略論行政問責(zé)制的改進(jìn)和完善

鄭寧波

摘要：行政問責(zé)制要求政府官員應(yīng)當(dāng)對(duì)民眾給予他的信賴負(fù)責(zé)。我國(guó)行政問責(zé)制剛剛起步，尚存在法律制度不統(tǒng)一、問責(zé)主體單一、問責(zé)客體不明確、問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不夠具體等問題，亟需在問責(zé)主體多元化、問責(zé)客體具體化、發(fā)展問責(zé)文化、公開復(fù)出程序、完善救濟(jì)機(jī)制及進(jìn)行制度創(chuàng)新等方面加以完善。

關(guān)鍵詞：行政問責(zé)制；權(quán)力；責(zé)任；完善

一、行政問責(zé)制的理論基礎(chǔ)

行政問責(zé)制是現(xiàn)代文明、法治政府的特征，在我國(guó)更是深化行政管理體制改革的關(guān)鍵，是建設(shè)人民滿意的責(zé)任政府的前提。我國(guó)大范圍的行政問責(zé)制度的推行始于“非典”之后，隨著2009年7月12日《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》)的發(fā)布施行，行政問責(zé)制開始走上規(guī)范化和法制化軌道。筆者認(rèn)為，行政問責(zé)制是領(lǐng)導(dǎo)人員承擔(dān)的一種和黨紀(jì)政紀(jì)追究、刑罰制裁不同的政治責(zé)任，屬于行政監(jiān)督制度范疇，是指對(duì)現(xiàn)任各級(jí)行政主要負(fù)責(zé)人在所轄的部門和工作范圍內(nèi)因?yàn)楣室饣蜻^失，不履行或不能正確履行法定職責(zé)，以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政工作，損害行政相對(duì)人合法權(quán)益的行為做出處理的制度。

現(xiàn)代意義上的行政問責(zé)制發(fā)源于西方，其理論基礎(chǔ)包括：(1)社會(huì)契約理論。社會(huì)契約理論認(rèn)為，政府的一切權(quán)力來源于公民與政府之間的契約，雙方約定主權(quán)者的行為是以保障公民的政治自由、生命、財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)社會(huì)的共同利益為條件的。當(dāng)政府的行為違背締約條件時(shí)，就是非正義的，也就喪失了合法性的基礎(chǔ)。如果政府不履行或不能適當(dāng)履行契約內(nèi)容，人民就可以從政府手中收回他們自愿交出的權(quán)利，并要求政府及其行政人員承擔(dān)責(zé)任。(2)委托代理理論。此理論是契約理論最重要的發(fā)展成果之一，認(rèn)為在政治實(shí)踐中，國(guó)家主權(quán)的擁有者(全體人民)不可能全部親自地參與國(guó)家事務(wù)，而是將權(quán)力交給政府，這樣就出現(xiàn)了民主政治生活中的委托代理關(guān)系。但是南于委托人與代理人的利益追求不同，必然導(dǎo)致兩者的沖突，在缺乏有效的制度安排下，代理人的行為很可能最終損害委托人的利益。所以為了預(yù)防和懲治代理人的腐敗行為，委托人有必要對(duì)代理的過程實(shí)行監(jiān)督，可見，委托代理關(guān)系使得對(duì)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的有效行政問責(zé)成為一種必然。(3)公共選擇理論。公共選擇理論的基本假設(shè)是：人是自利的、理性的效用最大化者，即作為一個(gè)人，無論他處于什么地位，無論是在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中還是在政治活動(dòng)中，其動(dòng)機(jī)和目的都是以個(gè)人的滿足程度最大化為基本動(dòng)機(jī)，都會(huì)追求自身利益的最大化。在政府里進(jìn)行政治決策的人同樣會(huì)根據(jù)自身的成本與收益的比較來選擇個(gè)人行為，政府人員追求個(gè)人利益的最大化必然導(dǎo)致各種不負(fù)責(zé)任的行為發(fā)生，故須加以制止和采取限制措施，即官員必須對(duì)自己的公權(quán)力行為負(fù)責(zé)。以上三種理論，盡管角度有所不同，但目的均一樣，即政府的權(quán)力需要監(jiān)督，其應(yīng)為自己手中的權(quán)力承擔(dān)一定責(zé)任。

二、我國(guó)行政問責(zé)制運(yùn)行中的問題

第一，執(zhí)法的不統(tǒng)一性。盡管自2003年“非典”以來，許多地方政府開始實(shí)施行政問責(zé)制度，但是其均不同程度存在忽視上位法效力情形，而且規(guī)定比較混亂、不嚴(yán)肅。許多省、市關(guān)于問責(zé)事由、責(zé)任形式及程序的規(guī)定與《公務(wù)員法》、《行政監(jiān)察法》的規(guī)定不一致，對(duì)上位法的嚴(yán)格實(shí)施產(chǎn)生不良影響。比如各地的問責(zé)方式有：取消當(dāng)年評(píng)優(yōu)評(píng)先資格、公開道歉、公開譴責(zé)、誡勉談話、責(zé)令作出書面檢查、通報(bào)批評(píng)、限期整改、調(diào)整工作單位、停職檢查、行政處分、建議免職、責(zé)令引咎辭職等等，甚至還有在市政府常委會(huì)議上“作出書面檢查”、“通過市級(jí)主要新聞媒體向社會(huì)公開道歉”等形式。而同樣是工作失誤、失職造成重大損失或者惡劣影響，或者對(duì)重大事故負(fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，甚至同樣是違法違紀(jì)，在不同地區(qū)和單位，公務(wù)員承擔(dān)的責(zé)任后果卻是不同的。此次《暫行規(guī)定》明確規(guī)定問責(zé)的方式只有五種，包括：責(zé)令公開道歉；停職檢查；引咎辭職；責(zé)令辭職；免職。這對(duì)于地方政府在選擇責(zé)任形式時(shí)提供了“范式”，有利于行政問責(zé)制度在全國(guó)的統(tǒng)一實(shí)施。同時(shí)其也強(qiáng)調(diào)了行政問責(zé)只是官員承擔(dān)的政治責(zé)任，如果同時(shí)需要追究紀(jì)律責(zé)任的，應(yīng)依照有關(guān)規(guī)定給予黨紀(jì)政紀(jì)處分；涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法處理。

第二，問責(zé)主體的單一性。目前我國(guó)實(shí)行的是同體問責(zé)，而異體問責(zé)缺位，即主要是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部問責(zé)，包括上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)問責(zé)，同級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)本部門行政人員問責(zé)。《暫行規(guī)定》延續(xù)了這種方式，規(guī)定由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事部門履行問責(zé)。但是作為問責(zé)最關(guān)鍵主體的人大卻沒有發(fā)揮出相應(yīng)的作用。按照我國(guó)人民代表大會(huì)制度，人大是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，政府是執(zhí)行機(jī)關(guān)并且對(duì)其負(fù)責(zé)，那么人大對(duì)政府及公務(wù)員進(jìn)行問責(zé)監(jiān)督是理所當(dāng)然的。但在現(xiàn)實(shí)生活中，人大的這種最高權(quán)力卻得不到落實(shí)。另外，公眾和社會(huì)輿論問責(zé)缺位。從國(guó)家權(quán)力的本源來說，人民才是權(quán)力的真正所-有者，他們參與對(duì)政府及公務(wù)員的問責(zé)是天經(jīng)地義的事?？墒?，到目前為止，我國(guó)還沒有公民參與問責(zé)的制度和程序設(shè)計(jì)，當(dāng)然一方面這與我國(guó)現(xiàn)階段未成熟的市民社會(huì)有關(guān)，但更重要的還是政府未能為公民參與問責(zé)創(chuàng)造應(yīng)有的條件和路徑。

第三，問責(zé)客體的模糊性。行政機(jī)關(guān)實(shí)行的是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，因此，行政問責(zé)對(duì)象除了應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的當(dāng)事人和直接責(zé)任人之外，重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是在行政機(jī)關(guān)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員，特別是負(fù)有直接或間接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)成員，即各級(jí)人民政府及其職能部門的行政首長(zhǎng)。然而，各地在推行行政問責(zé)制度的過程中，特別是在追究責(zé)任的實(shí)際操作中，并沒有將行政問責(zé)對(duì)象重點(diǎn)突出為行政首長(zhǎng)。當(dāng)發(fā)生需要追究責(zé)任的情況時(shí)，往往只是處理一些當(dāng)事人和直接責(zé)任人，而對(duì)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的行政首長(zhǎng)則往往難以處理，或者處理得比較輕，不能體現(xiàn)行政問責(zé)制度的目的。此次《暫行規(guī)定》第2條規(guī)定：“本規(guī)定適用于中共中央、國(guó)務(wù)院的工作部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員；縣級(jí)以上地方各級(jí)黨委、政府及其工作部門的領(lǐng)導(dǎo)成員，上列工作部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員?！痹撘?guī)定首先明確了行政問責(zé)的對(duì)象是“領(lǐng)導(dǎo)成員”；其次，明確地把黨委系統(tǒng)也納入問責(zé)體系，回應(yīng)了以往只在行政系統(tǒng)問責(zé)，而同樣負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)和決策責(zé)任的黨委系統(tǒng)卻平安無事的質(zhì)疑，使問責(zé)更加科學(xué)合理。但是，《暫行規(guī)定》只規(guī)定問責(zé)的對(duì)象是各級(jí)各類黨政系統(tǒng)“負(fù)有決策領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”的“領(lǐng)導(dǎo)干部”，卻未明確到底應(yīng)由哪位領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)問責(zé)責(zé)任。所以，發(fā)生問責(zé)事由時(shí)，責(zé)任究竟應(yīng)當(dāng)追究到哪一級(jí)行政首長(zhǎng)，目前尚缺乏明確而具體的規(guī)定。而且，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部不同層級(jí)之間、正副職之間的責(zé)任劃分也不明確，所以，一些部門往往打著集體決策的旗號(hào)來逃避個(gè)人責(zé)任。

第四，問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的不具體性。在實(shí)踐中，行政問責(zé)的事項(xiàng)僅限于那些人命關(guān)天的重大安全生產(chǎn)事故、造成強(qiáng)烈社會(huì)影響的群體性事件等方面，使得問責(zé)往往成了平息民憤的一個(gè)交代，而不是一套具體、細(xì)致的有標(biāo)準(zhǔn)的制度設(shè)計(jì)。此次《暫行規(guī)定》第5條則明確規(guī)定了對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問責(zé)的具體情形?？梢钥闯鰜?，行政問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)基本上是兩大方面：一

個(gè)是造成了重大經(jīng)濟(jì)損失；一個(gè)是造成了惡劣社會(huì)影響。但是，怎樣的損失算“重大”，怎樣的影響算“惡劣”?規(guī)定卻語焉不詳、彈性極大。這勢(shì)必會(huì)給實(shí)踐中的操作帶來問題，容易造成問責(zé)的政治化、運(yùn)動(dòng)化，進(jìn)而影響民眾對(duì)于行政問責(zé)制度的信賴。另外，問責(zé)的范圍偏狹，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部公車私用、收受禮品、接受吃請(qǐng)、違法或違背民意的言論、有悖于社會(huì)公德的個(gè)人行為等這些“小”問題，都沒有納入問責(zé)范圍。在推行行政問責(zé)制度的初期，為了使其能夠順利進(jìn)行，在一些比較容易把握的、群眾反映比較強(qiáng)烈的安全生產(chǎn)領(lǐng)域?qū)嵭袉栘?zé)是可行的，但隨著行政問責(zé)制度的逐步完善，行政問責(zé)的范圍應(yīng)當(dāng)逐步擴(kuò)大，以體現(xiàn)權(quán)責(zé)一致的原則。

三、行政問責(zé)制的改進(jìn)和完善

第一，單一問責(zé)主體應(yīng)過渡為多元化問tr~體。政府官員只有經(jīng)過人民授權(quán)才擁有公共權(quán)力，其責(zé)任對(duì)象應(yīng)是人民群眾，故官員問責(zé)的主體理應(yīng)是人民群眾。我國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度，按照憲法規(guī)定，各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)是民意代表機(jī)關(guān)、各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都要對(duì)其負(fù)責(zé)，人大代表?yè)碛袘椃ㄙx予的監(jiān)督權(quán)、質(zhì)詢權(quán)。但是，就目前看來，官員問責(zé)主要還是局限于黨政系統(tǒng)內(nèi)部的自我糾錯(cuò)，《暫行規(guī)定》第11條的規(guī)定對(duì)立法機(jī)關(guān)和人民群眾的問責(zé)權(quán)力缺乏體現(xiàn)。從國(guó)外實(shí)踐來看，在法治國(guó)家中，政府官員受應(yīng)到四種力量的問責(zé)：一是民主授權(quán)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)；二是政府專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)；三是行政主管部門；四是政府之外的監(jiān)督系統(tǒng)，如司法、群眾、輿論等。實(shí)踐證明，只有這四種力量都發(fā)動(dòng)起來，只有把公權(quán)力曬在陽(yáng)光下，一些持有“公權(quán)”的領(lǐng)導(dǎo)干部才不敢懈怠，才會(huì)負(fù)起責(zé)任。筆者認(rèn)為，基于可行性考慮，我國(guó)的當(dāng)務(wù)之急應(yīng)是把人大作為問責(zé)主體的制度啟動(dòng)起來，比如可以把各級(jí)人大對(duì)于政府的監(jiān)督問責(zé)權(quán)力通過法規(guī)的形式具體化，明確規(guī)定人大審查權(quán)、建議權(quán)和否決權(quán)的應(yīng)用方式和運(yùn)作機(jī)制。人大在啟動(dòng)問責(zé)制過程中，除了行使質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)、罷免權(quán)和撤職權(quán)之外，今后還需要進(jìn)一步建立不信任投票制、彈劾制以及主要責(zé)任人引咎辭職制等，切實(shí)增強(qiáng)人大問責(zé)的手段和力度。

第二，細(xì)化承擔(dān)責(zé)任的主體。目前，我國(guó)行政體制中的權(quán)責(zé)不清是實(shí)行問責(zé)制的重要障礙，表現(xiàn)為在黨政之間、不同部門、層級(jí)之間、正副職之間的責(zé)任難以確定。《暫行規(guī)定》中的“領(lǐng)導(dǎo)成員”，無疑是一個(gè)比較模糊的提法。在一個(gè)單位，是書記負(fù)責(zé)，還是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)，目前也沒有透明合理的判斷依據(jù)。在這種狀態(tài)下，即便是問責(zé)，可到底是什么責(zé)任，是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、還是直接責(zé)任或者間接責(zé)任，很難確定。現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的形象工程、豆腐渣工程、決策失誤、選人失察等問題，都稱是集體討論、齊抓共管的產(chǎn)物，責(zé)任到底追究到哪個(gè)人頭上，實(shí)在難以判定。一般來說，單一領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任比較好確定和追究，而那些由集體決定的事項(xiàng)出了問題就很難界定。所以，厘定責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)、明晰責(zé)任歸屬，制定科學(xué)、公平的權(quán)責(zé)劃分體系是實(shí)行問責(zé)制的前提。在目前權(quán)力過多集中于黨委、責(zé)任過多集中于政府一把手的情況下，制度安排很難做到官員個(gè)人的責(zé)權(quán)利的平衡。因此，法律應(yīng)明確規(guī)定何種官員負(fù)何種責(zé)任，是黨委書記負(fù)責(zé)，還是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)；是正職的責(zé)任，還是副職的責(zé)任；是集體責(zé)任，還是領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人責(zé)任；是上級(jí)官員的責(zé)任，還是下級(jí)官員的責(zé)任；是獨(dú)立的責(zé)任，還是連帶的責(zé)任，這些都亟待有一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)。

第三，構(gòu)建問責(zé)文化。目前，行政問責(zé)是一種被動(dòng)的事后程序，是基于官員的行為導(dǎo)致了重大的損失或者產(chǎn)生了惡劣影響而啟動(dòng)的。筆者認(rèn)為，問責(zé)應(yīng)該涵蓋公共權(quán)力使用過程中所有的不作為、作為不力、亂作為。因?yàn)樽肪控?zé)任僅僅是問責(zé)的一個(gè)方面，官員去職也不是最終目標(biāo)，問責(zé)制最有價(jià)值的地方應(yīng)當(dāng)是其作為一種預(yù)防機(jī)制，可以最大限度減少問責(zé)事件的發(fā)生，這其中最關(guān)鍵的就是在全社會(huì)形成問責(zé)文化。一方面，政府要重視對(duì)官員問責(zé)文化的培育，加強(qiáng)制度教育?？梢园才畔嚓P(guān)的課程，制訂長(zhǎng)期的問責(zé)文化發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)官員進(jìn)行定期培養(yǎng)、訓(xùn)練和提高等。還可以通過各種途徑進(jìn)行宣傳和熏陶，將問責(zé)文化內(nèi)化為官員的一種意識(shí)，自覺體現(xiàn)在其日常工作中，使官員能積極面對(duì)民眾的訴求和需要，真正為政府的一切行為負(fù)責(zé)。另一方面，通過多種渠道、多種方式與民眾進(jìn)行廣泛的溝通和交流，提高民眾的政治意識(shí)和參與熱情，增強(qiáng)全社會(huì)對(duì)問責(zé)制度的認(rèn)識(shí)、了解和支持。

第四，公開復(fù)出程序?！稌盒幸?guī)定》中僅規(guī)定，對(duì)于引咎辭職、責(zé)令辭職、免職的被問責(zé)干部，一年內(nèi)不得重新?lián)闻c原任職務(wù)相當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，可以由黨委、政府酌情安排適當(dāng)崗位或者相應(yīng)工作任務(wù)。一年后如果重新?lián)闻c原職務(wù)相當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，應(yīng)當(dāng)征求上一級(jí)黨委組織部門的意見。既然被問責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部大都是由于造成了重大事故或惡劣影響而被問責(zé)的，而且問責(zé)決定是向社會(huì)公開的，那么在當(dāng)今信息流通如此便捷的時(shí)代，其復(fù)出程序亦應(yīng)向公眾公開，以備監(jiān)督。然而現(xiàn)實(shí)卻是在官員的復(fù)出問題上，公眾被剝奪了知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。筆者認(rèn)為，對(duì)于被問責(zé)官員的后續(xù)安排，應(yīng)當(dāng)和問責(zé)決定一樣，也向社會(huì)公開，唯有如此，才能避免“轟隆隆問責(zé)，靜悄悄上崗”的情況發(fā)生，也才能使問責(zé)制嚴(yán)肅起來，不流于作秀。

第五，完善官員問責(zé)的救濟(jì)機(jī)制?！稌盒幸?guī)定》中雖規(guī)定了被問責(zé)的干部對(duì)問責(zé)決定不服的，可以向問責(zé)決定機(jī)關(guān)提出書面申訴，但是缺乏對(duì)于被問責(zé)干部不服申訴處理決定的繼續(xù)救濟(jì)程序。而且，問責(zé)決定機(jī)關(guān)受理申訴違反了“自己不能做自己案件法官”這一古老的自然公正程序原則，有違法治理念。為了實(shí)現(xiàn)公平的問責(zé)，減少替罪羊的存在和不必要的損失，完善救濟(jì)機(jī)制是必要的。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)賦予被問責(zé)官員向?qū)ｉT機(jī)關(guān)(比如人大常委會(huì)的下設(shè)機(jī)構(gòu))再申訴的權(quán)利，盡量確保問責(zé)的相對(duì)公平與合理。

第六，進(jìn)行制度創(chuàng)新，制定統(tǒng)一的行政問責(zé)法。制度創(chuàng)新是一切創(chuàng)新的保證，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)變革的一個(gè)非常關(guān)鍵的因素。我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，由于路徑依賴，新舊體制轉(zhuǎn)軌必然會(huì)產(chǎn)生很大的摩擦和沖突，加之我國(guó)的行政問責(zé)制才剛剛起步，與之相配套的監(jiān)督救濟(jì)、考核、政府績(jī)效評(píng)估、信息公開、申訴等機(jī)制并不健全，所以，亟需與時(shí)俱進(jìn)的制度創(chuàng)新來保障對(duì)政府行為的規(guī)范調(diào)控。我們要在學(xué)習(xí)外來理論的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身實(shí)踐進(jìn)行創(chuàng)新，使行政問責(zé)制度能夠符合本土需要，盡早在吸取實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上制定統(tǒng)一的行政問責(zé)法。

總之，行政問責(zé)制度是我國(guó)推進(jìn)政治文明建設(shè)的必經(jīng)步驟，是提升黨的執(zhí)政能力的有效手段，是實(shí)踐“立黨為公。執(zhí)政為民”宗旨的具體體現(xiàn)，只有完善制度建設(shè)，逐步形成問責(zé)文化氛圍，行政問責(zé)制度在實(shí)踐中才能切實(shí)推行，其作用才能真正發(fā)揮。