我國高速公路的融資現(xiàn)狀及其對策

首都經(jīng)濟貿(mào)易大學金融學院 郝思源

高速公路是衡量國家現(xiàn)代化的一個重要標志，它在提高運輸能力和現(xiàn)代物流效率以及改善居民生活質(zhì)量等方面都發(fā)揮著重要作用。同時，高速公路建設(shè)對國民經(jīng)濟的貢獻也很顯著。但高速公路產(chǎn)業(yè)的發(fā)展仍有很多亟待解決的問題。

一、我國高速公路發(fā)展的現(xiàn)狀及問題

經(jīng)過十多年的摸索和改革，我國公路建設(shè)實行著“國家投資、地方籌資、社會融資、利用外資”等政策，融資渠道從原來單一的國家直接投資發(fā)展到依靠中央、財政、地方、銀行、外資、民資等多渠道。

與別的工程項目不同，高速公路建設(shè)需要的資金量大，建設(shè)周期較長，投資回報速度較慢，經(jīng)營和管理水平要求較高，這些因素形成了融資難的困境。而正是因為高速公路在經(jīng)濟效益和管理效率方面，與現(xiàn)行的資本市場和金融制度環(huán)境存在著差異，所以，在融資市場上，高速公路的融資訴求常常被邊緣化，融資渠道單一。

1、融資結(jié)構(gòu)不合理，風險難控。據(jù)統(tǒng)計，中央政府的投資額在公路建設(shè)資金中大約只占13.2%，而約有80%的建設(shè)資金是依靠銀行貸款和地方籌資來解決的。這種單一和依賴程度大的融資結(jié)構(gòu)，存在著較大的風險，如果國家采取貨幣緊縮政策，導致利率上升，地方高速公路集團的資產(chǎn)負債率就會增加，而日益加重的債務(wù)又迫使銀行出于規(guī)避風險的考慮，不再能持續(xù)地提供貸款，導致高速公路建設(shè)項目陷入債務(wù)危機。

2、公路集團管理和運營體制風險。首先，高速公路企業(yè)大多是國有企業(yè)，在所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的背景下，使得高速公路的實際控制人和經(jīng)營管理者不同。一旦出現(xiàn)分歧，容易造成建設(shè)工程中的劣質(zhì)工程，或者是出現(xiàn)消極怠工，延誤工程期限，進而增加成本。其次，高速公路的定價體制會導致融資風險。政府擁有高速公路通行費的定價權(quán)，而定價水平的高低又是影響高速公路公司收益的決定因素。這樣就容易造成權(quán)利和義務(wù)的脫節(jié)，使得融資主體難以控制自己的收入水平，增加了償還能力的不確定性，而產(chǎn)生融資風險。

3、政策環(huán)境有待完善。對于高速公路建設(shè)的融資問題，政府仍需在法律法規(guī)、行業(yè)政策方面給予支持。另外，東部發(fā)達地區(qū)與中西部偏遠地區(qū)經(jīng)濟實力差距較大，按照融資需求來說，不發(fā)達地區(qū)更需要高速公路基礎(chǔ)建設(shè)的資金投入，政府財政需調(diào)整這種不均衡分配的狀況。

4、項目融資制度及民間集資尚未成熟。未來的融資趨勢是對多元化的籌資方式的組合應(yīng)用。項目融資這幾年雖有所發(fā)展，但是，項目融資的債權(quán)方并沒有其所有權(quán)和控制權(quán)，只能獲得特許經(jīng)營權(quán)。而在引入民間資本的時候，由于公路基礎(chǔ)建設(shè)工程的特殊性，民間資本容易瞻前顧后，原因是高速公路建成后的收益率很難保證，同時也沒有專門的法規(guī)保障民間投資者的利益。

二、改善法律和政策軟環(huán)境

伴隨著融資市場的發(fā)展和融資需求的增加，為了發(fā)揮市場合理調(diào)配資源的功能，政府需起到牽線搭橋的作用。政府不僅要完善和豐富金融工具，將財政、信托和證券融資等方式合理地結(jié)合，還要針對具體的融資渠道，從法律和政策上出臺規(guī)則。尤其在資產(chǎn)證券化和BOT等融資方面，政府需加快制定出《不動產(chǎn)證券化管理辦法》及其實施細則，修訂《信托法》及其相關(guān)法律，為資產(chǎn)證券化構(gòu)建出一套基本的法律框架，并規(guī)范項目融資合同內(nèi)容；另一方面會計準則、稅務(wù)制度、抵押權(quán)規(guī)定、交易規(guī)則等方面亟待改善，以便為高速公路資產(chǎn)證券化發(fā)展營造良好的法律環(huán)境。

1、完善原有融資渠道，引入多元化融資體系

近年來金融市場日臻完善，創(chuàng)業(yè)板又適時推出，政府應(yīng)積極推動資質(zhì)良好的高速公路公司進行股份制改革，為其上市創(chuàng)造條件，使它們可以到境內(nèi)外金融市場上融資。另外，根據(jù)國外發(fā)展高速公路的成功經(jīng)驗來看，項目融資相對而言也是很好的選擇。

項目融資的主要形式包括BOT（建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）和資產(chǎn)證券化（ABS）兩種方式。而在這兩者之間，ABS項目比BOT項目更具優(yōu)勢。ABS項目融資涉及的機構(gòu)少，可以減少各種協(xié)議、合同等技術(shù)性文件工作，也提高了與眾多政府部門與非政府部門之間協(xié)調(diào)的工作效率，降低了融資成本。

大力發(fā)展債券市場，發(fā)行建設(shè)債券，使其成為公路項目融資的重要渠道。企業(yè)債券市場的發(fā)展還不是很充分，主要是政府公債。通過發(fā)行建設(shè)債券，既可以實現(xiàn)大眾的投資需求，也能緩解政府的財政壓力。

在我國，吸引民間資本參與高速公路的建設(shè)，仍有很大的空間。一方面我國區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展推動著公路網(wǎng)的全面覆蓋，高速公路項目的未來現(xiàn)金流量會逐步上升，這是引入民間資本的市場基礎(chǔ)；另一方面，高速公路建設(shè)的可分割性，使得不同路段可以按不同的投資額劃分，這樣既可以不至于使民間資本望而卻步，也有利于形成競爭，提高項目建設(shè)質(zhì)量。

2、建立合理的財務(wù)政策和經(jīng)營制度，提高高速公路的管理水平

財務(wù)和經(jīng)營風險是高速公路項目建設(shè)要面臨的重要問題。項目建設(shè)開始實施后，購置設(shè)備、購買工程用地、工程進度和質(zhì)量以及貸款的利息成本等因素使項目風險難以回避。這就需要與工程承包商之間建立一種信用機制相互約束，保證項目順利完成。

我國高速公路行業(yè)起步較晚，缺乏從事融資工作的專業(yè)人才和專門的金融機構(gòu)，對高速公路的市場融資造成了不利影響。由于高速公路建設(shè)是一項非常龐大的工程，牽涉到大量的人力、物力、財力，這就決定項目的運作需要引入熟悉國際資本運作和金融市場，精通工程技術(shù)和管理的人才。

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