nèi)質(zhì)詢權(quán)，不僅是黨代會(huì)代表實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督職能的重要形式，而且是廣大黨員實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督權(quán)利的重要途徑。在完善黨內(nèi)質(zhì)詢法規(guī)時(shí)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定若干名黨代會(huì)代表聯(lián)名可以提出質(zhì)詢案；黨代會(huì)重大決策通過之前，應(yīng)當(dāng)召開質(zhì)詢會(huì)議，接受黨代表質(zhì)詢；黨代會(huì)會(huì)議期間，黨代表提出的質(zhì)詢案由黨代會(huì)主席團(tuán)負(fù)責(zé)受理，黨代會(huì)閉會(huì)期間，黨代表提出質(zhì)詢案由專門設(shè)立的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)受理，例如比照人大在黨的代表大會(huì)設(shè)立黨內(nèi)監(jiān)督委員會(huì)，并設(shè)立監(jiān)督辦公機(jī)構(gòu)，在黨代會(huì)閉會(huì)期間，專門負(fù)責(zé)黨代會(huì)代表的質(zhì)詢案的有關(guān)事務(wù)，受理黨代表質(zhì)詢案，接收質(zhì)詢案書面材料，轉(zhuǎn)交質(zhì)詢材料給被質(zhì)詢機(jī)關(guān)和被質(zhì)詢?nèi)?，安排質(zhì)詢時(shí)間和地點(diǎn)等等。

針對(duì)黨內(nèi)質(zhì)詢客體范圍偏窄問題，建議將黨內(nèi)質(zhì)詢客體范圍擴(kuò)大到黨的中央委員會(huì)、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，黨的地方各級(jí)委員會(huì)委員、紀(jì)律檢查委員會(huì)委員，黨的各級(jí)代表大會(huì)的決議、決定和決議、決定的執(zhí)行中的問題，以及黨的委員會(huì)和紀(jì)律檢查委員會(huì)工作報(bào)告。黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)是黨的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，建議規(guī)定黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)委員不但有權(quán)對(duì)紀(jì)律檢查委員會(huì)全體會(huì)議的決議、決定和決議、決定執(zhí)行中的問題，以及工作報(bào)告提出質(zhì)詢，而且有權(quán)對(duì)黨的委員會(huì)全體會(huì)議的決議、決定和決議、決定的執(zhí)行中的問題，以及工作報(bào)告提出質(zhì)詢。

第三，進(jìn)一步完善黨內(nèi)質(zhì)詢的保障措施。

首先，應(yīng)當(dāng)建立黨內(nèi)質(zhì)詢會(huì)議制度。雖然地方黨委委員、紀(jì)委委員開展黨內(nèi)詢問和質(zhì)詢辦法規(guī)定，黨內(nèi)質(zhì)詢必須以書面形式提出，但并沒有規(guī)定不得召開質(zhì)詢會(huì)議，況且，從各國(guó)議會(huì)質(zhì)詢實(shí)踐情況分析，多數(shù)國(guó)家都是采取質(zhì)詢會(huì)議的形式實(shí)施議會(huì)質(zhì)詢制度。因此，建議規(guī)定黨的委員會(huì)、紀(jì)律檢查委員會(huì)在重大決策的制定和執(zhí)行中，黨的代表大會(huì)會(huì)議期間，必要時(shí)應(yīng)當(dāng)召開質(zhì)詢會(huì)議，按受質(zhì)詢。質(zhì)詢會(huì)議可以分為兩種，一種是定期質(zhì)詢會(huì)議，一種是不定期質(zhì)詢會(huì)議。前者如召開黨的代表大會(huì)時(shí)，召開質(zhì)詢會(huì)議，對(duì)重大議題、黨代會(huì)報(bào)告等，接受質(zhì)詢；后者如黨委會(huì)在重大決策的制定和執(zhí)行中，臨時(shí)召開質(zhì)詢會(huì)議，接受質(zhì)詢。黨內(nèi)質(zhì)詢會(huì)議可以由黨組織主動(dòng)召開，也可以是由黨委委員、紀(jì)委委員以及符合法定人數(shù)的黨代會(huì)代表和黨的組織機(jī)構(gòu)（如紀(jì)委）提出召開。

其次，進(jìn)一步完善黨務(wù)公開制度。黨內(nèi)法規(guī)制度是由黨內(nèi)基本制度、具體制度和程序性制度所構(gòu)成的相互聯(lián)系、相互作用的有機(jī)整體。黨務(wù)公開制度是黨內(nèi)民主的具體制度，也是保障黨內(nèi)質(zhì)詢制度發(fā)揮有效作用的前提和條件，只有實(shí)施黨務(wù)公開，才能使黨內(nèi)質(zhì)詢監(jiān)督不至于落空。知情是監(jiān)督的重要前提和條件，不了解情況就無法質(zhì)詢，黨務(wù)公開還是執(zhí)政黨民主程度和開放程度的外在標(biāo)尺，不公開是要付出公信力、信任度代價(jià)的。列寧曾經(jīng)指出，沒有公開性談民主是很可笑的。因此，加強(qiáng)黨內(nèi)質(zhì)詢，必須進(jìn)一步完善黨內(nèi)公開制度。因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善黨務(wù)公開方面的法規(guī)制度，創(chuàng)新黨務(wù)公開形式，除涉及黨的秘密不能公開外，凡涉及群眾切身利益的重大決策都要向社會(huì)公開，接受群眾監(jiān)督和黨內(nèi)監(jiān)督，以保證黨內(nèi)質(zhì)詢的順利開展。

再次，應(yīng)當(dāng)建立回避制度。黨內(nèi)質(zhì)詢是質(zhì)詢權(quán)人的一項(xiàng)權(quán)力，任何權(quán)力的行使都必須有制約機(jī)制，質(zhì)詢權(quán)力的行使也不例外。黨內(nèi)質(zhì)詢回避制度是指當(dāng)黨內(nèi)質(zhì)詢內(nèi)容與質(zhì)詢權(quán)人有利害關(guān)系時(shí)，有利害關(guān)系的當(dāng)事人不能作為質(zhì)詢權(quán)人，以免影響質(zhì)詢監(jiān)督公正性的制度。黨內(nèi)質(zhì)詢中的回避可以由利害關(guān)系當(dāng)事人主動(dòng)提出，也可以由質(zhì)詢案受理機(jī)關(guān)或者被質(zhì)詢?nèi)颂岢?。?dāng)受理機(jī)關(guān)與質(zhì)詢內(nèi)容有利害關(guān)系時(shí)，該質(zhì)詢案應(yīng)當(dāng)由與質(zhì)詢內(nèi)容有利害關(guān)系的受理機(jī)關(guān)的上一級(jí)受理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)受理。

最后，應(yīng)當(dāng)建立質(zhì)詢免責(zé)制度。為了保障質(zhì)詢權(quán)人敢于行使質(zhì)詢權(quán)，充分發(fā)揮黨內(nèi)質(zhì)詢的作用，建議建立黨內(nèi)質(zhì)詢免責(zé)制度，即“要探索建立‘言者無罪’的制度，讓黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子能聽到不同的看法，聽到尖銳的批評(píng)意見，聽到真實(shí)的情況?！痹邳h內(nèi)提出質(zhì)詢案和質(zhì)詢會(huì)議上的發(fā)言，除非質(zhì)詢?nèi)瞬话凑找?guī)定程序開展質(zhì)詢、故意刁難、無理糾纏，故意違反黨和國(guó)家法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，否則，即使有不當(dāng)之處，也應(yīng)當(dāng)免除黨內(nèi)紀(jì)律處分，以切實(shí)保障黨內(nèi)質(zhì)詢權(quán)。

第四，進(jìn)一步健全黨內(nèi)監(jiān)督體制。

黨內(nèi)質(zhì)詢需要一定的體制作為保障，目前，黨的各級(jí)紀(jì)律檢委員會(huì)是在同級(jí)黨的委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作并對(duì)其負(fù)責(zé)的，所以，很難對(duì)同級(jí)黨的委員會(huì)及其領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮強(qiáng)有力的監(jiān)督作用?，F(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步健全黨內(nèi)監(jiān)督體制，提升紀(jì)律檢查委員會(huì)的地位，將現(xiàn)有隸屬于黨的委員會(huì)的紀(jì)律檢查委員會(huì)獨(dú)立出來，建立與同級(jí)黨的委員會(huì)平行，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的紀(jì)律檢查委員會(huì)。紀(jì)律檢查委員會(huì)由黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，只接受產(chǎn)生它的黨的代表大會(huì)和上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，專門負(fù)責(zé)黨內(nèi)監(jiān)督，只對(duì)產(chǎn)生它的黨的代表大會(huì)、上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)和全體黨員負(fù)責(zé)。同時(shí)，在紀(jì)律檢查委員會(huì)中指定專門機(jī)構(gòu)和人員，負(fù)責(zé)黨內(nèi)質(zhì)詢案件的相關(guān)工作，使得紀(jì)律檢查委員會(huì)能夠進(jìn)行鐵面無私的質(zhì)詢監(jiān)督，真正發(fā)揮黨內(nèi)質(zhì)詢的監(jiān)督職能，始終保持黨的先進(jìn)性。

（作者單位：廈門大學(xué)法學(xué)院）

（責(zé)任編輯 張 敏）