鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理存在的問題及對策探析

江蘇省南通市通州區(qū)劉橋鎮(zhèn)財(cái)政所 呂娟

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是基層政權(quán)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政、財(cái)務(wù)管理工作的好壞，對加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，維護(hù)農(nóng)村基層政權(quán)和社會(huì)穩(wěn)定，具有重要的作用。近年來，隨著財(cái)稅體制改革的逐步深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政、財(cái)務(wù)管理的狀況備受社會(huì)關(guān)注，上級部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政、財(cái)務(wù)管理的要求也越來越嚴(yán)格，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財(cái)政、財(cái)務(wù)管理方面仍然存在有法不依、有令不行、有章不循等現(xiàn)象。如何從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收不抵支，負(fù)債運(yùn)行的問題和困難，是每一個(gè)財(cái)政工作者必須思考和解答的課題。筆者對此展開探討。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理存在的問題

1、財(cái)政預(yù)算約束不嚴(yán)格。從近年來審計(jì)反應(yīng)的情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在預(yù)算批復(fù)、調(diào)整及執(zhí)行過程中仍存在違反《預(yù)算法》的行為。表現(xiàn)為預(yù)算編制不科學(xué)。實(shí)行“人員經(jīng)費(fèi)按標(biāo)準(zhǔn)，公用經(jīng)費(fèi)按定額，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)按實(shí)際”的方法，預(yù)算既不全也不細(xì)，操作性不強(qiáng)，資金分配不透明。鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他收入未完全納入預(yù)算，大量預(yù)算外資金的使用透明度不高，預(yù)算調(diào)整不規(guī)范。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)追加預(yù)算沒有嚴(yán)格履行報(bào)同級人大審批的程序，超出預(yù)算部分脫離了同級人大的監(jiān)督。

2、專項(xiàng)資金管理不到位。由于政府部門在支農(nóng)項(xiàng)目管理上體制不順，職能交叉，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)專項(xiàng)資金管理分散，情況不明。尤其是對項(xiàng)目多、資金量大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，未按規(guī)定對資金實(shí)行專項(xiàng)核算。大部分支出在經(jīng)常性科目中核算，各項(xiàng)目之間互相調(diào)劑、擠占，很難有效進(jìn)行監(jiān)督管理和績效評價(jià)。此外，對專項(xiàng)資金支出的監(jiān)督突擊性檢查多，且對發(fā)現(xiàn)的問題沒有具體的處罰和整改措施，使監(jiān)督流于形式，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在擠占、挪用專項(xiàng)資金和代管資金的情況。

3、財(cái)務(wù)管理機(jī)制不健全。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)管理模式五花八門。有的是財(cái)政所做賬，有的是經(jīng)管站做賬，有的整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)一套賬，有的卻多達(dá)四套賬。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)人員的分工不科學(xué)。有些財(cái)政所長既是所長，還是會(huì)計(jì)兼出納，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年做一次賬，出納成了事實(shí)上的兼職會(huì)計(jì)，內(nèi)部管理控制基本失效;有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)人員更換頻繁，手續(xù)交接不清，造成財(cái)務(wù)管理混亂。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理存在問題的原因分析

1、體制運(yùn)行缺陷，沒有約束機(jī)制。缺乏綜合預(yù)算管理意識，預(yù)算管理不規(guī)范，預(yù)算約束力弱化，預(yù)算編制程序不到位，支出預(yù)算編制粗糙。

2、經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，法制觀念不強(qiáng)。財(cái)務(wù)收支活動(dòng)不能嚴(yán)格遵守國家法律法規(guī)和財(cái)務(wù)規(guī)章制度，導(dǎo)致一些違法違規(guī)行為的發(fā)生。

3、財(cái)務(wù)管理制度不健全，內(nèi)控制度不嚴(yán)密，監(jiān)督機(jī)制不完善。目前許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有制定規(guī)范性管理制度，缺乏制度約束。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財(cái)務(wù)收支審批程序、支出憑據(jù)的審核、財(cái)務(wù)人員崗位職責(zé)的履行等環(huán)節(jié)缺乏相應(yīng)的制約機(jī)制，一些財(cái)會(huì)人員未能切實(shí)履行監(jiān)督管理職責(zé)。

三、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的對策建議

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，基層財(cái)政職能日益強(qiáng)化，地位愈加重要，作用越來越大。要做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政、財(cái)務(wù)管理工作，必須充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的主戰(zhàn)場作用，多管齊下，共同努力。

1、改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式，推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”或“鎮(zhèn)財(cái)縣管”模式。按照公共財(cái)政的管理要求，以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，以國庫集中收付為主要形式，通過改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式，實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”或“鎮(zhèn)財(cái)縣管鎮(zhèn)用”，進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支行為，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督，提高資金使用效益，防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)持續(xù)、健康發(fā)展。

（1）對實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”或“鎮(zhèn)財(cái)縣管”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，堅(jiān)持“五不變”原則。一是預(yù)算管理權(quán)不變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所負(fù)責(zé)編制本級預(yù)算、決算草案和本級預(yù)算的調(diào)整方案，組織執(zhí)行本級預(yù)算。二是資金的所有權(quán)和使用權(quán)不變原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金所有權(quán)和使用權(quán)歸各鎮(zhèn)所有，縣財(cái)政不集中、不平調(diào)。三是財(cái)務(wù)審批權(quán)不變原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)務(wù)審批程序按各鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前實(shí)行的審批制度執(zhí)行。四是獨(dú)立核算主體不變原則。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位進(jìn)行財(cái)務(wù)核算，結(jié)余歸各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有。五是債權(quán)債務(wù)關(guān)系不變原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債權(quán)、債務(wù)仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)享有和承擔(dān)。

（2）以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨(dú)立核算主體，實(shí)行“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的財(cái)政治理方式。一是預(yù)算共編。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)縣級財(cái)政部門提出的具體指導(dǎo)意見編制本級預(yù)算草案并按程序報(bào)批。二是賬戶統(tǒng)設(shè)。統(tǒng)一開設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支賬戶，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所按縣財(cái)政局的批復(fù)在鎮(zhèn)金融機(jī)構(gòu)開設(shè)“國庫基本結(jié)算戶”、“工資專戶”、“非稅收支專戶”等財(cái)政銀行專用賬戶，辦理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的收支業(yè)務(wù)。三是集中收付。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政稅收收入全部上解縣級庫，納入預(yù)算管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收取的所有非稅收入全部直接繳入縣財(cái)政專戶，由縣財(cái)政根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入類別和科目，分別進(jìn)行核算。支出由財(cái)政專戶撥入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支賬戶，以年度預(yù)算為依據(jù)，按照先重點(diǎn)后一般原則進(jìn)行分配。四是采購統(tǒng)辦。即鎮(zhèn)采購支出凡屬集中采購范圍的，由鎮(zhèn)提出計(jì)劃和申請，報(bào)縣財(cái)政局審核后，交縣政府采購辦按有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一辦理，采購資金從“財(cái)政專戶”直接撥付給縣政府采購辦或供應(yīng)商。五是票據(jù)統(tǒng)管。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用的財(cái)政票據(jù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用的行政事業(yè)性收費(fèi)等票據(jù)由鎮(zhèn)會(huì)計(jì)核算所到縣財(cái)政局領(lǐng)取，發(fā)給各預(yù)算單位使用，嚴(yán)格實(shí)行“限量領(lǐng)用、定期核銷、票款同步、以票管收”的辦法。

2、完善制度、夯實(shí)基礎(chǔ)。制度建設(shè)是各項(xiàng)工作順利進(jìn)行的基礎(chǔ)。要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政、財(cái)務(wù)管理規(guī)章制度，制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、專項(xiàng)資金收支管理、工程項(xiàng)目管理、負(fù)債資金收支管理等專項(xiàng)管理制度，特別是強(qiáng)化預(yù)算管理，嚴(yán)格預(yù)算約束。加強(qiáng)支出管理，嚴(yán)格支出審批程序和手續(xù)。加強(qiáng)債權(quán)債務(wù)管理，逐步化解現(xiàn)有債務(wù)等工作，規(guī)范理財(cái)行為。