農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)移的條件3
——基于甘肅、內(nèi)蒙典型灌區(qū)的實(shí)證研究

韓洪云 趙連閣 王學(xué)淵

(1.浙江大學(xué)中國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究院/浙江大學(xué)管理學(xué)院,浙江杭州310029;2.浙江工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,浙江杭州310035)

農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)移的條件3
——基于甘肅、內(nèi)蒙典型灌區(qū)的實(shí)證研究

韓洪云1趙連閣2王學(xué)淵2

(1.浙江大學(xué)中國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究院/浙江大學(xué)管理學(xué)院,浙江杭州310029;2.浙江工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,浙江杭州310035)

由于農(nóng)業(yè)的高用水份額和低使用價(jià)值,水市場(chǎng)發(fā)展的核心是農(nóng)業(yè)用水向其他用水目標(biāo)的轉(zhuǎn)移;盡管水市場(chǎng)收益被大肆渲染,即使在西方國(guó)家,水市場(chǎng)的成功只是停留在政治和理論層面上,農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)移的條件,無(wú)論在發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家,都是水市場(chǎng)政策探索的核心問(wèn)題。本文利用甘肅、內(nèi)蒙2省典型灌區(qū)432個(gè)農(nóng)戶的實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù),基于數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(DEA)方法,對(duì)農(nóng)戶灌溉用水效率與農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)移的內(nèi)在邏輯關(guān)系進(jìn)行系統(tǒng)分析,以探索中國(guó)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)移的條件。研究發(fā)現(xiàn):盡管2個(gè)灌區(qū)農(nóng)戶灌溉用水效率低下,但馬營(yíng)河灌區(qū)灌溉用水效率的改善為農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)移奠定了基礎(chǔ);但農(nóng)戶用水效率改善只是農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)移的必要條件,水權(quán)和水價(jià)機(jī)制的建立、用水者協(xié)會(huì)的發(fā)展和灌區(qū)管理體制改革,降低了水權(quán)轉(zhuǎn)移的交易成本,是農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)移的充分條件。需求即可以是行為的起因,也可以是行為的結(jié)果。農(nóng)戶灌溉用水效率差異是不同灌區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)和結(jié)果。

水市場(chǎng);農(nóng)戶;灌溉用水效率

由于農(nóng)業(yè)的高用水份額和低使用價(jià)值,各國(guó)政府都在努力促進(jìn)農(nóng)業(yè)用水向其他用水目標(biāo)的轉(zhuǎn)移[1]。農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)移能夠?qū)Ψ艞壦畽?quán)者進(jìn)行利益補(bǔ)償和為節(jié)水技術(shù)提供經(jīng)濟(jì)激勵(lì)[2]。盡管水市場(chǎng)收益被大肆渲染,然而即使在西方國(guó)家,水市場(chǎng)發(fā)展的成功只是停留在政治和理論層面上[3]。農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)移的條件,無(wú)論在發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家,都是理論研究者和政策制定者關(guān)注的核心問(wèn)題。為規(guī)范水市場(chǎng)發(fā)展,促進(jìn)農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)移,水利部[4]對(duì)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的原則、范圍、轉(zhuǎn)讓費(fèi)、轉(zhuǎn)讓年限和轉(zhuǎn)讓管理等方面進(jìn)行了政策規(guī)定。目前中國(guó)不同用水目標(biāo)間的水權(quán)轉(zhuǎn)移多是在政府行政指導(dǎo)下完成的,倍受關(guān)注的黃河流域分水方案仍是“高度集中的行政性分配”的結(jié)果[5];農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)移的農(nóng)戶利益補(bǔ)償缺失,阻礙了水市場(chǎng)的健康發(fā)展[6]。如何通過(guò)技術(shù)和管理提高農(nóng)業(yè)用水效率[7]、變政府交易為自主的用戶交易[8],是中國(guó)水市場(chǎng)發(fā)展健康發(fā)展的關(guān)鍵,農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)移的條件值得進(jìn)一步探討與研究。本文利用單一水投入的數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(DEA)方法,探討農(nóng)戶灌溉用水效率與農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)移的內(nèi)在關(guān)系,分析農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)移的條件,以期為未來(lái)中國(guó)水市場(chǎng)發(fā)展提供可行的理論指導(dǎo)和實(shí)踐基礎(chǔ)。本文分為以下幾個(gè)部分:首先,通過(guò)農(nóng)戶水資源配置的模型分析,探索農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)移的邏輯起點(diǎn);其次,利用甘肅、內(nèi)蒙兩省典型灌區(qū)432個(gè)農(nóng)戶的實(shí)地調(diào)查數(shù)據(jù),采用DEA方法測(cè)算、并比較分析兩個(gè)典型灌區(qū)的農(nóng)戶灌溉用水效率改善與農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)移的內(nèi)在關(guān)系;再次,通過(guò)兩個(gè)典型灌區(qū)水市場(chǎng)發(fā)展程度與農(nóng)戶灌溉效率的對(duì)比分析,探索農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)移的充分條件;最后是簡(jiǎn)短結(jié)論。

1 農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)移:邏輯起點(diǎn)

面對(duì)政府水價(jià)政策變化,農(nóng)戶可能降低作物種植水投入、降低水密集作物種植和改進(jìn)灌溉技術(shù),以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和水權(quán)交易聯(lián)合利潤(rùn)最大化。農(nóng)戶是否參與水權(quán)交易,是其成本收益對(duì)比的結(jié)果。農(nóng)戶水權(quán)轉(zhuǎn)讓利潤(rùn)最大化行為可以表述為:

如果農(nóng)戶可能的作物選擇包括高水需求和低水需求作物,j=1,2;aij,pij和qij分別為第i農(nóng)戶第j種作物種植面積、產(chǎn)品價(jià)格和單位面積產(chǎn)量;wij為第i農(nóng)戶第j種作物單位面積灌溉水量,f為水價(jià);teij為第i農(nóng)戶第 j種作物灌溉用水技術(shù)效率系數(shù);cij為除水投入以外的其他投入要素(為產(chǎn)量和種植面積的函數(shù));s代表單位水權(quán)交易收益,w 為政府核定的第 i農(nóng)戶水權(quán)量,如果 wi:wi,則農(nóng)戶可能轉(zhuǎn)讓出水權(quán);pi為第 i農(nóng)戶參與市場(chǎng)交易的概率;如果 wi;wi,農(nóng)戶買入水權(quán);如果wi=wi,則農(nóng)戶不參與市場(chǎng)交易。

農(nóng)戶水資源利用利潤(rùn)最大化的一階條件為:

(1)式表明:農(nóng)戶水要素投入滿足邊際收益等于邊際成本的利潤(rùn)最大化條件;(2)式說(shuō)明:農(nóng)戶可能通過(guò)削減給定作物的用水量、改進(jìn)灌溉技術(shù)、調(diào)整作物組合以將水轉(zhuǎn)向高效用水作物[9];(3)式表明農(nóng)戶是否參與水權(quán)交易,取決于其作物結(jié)構(gòu)調(diào)整成本、灌溉用水效率和預(yù)期的水權(quán)交易收益。

允許農(nóng)戶水使用權(quán)轉(zhuǎn)讓能夠?yàn)檗r(nóng)戶提高水利用效率提供有效的經(jīng)濟(jì)激勵(lì),農(nóng)戶用水效率改善只是農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的必要條件。(3)式顯示:灌溉技術(shù)和作物組合[10]、水交易收益、市場(chǎng)組織和信息[11],政府水權(quán)轉(zhuǎn)移政策[2],決定了農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)移的發(fā)展;水權(quán)交易次數(shù)、水權(quán)交易量、交易的性質(zhì)以及買者和賣者的特性[12],決定了農(nóng)業(yè)水權(quán)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和發(fā)育程度。

綜上可知:農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)移的必要條件是農(nóng)業(yè)灌溉效率改善引致的剩余水量,農(nóng)業(yè)用水效率的改善并不意味著水權(quán)轉(zhuǎn)移的必然發(fā)生,降低水權(quán)轉(zhuǎn)移交易成本的制度安排,是農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)移的充分條件。

2 農(nóng)戶灌溉用水效率與農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)移

2.1 灌區(qū)選取與數(shù)據(jù)獲得

黃河上游農(nóng)業(yè)水用水效率遠(yuǎn)低于下游的用水效率[5]。為探求水市場(chǎng)發(fā)展的條件,調(diào)查組選取分處黃河上下游的甘肅省張掖市山丹縣馬營(yíng)河灌區(qū)和內(nèi)蒙古包頭市鐙口黃河揚(yáng)水灌區(qū)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。甘肅省張掖市是全國(guó)節(jié)水型社會(huì)試點(diǎn)城市,馬營(yíng)河灌區(qū)水市場(chǎng)已經(jīng)得到初步發(fā)展;內(nèi)蒙古包頭市水市場(chǎng)改革則相對(duì)遲緩。2個(gè)灌區(qū)水市場(chǎng)差異,為驗(yàn)證模型分析的假說(shuō)提供了保證。

為獲得實(shí)證分析數(shù)據(jù),2007年5-8月,課題組分別對(duì)甘肅省張掖市和內(nèi)蒙古包頭市進(jìn)行了2次入戶調(diào)查。2007年5月11-28日,對(duì)甘肅省張掖市山丹縣馬營(yíng)河灌區(qū)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研,調(diào)查隨機(jī)選取了山丹縣馬營(yíng)河灌區(qū)位奇鎮(zhèn)的五個(gè)村:十里堡、高寨、永興、東灣和四壩,共234個(gè)農(nóng)戶。2007年8月22-30日,對(duì)內(nèi)蒙古包頭市鐙口黃河揚(yáng)水灌區(qū)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查。調(diào)研走訪了土右旗毛岱鎮(zhèn)的毛岱村、新?tīng)I(yíng)子村、任三堯村與侯家營(yíng)子村,以及明沙淖鄉(xiāng)的苗六營(yíng)村和大城西村,共198個(gè)農(nóng)戶。

調(diào)查內(nèi)容包括灌區(qū)水資源管理組織設(shè)置、灌區(qū)與村水權(quán)管理現(xiàn)狀、農(nóng)戶基本特征和2006年種植業(yè)投入產(chǎn)出等具體內(nèi)容。農(nóng)戶投入產(chǎn)出調(diào)查包括農(nóng)戶農(nóng)業(yè)種植的成本收益變量,農(nóng)產(chǎn)品門檻價(jià)格和產(chǎn)量,農(nóng)業(yè)種植的成本,包括:種子、化學(xué)投入、機(jī)械投入、勞動(dòng)力和用水量成本。

2.2 農(nóng)戶灌溉用水效率測(cè)定

采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(DEA)方法測(cè)定農(nóng)戶灌溉用水技術(shù)效率[13-15]?；贒EA方法的技術(shù)效率測(cè)度具有以下優(yōu)勢(shì):首先,DEA方法不必事先設(shè)定函數(shù)形式,能夠消除主觀假設(shè)的影響;其次,DEA方法利用實(shí)際觀測(cè)數(shù)據(jù),對(duì)生產(chǎn)單元進(jìn)行相對(duì)效率評(píng)價(jià);第三,DEA不受樣本規(guī)模限制[12,19,23],DEA方法包括基于投入與產(chǎn)出的兩種基本方法?；谕度氲腄EA方法,測(cè)度生產(chǎn)單元相對(duì)于給定產(chǎn)出水平下最小可能投入的差異;基于產(chǎn)出的DEA方法,則度量實(shí)際產(chǎn)出與給定投入水平的最大可能產(chǎn)出的差距。在規(guī)模收益不變的前提下,兩種方法的效率測(cè)算結(jié)果相同[16]。

利用ONFRONT2.1軟件,測(cè)度基于投入的Speelman et al.[15]灌溉用水效率得分標(biāo)量(WPAE,Efficiency of Production and Allocation forWater),以評(píng)價(jià)農(nóng)戶的實(shí)際和潛在用水效率差異。具體地,第 i農(nóng)戶的灌溉用水效率得分標(biāo)量θwi(0<θwi≤1)可以表示為:

約束條件為:-Qi+Qλ≥0,θwicwi-cwλ≥0,cwi-cn-wλ≥0,σci-cλ=0,N1′λ=1,λ≥0,0 ≤σ≤1

λ是N×1階常數(shù)向量;qi代表第i個(gè)農(nóng)戶的M×1階產(chǎn)出向量;ci代表第i個(gè)農(nóng)戶的K×1階投入向量,包括水資源在內(nèi);Q是M×N階產(chǎn)出矩陣,c是K×N階投入矩陣;N1是 N×1階單位向量;第二個(gè)約束條件中的矩陣 cwi和cw僅指水資源投入,第三個(gè)約束條件中的 cn-wi和cn-w則代表水資源以外的其它農(nóng)業(yè)投入。當(dāng)θwi值為1時(shí),表明農(nóng)戶 i生產(chǎn)有效率;而0<θwi<1,則意味著灌溉用水沒(méi)有達(dá)到有效利用狀態(tài)。表1為農(nóng)戶灌溉用水效率的頻度分布。

表1顯示:全部樣本的灌溉用水效率平均得分僅為0131,只有2.78%的被調(diào)查農(nóng)戶灌溉用水效率等于1,處于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可能集的前沿包絡(luò)面上,97.22%的農(nóng)戶均處于生產(chǎn)相對(duì)無(wú)效狀態(tài)。灌溉用水效率最小值為0.03,意味著該類農(nóng)戶在給定生產(chǎn)技術(shù)與經(jīng)營(yíng)水平下,畝均可減少97%左右的灌溉用水。但灌區(qū)灌溉用水效率表現(xiàn)出極大的可變性,農(nóng)戶間效率得分差異高達(dá)97%,約40%的樣本效率得分在0.2以下,有8%的被調(diào)查農(nóng)戶效率得分低于0.1,只有約4%的被調(diào)查農(nóng)戶效率得分高于0.8。農(nóng)戶灌溉用水效率差異為農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)移和水市場(chǎng)發(fā)展提供了可能空間。

2.3 灌區(qū)灌溉用水效率差別與農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)移

表1顯示:內(nèi)蒙古包頭市鐙口黃河揚(yáng)水灌區(qū)的灌溉用水效率遠(yuǎn)低于甘肅張掖市山丹縣馬營(yíng)河灌區(qū)用水效率估計(jì)值。在規(guī)模收益不變條件下,馬營(yíng)河灌區(qū)有4.27%的農(nóng)戶灌溉用水效率得分為1,而鐙口黃河揚(yáng)水灌區(qū)僅有1%的樣本效率得分為1;從累積分布來(lái)看,在鐙口黃河揚(yáng)水灌區(qū),40%以上的被調(diào)查農(nóng)戶灌溉用水效率得分低于0.2,70%以上的被調(diào)查農(nóng)戶灌溉用水效率得分低于0.3;在山丹縣馬營(yíng)河灌區(qū),23.94%的樣本灌溉用水效率得分高于0.5,35.05%的樣本灌溉用水效率高于0.40,60%左右的樣本灌溉用水效率得分大于0.3。山丹縣馬營(yíng)河灌區(qū)的農(nóng)戶灌溉用水效率顯著高于鐙口黃河揚(yáng)水灌區(qū)。不同灌區(qū)灌溉用水效率差別,導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)移的不同表現(xiàn),馬營(yíng)河灌區(qū)水權(quán)交易的初步發(fā)展見(jiàn)表2。

表1 農(nóng)戶灌溉用水效率頻度分布Tab.1 Frequency distribution of irrigationwater use efficiency of households

馬營(yíng)河灌區(qū)水權(quán)交易主要有2種方式:一是水權(quán)轉(zhuǎn)讓者按原水價(jià)將水直接轉(zhuǎn)讓給水權(quán)購(gòu)買者,由水權(quán)購(gòu)買者承擔(dān)水權(quán)轉(zhuǎn)讓者的投工投勞和工程維護(hù)。在同級(jí)人民政府出具證明,并由水管單位備案的條件下,水權(quán)可以跨村轉(zhuǎn)讓,也可以跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)讓,轉(zhuǎn)讓期限一般為3-5年。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶間的水權(quán)交易價(jià)格一般為原水價(jià)的2-3倍,但數(shù)量極少,主要是因?yàn)楫?dāng)?shù)厮Y源緊缺程度較高,水權(quán)又是基于耕地面積的平均分配,農(nóng)戶供水普遍不足。

一是水權(quán)轉(zhuǎn)讓者將水返還給水管單位,水管單位將水價(jià)提高一倍后配置給水權(quán)購(gòu)買者,并將加價(jià)所得收益返還給水權(quán)轉(zhuǎn)讓者。農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的主要方式是將節(jié)余水權(quán)返還給水管單位。水費(fèi)是指農(nóng)戶水消費(fèi)實(shí)際支付的價(jià)格。被調(diào)查地農(nóng)作物灌溉主要分為:河灌、井灌和井河混灌三種方式。河水需支付河水費(fèi),井水需支付抽水電費(fèi)和水資源費(fèi)、渠道維修以及水資源管理分?jǐn)傎M(fèi)用。調(diào)查發(fā)現(xiàn)馬營(yíng)河灌區(qū)的許多農(nóng)戶開(kāi)始依據(jù)水量調(diào)整種植結(jié)構(gòu),并集資對(duì)渠道進(jìn)行及時(shí)的清理和維護(hù)。馬營(yíng)河灌區(qū)按照0.71元/m3,對(duì)農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)移進(jìn)行了水費(fèi)返還。

由于渠道質(zhì)量和灌溉水來(lái)源的不同,灌溉水流量差異很大。在鐙口黃河揚(yáng)水灌區(qū),主干渠灌溉水流量最大約為0.8m3/s,而井灌方式的水流量最小,僅為0.1m3/s;馬營(yíng)河灌區(qū)灌溉水流量最大值為0.48m3/s,最小值為0139m3/s。馬營(yíng)河灌區(qū)水資源相對(duì)稀缺,水費(fèi)高于鐙口黃河揚(yáng)水灌區(qū),高水價(jià)為農(nóng)戶灌溉用水效率改善和農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)移行為提供了有效的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。

被調(diào)查農(nóng)戶中,以農(nóng)業(yè)為主要收入來(lái)源的農(nóng)戶為253個(gè),占全部被調(diào)查農(nóng)戶的58.56%。鐙口黃河揚(yáng)水灌區(qū)被調(diào)查農(nóng)戶小麥種植畝均收益明顯低于馬營(yíng)河灌區(qū)農(nóng)戶收益。在2個(gè)灌區(qū)農(nóng)戶小麥種植成本分別為292.33元/畝和279.66元/畝,其中:種子、化學(xué)投入、機(jī)械和勞動(dòng)力投入總和分別為253.29和246.58元/畝,2個(gè)灌區(qū)農(nóng)戶小麥種植成本差異主要在于水費(fèi)支出差別。鐙口黃河揚(yáng)水灌區(qū)畝均灌溉水量為792.93 m3,水費(fèi)為0.054元/m3,農(nóng)業(yè)水費(fèi)支出畝均39.03元,占平均成本的13.35%;而馬營(yíng)河灌區(qū)畝均灌溉水量465.9m3,水費(fèi)為0.071元/m3,農(nóng)業(yè)水費(fèi)支出畝均33.07元,占平均成本的11183%。盡管馬營(yíng)河灌區(qū)的水費(fèi)略高,但由于農(nóng)戶小麥種植的低水投入,使得小麥種植收益高于鐙口黃河揚(yáng)水灌區(qū)農(nóng)戶小麥種植收益(見(jiàn)表3)。

馬營(yíng)河灌區(qū)水資源相對(duì)稀缺,低水可獲得程度迫使農(nóng)戶提高灌溉用水效率;水市場(chǎng)的潛在收益和可能性[17],水權(quán)交易價(jià)格[18],決定了農(nóng)戶水權(quán)轉(zhuǎn)移交易行為,高水費(fèi)支出為農(nóng)戶降低水投入和提高用水效率改善提供了一定的經(jīng)濟(jì)激勵(lì),馬營(yíng)河灌區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)移的相對(duì)惰性說(shuō)明農(nóng)戶用水效率改善并不意味著水市場(chǎng)的必然發(fā)展。

表2 2002-2005年馬營(yíng)河灌區(qū)地表水交易情況Tab.2 Surfacewater right transfer atMa Yinghe irrigation district,2002-2005

3 農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)移條件:制度環(huán)境與組織安排

農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)移的有效性依賴于較低的運(yùn)行成本,而且還需要與之配套的外部環(huán)境[19]。如何在保護(hù)農(nóng)民用水權(quán)益的基礎(chǔ)上,使得農(nóng)業(yè)用水效率改善基礎(chǔ)上的水權(quán)轉(zhuǎn)移的潛在可能性,轉(zhuǎn)化為實(shí)際的水權(quán)轉(zhuǎn)移?

通過(guò)對(duì)兩個(gè)灌區(qū)水權(quán)制度和組織安排的對(duì)比分析,或許能夠給我們提供一定的線索與啟示。

3.1 灌區(qū)水管理組織安排

馬營(yíng)河是一個(gè)小型河流,灌區(qū)主要負(fù)責(zé)山丹縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)田灌溉用水管理。馬營(yíng)河管理處的上級(jí)主管單位包括:甘肅省水利廳、張掖市水利局和山丹縣水利局。馬營(yíng)河管理處內(nèi)設(shè)2股1室(業(yè)務(wù)股、財(cái)經(jīng)股和辦公室),下轄2個(gè)水庫(kù)(利)管理所(李橋水庫(kù)管理所、祁家店水利管理所)、3個(gè)灌溉供水管理站(上三壩管理站、東干渠管理站和西干渠管理站)、白石崖護(hù)渠隊(duì)、水資源管理站、李橋水電站、預(yù)制廠、林場(chǎng)等10個(gè)基層單位,共有職工140人。管理處主要負(fù)責(zé)供水、管水、收取水費(fèi)、建設(shè)和維護(hù)灌區(qū)內(nèi)支渠及以上渠道的管理,組織清淤和解決水利糾紛等與灌區(qū)灌溉用水有關(guān)的日常事務(wù)。

鐙口黃河揚(yáng)水灌區(qū)管理局直接隸屬于黃河管理委員會(huì),擁有黃河流域最大的揚(yáng)水電站,黃委會(huì)統(tǒng)一調(diào)配用水。管理局下設(shè)總干渠、民生渠、躍進(jìn)渠3個(gè)管理所和揚(yáng)水站、興源水利工程有限公司等5個(gè)正科級(jí)二級(jí)單位。局機(jī)關(guān)設(shè)行政辦公室、生產(chǎn)科、人事科、計(jì)財(cái)科、水政監(jiān)察支隊(duì)、機(jī)關(guān)服務(wù)中心共6個(gè)職能科室和1個(gè)黨委辦公室。全局在職職工216人,具有高級(jí)專業(yè)技術(shù)職稱的9人、中級(jí)39人、初級(jí)19人、技術(shù)工人129人。

改革政府管理機(jī)構(gòu)是水市場(chǎng)發(fā)展的必要前提[3,18]。上個(gè)世紀(jì)90年代初,馬營(yíng)河管理處改制為自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體,主要收入來(lái)源為農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi);鐙口黃河揚(yáng)水灌區(qū)管理局則主要負(fù)責(zé)灌區(qū)灌溉服務(wù)、引黃提水、供水工程的管理與維護(hù),以及灌區(qū)防洪防汛和黃河防凌等社會(huì)公益性工作。大部分水利工程的建設(shè)與養(yǎng)護(hù)主要依靠上級(jí)財(cái)政撥款,水價(jià)也完全由上級(jí)統(tǒng)一制定。馬營(yíng)河灌區(qū)的企業(yè)化發(fā)展為水市場(chǎng)發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)(見(jiàn)圖1)。

3.2 灌區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)分配和水價(jià)政策

盡管2個(gè)灌區(qū)水資源稀缺程度相當(dāng),小麥都是當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶種植的主要糧食作物,但在水資源配置市場(chǎng)化改革方面卻存在很大差異。

馬營(yíng)河灌區(qū)干旱缺水狀況比較嚴(yán)重,已經(jīng)完成了農(nóng)業(yè)水權(quán)初始分配。灌區(qū)管理處的技術(shù)人員深入村社進(jìn)行耕地面積、家庭人口、牲畜飼養(yǎng)量的調(diào)查。以承包土地為基數(shù),逐一進(jìn)行核對(duì),逐戶登記造冊(cè)。具體水權(quán)分配根據(jù)近20年河源來(lái)水總量,地下水開(kāi)采量加權(quán)平均進(jìn)行計(jì)算,取平水年頻率確定各項(xiàng)用水定額。不同用水目標(biāo)水權(quán)具體標(biāo)準(zhǔn)為:農(nóng)田凈定額235m3,林地凈定額150 m3,農(nóng)村人口60 L/日·人 ,城鎮(zhèn)人口 80 L/日·人 ,大牲畜 50 L/日·頭 ,豬羊等小家畜20-40 L/日·只。并按照核定的用水指標(biāo)向農(nóng)戶發(fā)放水權(quán)證和水票,水權(quán)證規(guī)定了用水戶的水權(quán)數(shù)量和水費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn),并發(fā)放了灌區(qū)供水水費(fèi)明白卡。作為“法定”的水量分配,實(shí)際配水根據(jù)當(dāng)年河源來(lái)水量,按豐增枯減的原則進(jìn)行調(diào)節(jié)。

圖1 灌區(qū)農(nóng)業(yè)水資源管理制度安排Fig.1 Institutional arrangementsof watermanagement

表3 農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出效率Tab.3 The efficiency of agricultural input2output

在張掖市確立為節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)之后,省水利廳允許灌區(qū)的灌溉水價(jià)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。馬營(yíng)河灌區(qū)的水權(quán)被一分為二:定額內(nèi)的水權(quán)按灌溉面積平均分配,而余下的工程水利水權(quán)則完全由管理處支配,施行超額加價(jià)的水價(jià)制度,管理處則將這部分水權(quán)分配給出價(jià)高的灌區(qū)需水者。馬營(yíng)河灌區(qū)灌溉水價(jià)采用現(xiàn)金支付方式,1992年以前是村委會(huì)代收,1992年后則由馬營(yíng)河管理處派人到戶直接收取,灌溉之前按照計(jì)劃水量收取,不交錢不放水,灌溉后多退少補(bǔ)。1992年至2001年水價(jià)基本沒(méi)有變化,約為0.071元/m3;從2001年開(kāi)始,管理處實(shí)行了超額水價(jià)制度。如果用水戶用水量超過(guò)水權(quán)證規(guī)定的配額,將支付高于原水價(jià)1-2倍的價(jià)格,最高不得超過(guò)原水價(jià)的3倍。

鐙口黃河揚(yáng)水灌區(qū)也未作任何有關(guān)水權(quán)制度和水價(jià)機(jī)制改革的嘗試,上個(gè)世紀(jì)90年代初至今水價(jià)沒(méi)有變化,為0.054元/m3。為了解決水費(fèi)回收困難問(wèn)題,1995年開(kāi)始管理局改革水費(fèi)回收制度,實(shí)行基于拍賣的灌溉用水村級(jí)承包制。放水前村承包人按照計(jì)劃用水量墊付全村水費(fèi),不交錢不放水,放水后村承包人按照實(shí)際用水量直接向農(nóng)戶收取,支渠以下渠道的維護(hù)與清淤也由承包人負(fù)擔(dān)。目前,鐙口黃河揚(yáng)水灌區(qū)管理局的水費(fèi)回收率為90%以上,但由于水價(jià)遠(yuǎn)低于供水成本,灌溉水費(fèi)收入難以維持全局開(kāi)支,水利工程建設(shè)與維護(hù)資金主要靠上級(jí)或國(guó)家撥款。由于資金短缺,鐙口黃河揚(yáng)水灌區(qū)骨干渠系及建筑物始終未能配套,田間工程配套率僅為55%,加之渠道年久失修、老化損毀嚴(yán)重,渠系水有效利用率僅為0.45。

3.3 用水者協(xié)會(huì)發(fā)展與農(nóng)戶水權(quán)轉(zhuǎn)移

由于2個(gè)灌區(qū)的計(jì)量設(shè)施都很落后,精確的放水量只能計(jì)量到斗口,因此,馬營(yíng)河管理處和鐙口黃河揚(yáng)水灌區(qū)管理局都同樣以斗口計(jì)量作為向村莊(農(nóng)戶)收取水費(fèi)的依據(jù)。2個(gè)灌區(qū)的分水流程也基本相同,由水管單位分水到村,再由村分水到社,最后到農(nóng)戶。所不同的是用水者協(xié)會(huì)的建立及其在水分配中的作用。

馬營(yíng)河灌區(qū)在用水管理中相繼采取了水量、水價(jià)、水費(fèi)“三公開(kāi)、一監(jiān)督”制度,成立了農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)——由村民委員會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)助管理處管水、放水、安排灌溉時(shí)間和收取水費(fèi)。用水者協(xié)會(huì)的建立降低了公共產(chǎn)權(quán)的規(guī)模,從而為降低交易和監(jiān)督成本提供可能選擇。在實(shí)際灌溉過(guò)程中,馬營(yíng)河管理處按農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)提交的用水計(jì)劃和水權(quán)配額,根據(jù)流量核算放水時(shí)間,并按照確定好的輪灌次序依次對(duì)各村放水,村民委員則根據(jù)農(nóng)戶水權(quán)配額核算的時(shí)間和商定的輪灌次序分水到戶。輪到灌溉的農(nóng)戶,農(nóng)戶在計(jì)時(shí)員、監(jiān)督員和放水員的指導(dǎo)和監(jiān)督下開(kāi)渠放水,封渠時(shí)間也將計(jì)入到該農(nóng)戶的用水時(shí)間中。農(nóng)戶可以申請(qǐng)延長(zhǎng)或縮短放水時(shí)間,超額部分將收取高價(jià)水費(fèi),余下部分可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。農(nóng)戶的實(shí)際用水時(shí)間同時(shí)登記在冊(cè),作為補(bǔ)交水費(fèi)和轉(zhuǎn)讓水權(quán)的依據(jù)。整個(gè)灌溉期間當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)成員和農(nóng)戶都非常忙碌,奔波于田間地頭維護(hù)毛渠和清理淤泥。

在鐙口黃河揚(yáng)水灌區(qū),為了解決長(zhǎng)期以來(lái)的水費(fèi)回收困難,管理局實(shí)行基于拍賣方式的灌溉用水村級(jí)承包制。放水前,村承包人按照計(jì)劃用水量向管理局墊付全村農(nóng)戶的水費(fèi),多退少補(bǔ);灌溉后承包人按實(shí)際用水量和灌溉面積向農(nóng)戶收取水費(fèi)。管理局向承包人按方計(jì)收水費(fèi),承包人按畝向農(nóng)戶計(jì)收水費(fèi)。由承包人負(fù)責(zé)放水并監(jiān)督農(nóng)戶的用水行為,但承包人無(wú)權(quán)對(duì)水費(fèi)進(jìn)行調(diào)整。由于承包人多是本村居民,礙于鄉(xiāng)親關(guān)系難以有效地監(jiān)督農(nóng)戶用水行為。盡管承包人可以把維護(hù)渠道和清淤的費(fèi)用平攤到水價(jià)中,但受以往水價(jià)的限制,水價(jià)變動(dòng)空間不大。在調(diào)查中,當(dāng)?shù)睾芏喑邪硕挤从嘲畮缀醪荒苡?干旱年份甚至還會(huì)虧損,他們都表示下一期將不再參與灌溉用水承包。

用水者協(xié)會(huì)的充分發(fā)展和灌溉基礎(chǔ)設(shè)施的改善,水權(quán)計(jì)量裝置和水傳送設(shè)施的改善,農(nóng)民個(gè)人或農(nóng)民群體與公共灌溉管理部門討價(jià)還價(jià)能力的提高[9],能夠降低水權(quán)交易搜尋成本、討價(jià)還價(jià)成本和水權(quán)轉(zhuǎn)移的管理成本。馬營(yíng)河灌區(qū)用水者協(xié)會(huì)在水資源利用、分配和管理過(guò)程中發(fā)揮了巨大作用,節(jié)約了交易成本。

4 結(jié) 論

實(shí)證分析結(jié)果表明:盡管2個(gè)灌區(qū)用水效率低下,但馬營(yíng)河灌區(qū)農(nóng)戶用水效率明顯高于鐙口黃河揚(yáng)水灌區(qū),為馬營(yíng)河灌區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)移奠定了基礎(chǔ)。農(nóng)戶用水效率提升是農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)移的必要條件,離開(kāi)農(nóng)業(yè)用水效率的改善,農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)移將成為無(wú)本之末。本文分析結(jié)果表明:農(nóng)戶灌溉用水效率改善是農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)移的必要條件。

農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)移的制度安排——水權(quán)分配和水定價(jià)機(jī)制創(chuàng)新是農(nóng)戶用水方式和行為決策的關(guān)鍵影響因素,是農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)移的充分條件。在內(nèi)蒙包頭鐙口黃河揚(yáng)水灌區(qū),水權(quán)制度和水價(jià)機(jī)制與以往相比基本上沒(méi)有發(fā)生任何改變;而山丹縣馬營(yíng)河灌區(qū)的水權(quán)制度較之鐙口黃河揚(yáng)水灌區(qū)水權(quán)制度的排他性更強(qiáng),水價(jià)機(jī)制也更具競(jìng)爭(zhēng)性。明晰水權(quán)是培育和建立水市場(chǎng)的基礎(chǔ),水權(quán)的界定與分配和水定價(jià)機(jī)制的逐步完善,降低了水權(quán)過(guò)程的管理成本和價(jià)格搜尋成本;用水者協(xié)會(huì)的發(fā)展,提高了水權(quán)配置效率和農(nóng)戶水權(quán)分配中的討價(jià)還價(jià)地位。水資源管理的制度安排是水市場(chǎng)發(fā)展迫切需要解決的難題。

需要既可以是行為的起因,也可以是行為的結(jié)果。獲取農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)移收益是農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)移的直接動(dòng)力源,但無(wú)論如何,農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)移的前提是農(nóng)戶用水效率的改善,水市場(chǎng)發(fā)展應(yīng)該是農(nóng)戶用水效率改善基礎(chǔ)上的農(nóng)戶自愿的水權(quán)轉(zhuǎn)移,而非政府主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)水權(quán)非農(nóng)化過(guò)程。2個(gè)灌區(qū)水資源配置市場(chǎng)化改革的差異,導(dǎo)致農(nóng)戶灌溉用水效率差別。隨著農(nóng)戶用水效率的改善和水資源管理體制改革的深入,農(nóng)戶水權(quán)轉(zhuǎn)移收益能夠誘導(dǎo)農(nóng)戶的水權(quán)轉(zhuǎn)移,提高水資源配置效率。

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The Precondition for Water Right out of Agriculture:A Positive Analysis Based on Two Typical Irrigation Districts

HAN Hong2yun1ZHAO Lian2ge2WANG Xue2yuan2
(1.Center for Agricultural and Rural Development/College of Management,Zhejiang University,Hangzhou Zhejiang 310029,China;2.College of Economics,Zhejiang Gongshang University,Hangzhou Zhejiang 310035,China)

Due to high share and low valueof agriculturalwater use,the coreofwatermarket is tomovewateroutof agriculture.Although it is highly exaggerated,the successful story of water market is only theoretical and political even in the developed Western countries.The preconditions forwater rightmarketalwaysare the key issue from the perspectiveof policymakers.Based onmicrolevel data collected in Gansu and InnerMongolia,themethod of data envelope analysis(DEA)was employed to examine the efficiency of agriculturalwater utilization,the logical relationship between water use efficiency andwater right transferwasanalyzed to examine the preconditions for agriculturalwater transfer against transitional background of Chinese economy.This study shows:although water use efficiency was low at two irrigation districts of Mayinghe and Dengkou,water use efficiency in Mayinghe irrigation districtwas higher than that in Dengkou,which hasprovided the basis for water right transfer out of agriculture and resulted in the initial developmentofwatermarket.However,this is necessary precondition forwater transfer,followings are sufficient preconditions for water right transfer,the establishment of non2attenuated water right and water user association,water price mechanism,and the reform of water administration.Demand can be both the cause of behavior and the result of behavior.The gap of water use efficiency is the basis and resultof water right transfer.

watermarket;households;irrigation water efficiency

F06211;P96

A

1002-2104(2010)03-0100-07

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.03.019

2009-08-26

韓洪云,博士,教授,博導(dǎo),主要研究方向?yàn)橘Y源與環(huán)境管理、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展。

3該研究受到2008年國(guó)家自然基金 (70873108)、浙江省自然科學(xué)基金重點(diǎn)、重大項(xiàng)目 (Z607126)和教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目(2007JJD630014)的資助和2008“新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃資助”。

(編輯:李 琪)