地方政府競爭與產(chǎn)業(yè)政策趨同

李瓊紅

[摘要] 市場經(jīng)濟各區(qū)域經(jīng)濟體中的政府,圍繞吸引具有流動性的要素展開競爭,以增強各區(qū)域經(jīng)濟體自己的競爭優(yōu)勢。產(chǎn)業(yè)政策是政府對產(chǎn)業(yè)及其結(jié)構(gòu)發(fā)展與調(diào)整所采取的經(jīng)濟政策,其實質(zhì)是彌補市場失靈。產(chǎn)業(yè)政策趨同是各地方政府為吸引投資和促進(jìn)地方經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇,因其競爭的現(xiàn)實性而不同于計劃經(jīng)濟體制下的非效率重復(fù)建設(shè)。

[關(guān)鍵詞] 地方政府競爭產(chǎn)業(yè)政策

長期關(guān)注著中國各省經(jīng)濟發(fā)展、對競爭優(yōu)熱勢進(jìn)行比較研究的澳大利亞學(xué)者漢斯.翰德瑞斯克認(rèn)為:中國主要的經(jīng)濟、社會、政治發(fā)展是源于各省而不是中央……經(jīng)濟發(fā)展的動力已經(jīng)從中內(nèi)轉(zhuǎn)換到省,不管是沿海還是內(nèi)地,現(xiàn)在的中國正朝著一種狀態(tài)前進(jìn),在這樣的狀態(tài)下,各省越來越不得不相互展開競爭。改革開放以來,我國各地政府都陸續(xù)出臺了自己的產(chǎn)業(yè)政策,確定了優(yōu)先發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)。但是對各地產(chǎn)業(yè)政策的一個粗略的審視就可以發(fā)現(xiàn)各地產(chǎn)業(yè)政策高度雷同,大多數(shù)集中于鋼鐵、汽車、石化、電子等資本密集度較高、國家產(chǎn)業(yè)政策扶植的重點產(chǎn)業(yè),出現(xiàn)了嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)政策趨同現(xiàn)象。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高度相似以及支柱產(chǎn)業(yè)作為產(chǎn)業(yè)政策選擇的重點的集中,正是地方政府產(chǎn)業(yè)政策趨同的結(jié)果。我們認(rèn)為,在社會主義市場經(jīng)濟建立和發(fā)展過程中,隨著中央地方分權(quán)改革的深入,地方政府競爭的日益激烈必然導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)政策趨同。本文將在第一部分分析府際競爭的積極及消極影響;第二部分分析產(chǎn)業(yè)政策趨同的特點及其實質(zhì);第三部分則指出府際競爭加劇的產(chǎn)業(yè)政策趨同取向;第四部分將著重強調(diào),由規(guī)范化的府際競爭所帶來的產(chǎn)業(yè)政策趨同并非壞事;最后是簡要的結(jié)論。

自90年代以來,地方政府間為了實現(xiàn)“政績最大化”而展開了“為增長的競爭”。這種競爭促使地方對基礎(chǔ)設(shè)施大幅度投資,改善投資環(huán)境,加快金融深化進(jìn)程等等。地方為增長而展開的競爭讓中國經(jīng)濟在制造業(yè)和貿(mào)易戰(zhàn)略上迅速迎合和融入了國際分工網(wǎng)絡(luò)。具有吸引力的投資環(huán)境和令人驚訝的開放度,就是地方為增長而競爭的結(jié)果。不能否認(rèn)地方政府競爭對改革的推動作用,國家統(tǒng)計局總工程師鄭京平指出,但改革進(jìn)展到今天,以后改革應(yīng)該怎么走,需要特別注意地方政府競爭的兩面性。

一、府際競爭的積極及消極影響

(一)府際競爭的積極影響

1.有利于制度的創(chuàng)新和變遷。鼓勵各地政府之間有規(guī)范性的競爭。改革開放是政府競爭的佳作,市場經(jīng)濟是政府競爭的典范。

2.促進(jìn)地方政府的經(jīng)濟發(fā)展和職能轉(zhuǎn)變。由于國有企業(yè)的管理模式落后,機器設(shè)備陳舊,地方政府競爭而產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速占據(jù)中國經(jīng)濟的半壁江山,并且顯示出巨大的發(fā)展?jié)摿?必將為中國經(jīng)濟的發(fā)展做出更大的貢獻(xiàn)。

同時,政府的競爭使政府的職能發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。地方政府通過提高公共物品質(zhì)量、創(chuàng)造良好的投資環(huán)境以吸引外資,樹立作為一級政府的良好形象,從而獲得居民的信任和支持,成為真正為人民著想的政府,并積極推動市場化改革,以此促進(jìn)地方經(jīng)濟的迅速發(fā)展。

(二)府際競爭的消極影響

1.造成地方政府的腐敗。地方政府的競爭現(xiàn)象是在各地的“吸引投資”過程中形成的,這就難免造成地方官員和投資商之間某種程度上的勾結(jié),這種“亦官亦商”的局面在中國并不鮮見,一旦廠商獲得了當(dāng)?shù)卣闹С?或者得到地方政府是縱容,就必然產(chǎn)生腐敗。因此,從某種意義上說,正是地方政府競爭滋生了貪污腐敗的溫床。

2.過度競爭導(dǎo)致一些區(qū)域無序競爭出現(xiàn),造成混亂局面。這種現(xiàn)象首先使企業(yè)在較低的成本下存活而不思提高管理水平和效率照樣可以獲得豐厚的利潤,長此以往將使企業(yè)缺乏活力。同時,這種無秩序的競爭也會造成地方“福利水平的下降”,使貧富兩極分化差距拉大,某種程度上混亂局面就難以避免。

(三)規(guī)范政府競爭,保持良性地方政府競爭的發(fā)展趨勢

中國地區(qū)經(jīng)濟快速增長的事實證明,適度的地方政府競爭促進(jìn)了中國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和我國市場化進(jìn)程,但中國現(xiàn)階段的政治和經(jīng)濟體制安排使地方政府競爭存在異化的可能,嚴(yán)重的后果是導(dǎo)致形成“蜂窩狀經(jīng)濟”。解決地方政府競爭異化問題,關(guān)鍵不是否定地方政府競爭的積極作用,更不是要消除地方政府間的競爭,而是解決地方政府產(chǎn)生異化的制度條件,引導(dǎo)地方政府行為在一個合理的、法制化的框架內(nèi),充分發(fā)揮各地區(qū)的優(yōu)勢,以實現(xiàn)共同的目標(biāo)為前提,充分發(fā)揮競合機制的優(yōu)勢。

二、產(chǎn)業(yè)政策趨同的特點及實質(zhì)

無論是地方政府選擇支柱產(chǎn)業(yè),還是實施特定的激勵政策和配套措施,不難發(fā)現(xiàn),在趨同的過程中有著明顯的取向性,傾斜的產(chǎn)業(yè)或采取的政策措施具有以下特征。

1.地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重,公共產(chǎn)品浪費嚴(yán)重。

“三嚴(yán)”造成每年財政損失逾千億元,使地方政府經(jīng)濟發(fā)展步伐大大減慢。首先,地方保護(hù)“實行區(qū)域封鎖和貿(mào)易壁壘,諸侯經(jīng)濟盛行,加大了市場的交易成本”。其次,重復(fù)建設(shè)和公共產(chǎn)品的浪費總是相生相長的。安徽阜陽機場的建設(shè),不能不說是由于地方政府競爭導(dǎo)致的重復(fù)建設(shè)的典型。而且這種重建造成“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同”,甚至出現(xiàn)“中國三十幾個省,處處都一樣”,而更為嚴(yán)重的是造成財力上的巨大浪費,不符合“理性經(jīng)濟實體”的要求,對我國經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌是一大阻力。

2.政策手段趨同且單一化。

產(chǎn)業(yè)政策的制定和執(zhí)行是一項復(fù)雜的工程,但是一方面受限于具體操作人員的素質(zhì),一方面出于地方政府間低級的仿效,所使用的措施手段往往只落于表面的幾種,而且各地政府往往不惜血本開展“肉搏戰(zhàn)”,甚至成為“新形象工程”,忽略了本地整體環(huán)境的培育。

3.各地在產(chǎn)業(yè)政策的制定和執(zhí)行過程中,往往會重大輕小。

地方政府對大企業(yè)照顧有加而對中小企業(yè)關(guān)注不夠。但是在實際生活中,中小企業(yè)的發(fā)展對提高經(jīng)濟的創(chuàng)新能力和活力,以及對促進(jìn)就業(yè)都具有十分重要的作用。所以如何從不同角度有力地鼓勵和扶持中小企業(yè)的發(fā)展,應(yīng)該成為我們的產(chǎn)業(yè)政策的一個極為重要的內(nèi)容。

正是各地政府的產(chǎn)業(yè)政策的趨同導(dǎo)致了地方之間的“過度競爭”。而地方政府間出現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)政策趨同現(xiàn)象,其實質(zhì)是為了爭奪財源,在增加利稅以及控制力的基礎(chǔ)上滿足自身利益的需要。然而,在爭奪的過程中各地方政府立足于自身利益的最大化和成本的最小化,卻帶來整個國家社會成本的極大化。

三、府際競爭的產(chǎn)業(yè)政策趨同取向

產(chǎn)業(yè)政策即是地方政府所提供的這么一項重要公共品,調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和側(cè)重點,對于培養(yǎng)財源,吸引或留住財源作用明顯。更重要的是,產(chǎn)業(yè)政策對于吸引居民起著尤為突出的作用。從前述分析可以得出,地方政府尋求效用最大化,而這又依賴于其所吸引的居民數(shù)目。同時,容納居民所需要的資源是有限的,一旦需求大于供給,即超出擁擠點,那么因為造成了資源的非正常短缺和競爭,地方政府的效用將降低。因此,地方政府尋求在擁擠點內(nèi)容納最多的居民,從而帶來最大的效用。對我國而言,當(dāng)前除上海等少數(shù)城市存在著向外擴張的真實需要外,絕大多數(shù)城市遠(yuǎn)不到擁擠點。因此,如何利用產(chǎn)業(yè)政策吸引居民成為各地方政府的首選。

在存在交通成本的情況下,霍特林模型告訴我們,商家將選址位于中間相鄰地帶,因為無論偏向任一方,都將會失去一部分顧客。以此來分析地方政府的行為,從短期來看,企業(yè)對其注冊地往往較為熟悉,存在較大的區(qū)域轉(zhuǎn)換成本。然而,一旦適合其發(fā)展的更佳的地方出現(xiàn),收益大于成本時轉(zhuǎn)移便得以實現(xiàn),比如很多發(fā)展起來的企業(yè)集團(tuán)紛紛往北京、上海等地遷址。政策上的優(yōu)惠同樣能提供強有力的吸引力,從長期看,企業(yè)或個人仍會另尋別處,如國際上一些避稅港就是因此而受到眾多企業(yè)的青睞。

以此而論,為了保留現(xiàn)有企業(yè)并吸引新的企業(yè)的“入住”,地理位置差的地方政府需要更優(yōu)惠的措施,體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)政策上就是扶持,以彌補其他方面的不足。在此情況下,地理位置好的地方政府也會提供政策的優(yōu)惠,不然的話企業(yè)將會選擇地理位置差但政策優(yōu)惠的地區(qū)。

產(chǎn)業(yè)政策作為一種公共產(chǎn)品,在計劃體制下,是由國家統(tǒng)一制定的,地方政府只能在具體執(zhí)行時稍作調(diào)整。市場經(jīng)濟條件下必然進(jìn)行的分權(quán)改革將更多的權(quán)力賦予地方政府,中央政府更多的是一種全局上的調(diào)控,在產(chǎn)業(yè)政策的微觀制定和執(zhí)行上,地方政府擁有了更大的自主權(quán)。通過對產(chǎn)業(yè)政策的供給,地方政府既可以從中獲益,突出政績,造福一方,較容易的滿足地方社會經(jīng)濟發(fā)展的需要,又可以間接擴大預(yù)算,從而掌握更多的資源。

地方政府供給產(chǎn)業(yè)政策通過優(yōu)惠程度相互競爭,個人和企業(yè)則在此前提下做出投資決策。仍以前面提到的支柱產(chǎn)業(yè)為例,確立支柱產(chǎn)業(yè),事實上等于發(fā)出信號,即對該產(chǎn)業(yè)將給與極大的優(yōu)惠。支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將帶動整體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,而地方政府運用產(chǎn)業(yè)政策的目的,便是最終的經(jīng)濟發(fā)展所帶來的自身利益。

四、產(chǎn)業(yè)政策趨同利大于弊

地方政府自身利益訴求可能在分權(quán)的同時被放大,產(chǎn)業(yè)政策趨同反映了府際競爭的激烈,又反作用于府際競爭。通常的分析著力于:趨同的產(chǎn)業(yè)政策使得地區(qū)間產(chǎn)業(yè)鏈難以互補,不能發(fā)揮分工合作優(yōu)勢,割裂整體性將導(dǎo)致重復(fù)建設(shè),惡性競爭,對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和長遠(yuǎn)發(fā)展,全國經(jīng)濟的協(xié)調(diào)運行極為不利?，F(xiàn)實中也確實存在著這種問題。在效用構(gòu)成中地方政府如果過于偏重地方政府預(yù)算的擴張,則很自然的會破壞各地資源的優(yōu)化組合。

產(chǎn)業(yè)政策作為政府干預(yù)經(jīng)濟的一種手段,不可避免的存在著人為的因素,“看得見的手”最有可能遭到不當(dāng)?shù)倪\用。在實施產(chǎn)業(yè)政策包括確立主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的過程中,如果地方政府的優(yōu)惠是源于企業(yè)或個人的尋租行為,而不是從地方經(jīng)濟長遠(yuǎn)發(fā)展的角度,將會帶來社會福利的極大損失,這種情況下的產(chǎn)業(yè)政策趨同帶來的不僅是重復(fù)建設(shè),惡性競爭,更會挫傷其他個人和企業(yè)的投資積極性,個人和企業(yè)“用腳投票”的結(jié)果將總是在同類的地方“打轉(zhuǎn)”。為此,必須嚴(yán)厲遏制潛在尋租可能性向現(xiàn)實演變,加大懲罰力度,使產(chǎn)業(yè)政策的制定和執(zhí)行建立在公正、公平的基礎(chǔ)之上。

產(chǎn)業(yè)政策無疑作為制度的一部分成為競爭的要素。產(chǎn)業(yè)政策的趨同反映了對一種制度的認(rèn)同,政策的趨同并不是細(xì)節(jié)的完全一致,也不等于執(zhí)行的一致,現(xiàn)實中往往有些地方制定了政策后卻得不到執(zhí)行。當(dāng)前一些問題的產(chǎn)生根源在于分權(quán)尚不夠明朗化,地方政府的責(zé)、權(quán)、利并沒有明確,預(yù)算硬約束并未真正建立。只要進(jìn)一步加大分權(quán)改革,不斷完善市場機制,地方政府的產(chǎn)業(yè)政策趨同將會促使資源的優(yōu)化配置,進(jìn)而推進(jìn)中央和各級地方政府的制度創(chuàng)新,帶來社會經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。

五、結(jié)論

圍繞“發(fā)展主線,服務(wù)于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整”,“加快建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系”所引發(fā)的地方政府之間競爭會更趨激烈。根據(jù)前述分析,隨著府際競爭層次的提高,產(chǎn)業(yè)政策趨同將成為充分利用當(dāng)?shù)刭Y源實現(xiàn)異質(zhì)化發(fā)展的前奏。

1.產(chǎn)業(yè)政策趨同是市場經(jīng)濟條件下府際競爭的必然結(jié)果和必經(jīng)階段,我們大可不必為各地自主選擇相同或相近的產(chǎn)業(yè)政策包括支柱產(chǎn)業(yè)而擔(dān)心。

2.為了避免趨同的產(chǎn)業(yè)政策可能帶來的一些負(fù)面影響,首先,中央政府對全國性的重大建設(shè)項目進(jìn)行數(shù)量控制與市場準(zhǔn)入是完全必要的;其次,中央政府可運用制訂環(huán)境、安全、資源利用準(zhǔn)入等主要手段調(diào)控市場進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn),控制土地、信貸等,由政府的行政系統(tǒng)控制“長線”產(chǎn)業(yè)的發(fā)展;再次,由于我國地域廣闊,各個地方因資源稟賦條件等原因?qū)е陆?jīng)濟發(fā)展不平衡,中央政府應(yīng)在制定政策時,不得不以“各地根據(jù)本地情況”為由,給地方在貫徹政策時留有余地。另外,中央政府更重要的是強化地方政府的責(zé)、權(quán)、利意識,引導(dǎo)地方政府在產(chǎn)業(yè)政策的細(xì)節(jié)上、在執(zhí)行上下更多的功夫,推進(jìn)制度創(chuàng)新。

3.受自身效用函數(shù)的引領(lǐng),地方政府將更多地尋求政策特色,資本逐利性將促使企業(yè)尋求最合適的地方優(yōu)化資源配置,經(jīng)歷過成長期之后便是各方共贏的社會經(jīng)濟大發(fā)展。

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