廣東“一把手”財產(chǎn)公開的政改使命

龐清輝

“廣東要繼續(xù)承擔改革開放的先行先試的國家責任,為下一步政治體制改革探路”

“大部分的廣東官員都沒把這當真?！睆V東省委辦公廳楊堅(化名)告訴《中國新聞周刊》。

2010年1月,中共廣東省委十屆六次全會討論修改的《中共廣東省委關(guān)于貫徹〈中共中央關(guān)于加強和改進新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定〉的實施意見稿》(以下簡稱《意見稿》)透露:廣東將逐步實行黨政“一把手”家庭財產(chǎn)在一定范圍內(nèi)中報制度。“廣東的官員相對來說都非常富裕,財產(chǎn)公開的壓力更大?！睏顖哉f。

中國體制改革研究會副會長黃挺則告訴《中國新聞周刊》:“廣東政壇近幾個月里經(jīng)歷了幾場大震蕩,而這些官員的問題無一例外都有巨額財產(chǎn)來源不明?！币虼?黃挺認為,廣東全省率先試行官員財產(chǎn)申報制度就很容易成為熱議的話題。

官員財產(chǎn)申報制度在國際上一直被稱為“陽光法案”,甚至被稱之為“終極反腐制度”。中國自1988年提出這項立法動議一直到2009年,20多年沒有實質(zhì)性的變化。

2009年,中國地方政府探索官員財產(chǎn)申報制度紛紛破冰。新疆阿勒泰地區(qū)、浙江慈溪市、四川高縣、上海浦東新區(qū)、湖南瀏陽市和湘鄉(xiāng)市、寧夏銀川市等地市先后出臺了各具特色的官員財產(chǎn)申報制度。官員財產(chǎn)申報的選點,先從西部偏遠地區(qū)開始,再到東南沿海發(fā)達省份;先從縣級市開始,再到省會城市甚至覆蓋全省范圍;隨著試點層面的逐步攀升,一條逐漸上升的試點曲線也漸漸清晰起來。

“自下而上,阻力大;自上而下,率先垂范,影響面會更廣?！敝猩酱髮W(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授倪星對《中國新聞周刊》說。和廣東省紀委有過多次課題合作的倪星教授認為,廣東將逐步實行黨政“一把手”家庭財產(chǎn)在一定范圍內(nèi)報告制度,不但對未來廣東的官員是個警鐘,而且也會倒逼中央在全國把官員財產(chǎn)申報制度做下去?！皬呢敭a(chǎn)申報操作細節(jié)上,廣東這次不一定會有很大的亮點,但是從過去一直說‘條件還不成熟到現(xiàn)在破局,這本身就具有明顯的含義?！?/p>

財產(chǎn)公開指向黨政“一把手”

廣東省官員財產(chǎn)申報最吸引人眼球的,是直奔“一把手”而去。

倪星向《中國新聞周刊》分析,鑒于副省級以上官員的管理權(quán)限在中組部,廣東省這次的申報對象可能是廳局級以下官員。

而楊堅則向《中國新聞周刊》透露:申報財產(chǎn)的只是廳長、副廳長、局長、副局長等黨政“一把手”,其他普通公務(wù)員則暫時不包括在內(nèi)。

之前財產(chǎn)申報的試點地區(qū),申報人群多集中在科級干部和縣處級干部,而各級別的“一把手”都不參與財產(chǎn)申報。比如新疆阿勒泰地區(qū)的申報對象是“受地委直接管轄的行政企事業(yè)單位縣(處)級領(lǐng)導(dǎo)干部”,它的亮點在于不僅看行政級別,還看其是否有權(quán),包括了“油水多的部門”有職權(quán)的普通公務(wù)員。而浙江慈溪市財產(chǎn)申報人群的公示范圍則覆蓋了該市所有的市管現(xiàn)職副局(鎮(zhèn))級以上黨政領(lǐng)導(dǎo)干部,另外特別規(guī)定了國有(控股)企業(yè)負責人也要申報財產(chǎn)。

一般而言,在發(fā)達國家,財產(chǎn)公示制度主要針對政界和官界的高層,因為下級干部的越軌行為比較容易通過自上而下的監(jiān)督和司法手段來防止。而目前中國的實踐恰恰相反?！斑@也是廣東選擇從‘一把手自上而下財產(chǎn)申報的原因,如果改革不把‘一把手包括進去,那么這種改革往往會成為行政單位內(nèi)部的一次尋找替罪羊的游戲?！睏顖詫Α吨袊侣勚芸氛f。

《意見稿》中對考察對象的財產(chǎn)申報范圍劃定為:住房、投資、配偶子女從業(yè)等情況。中國人的財產(chǎn)關(guān)系不像西方那樣明確,財產(chǎn)公開的范圍是個關(guān)鍵因素。

新疆阿勒泰地區(qū)當時官員財產(chǎn)公布的信息很少,主要限于官員本人的工資等收入現(xiàn)狀,至于財產(chǎn)以及家庭成員的相關(guān)信息,出于“保護領(lǐng)導(dǎo)干部的合法財產(chǎn)、人身安全以及隱私權(quán)”的需要,被列入秘密申報、內(nèi)部掌握的范疇。

而去年慈溪公布的官員公布財產(chǎn)范圍,也不包括銀行存款、信托資金、股票和其他有價證券、借出款和借入款、美術(shù)工藝品等。慈溪市前紀委書記周忠賢幾乎每接受一次采訪都要強調(diào):“我們做的是‘廉情公示,不是‘財產(chǎn)公示。‘財產(chǎn)公示從未進入過慈溪市紀委的視野。”

“如果廣東把黨政‘一把手的住房、投資、配偶子女從業(yè)等情況公布出來,結(jié)果不一定樂觀。”楊堅對《中國新聞周刊》說。廣東很多官員的子女都在國外,深圳去年就在全國率先規(guī)定,配偶或子女均已移居國(境)外的“裸體官員”,今后將不能夠擔任深圳的黨政重要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),收緊對包括“一把手”在內(nèi)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督問責。

但是,廣東在今年1月就“突然”公布在整個廣東省黨政“一把手”的住房、投資、配偶子女從業(yè)等情況要公開,仍然讓很多人感到意外。倪星對《中國新聞周刊》說,廣東省紀委曾給他們發(fā)過一個通知,要他們就廣東探索官員財產(chǎn)申報制度列出幾個主題,在今年2月份開個專題座談會討論。2月份將參加座談會的專家大多認為,“座談會討論完之后才會公布”。

對此,楊堅告訴《中國新聞周刊》:“主要是源于其他省區(qū)的無形壓力?！彼e例說,在去年的同一天,上午上海市以“國家秘密”為由拒絕公開2009年度市級政府部門財政預(yù)算,而廣州市下午在政府網(wǎng)站上公開了全部賬本。上海市政府很快便采納民意,作出了公開信息的表態(tài)?！耙粋€地區(qū)的執(zhí)政行為會對其他地區(qū)產(chǎn)生無形的政治壓力?！睏顖哉J為。

而這種地區(qū)間壓力也是倪星所樂見的。倪星更希望財產(chǎn)公開制度以廣東省為起點,能夠?qū)ζ渌氖》輼?gòu)成壓力,帶動其他省份,最后推廣到全國。

如何公開,公開到哪一步?

官員財產(chǎn)申報制度的要義,在于向誰公開和公開的程度。僅僅限于組織監(jiān)督或機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督,而最有力的監(jiān)督——民眾的監(jiān)督和輿論監(jiān)督缺位,使得此前的官員財產(chǎn)申報的實際意義并不顯著。

廣東省紀委的一位不愿透露姓名的官員向《中國新聞周刊》透露:“未來推廣開來,公開的方式可能是從副處長到處長,到副局長,再到局長,層層審批,先部門內(nèi)部監(jiān)督,最后再將申報結(jié)果交給紀檢部門?！?/p>

這很像是四川高縣所采取的做法:申報人獨立填寫、專人收集表格、專人送達縣紀委、專柜保管,做好保密工作,打消干部顧慮。而在寧夏銀川,相關(guān)信息也只在單位內(nèi)網(wǎng)和公告欄公示7天,未計劃對外公示。阿勒泰則均為秘密申報,僅限于紀檢部門掌握?！鞍⒗仗┦莾杀举~,一本給社會,一本給紀委。”倪星說。

也就是說,無論是普通公務(wù)員,還是黨政“一把手”的財產(chǎn)公開,都與民眾沒什么關(guān)系。而這些保密措施也給公務(wù)員吃了一顆定心丸。

“申報是第一步,虛假申報誰來查實,要怎樣處罰,關(guān)鍵在第二步?！蹦咝菍Α吨袊侣勚芸氛f,如果沒有對虛假申報的嚴厲問責,以及對官員財產(chǎn)狀況的嚴密監(jiān)控,絕大多數(shù)官員不可能主動如實申報,新的制度將被新的潛規(guī)則架空,流于形式。

“現(xiàn)體制中愿意如實公開財產(chǎn)的官員要具備神的品質(zhì),與其自投羅網(wǎng),還不如隱藏得再深一些。”楊堅告訴《中國新聞周刊》記者,他身邊的官員大多持這樣的想法。第十屆全國人大代表王全杰曾調(diào)查,有97%的官員反對官員財產(chǎn)申報制度。財產(chǎn)公開涉及官員的既得利益,很難從官員內(nèi)部生長,尤其是一些中層干部更是官員財產(chǎn)申報制度推行的最大阻礙者。另外,申報不但由官員來執(zhí)行,還要由官員監(jiān)督執(zhí)行,這又將為日后“官官相護”預(yù)留了方便之門?！罢l也不可能讓誰很難堪?！睏顖哉f。

網(wǎng)開一面,還是一個也不放過?

中國人民大學(xué)何家弘教授曾提出過一個大膽的建議:“中央能否確定一個時間點,比如明年1月1日,只要從此不再有新的貪污受賄行為,以往的貪污受賄行為就不再查辦。如果有新的貪腐,則一并查辦過去罪行。與此同時,嚴格推行官員財產(chǎn)公開申報制度,允許公民在網(wǎng)上查閱?！?/p>

這個建議引發(fā)不同社會群體間的極大爭議。贊同者認為,這種“政治妥協(xié)”可減少推行官員財產(chǎn)申報制度面臨的阻力,“民眾必須犧牲一次,寬恕一回”,才能換取“反腐的新起點”。而反對聲音同樣激烈:這不僅會損害社會正義和司法公正,“被掠奪的公有財產(chǎn)也不能就這么算了”。

“大赦天下貪官”屬于反腐下策,造成恐慌和不穩(wěn)定是官員財產(chǎn)申報制度的最大陰影。1993年韓國總統(tǒng)金泳三以身作則,閃電推行官員財產(chǎn)公示制度。韓國這場史無前例的反腐風(fēng)暴,懲處了包括國會議員、法院院長、部門長官、空軍和海軍總長等高官在內(nèi)的數(shù)千名官員,一度造成政局恐慌。

“很現(xiàn)實,也很無奈!建立官員財產(chǎn)申報制度的根本目的,主要是著眼于防范未來。”倪星向《中國新聞周刊》強調(diào),最重要的是讓制度先動起來。他并且向記者介紹了香港的經(jīng)驗。

香港地區(qū)的警察在20世紀70年代以前也曾經(jīng)腐敗得一塌糊涂。香港政府在市民的推動下要根治警察腐敗,但是因得不到廣大警察的配合而難有成效,最后只好“大赦”貪污警察,并由此建立了清廉高效的警察隊伍。在很多反腐制度研究者眼中,香港“特赦”的典故,被認為是港督為了讓廉署生存下去,做出的一次艱難的讓步。

而在2009年8月,廣東省委常委、省紀委曾赴香港廉政公署,學(xué)習(xí)借鑒香港廉政建設(shè)的經(jīng)驗?！皬V東未來也有可能實行精神內(nèi)核類似,但方式不同的措施來保證官員財產(chǎn)公開制度的推行?！睏顖愿嬖V《中國新聞周刊》。

廣東政改的國家使命

在這次廣東省委十屆六次全會上,除了財產(chǎn)申報直奔“一把手”而去,還有其他幾項措施也是針對“一把手”的。比如,《意見稿》還要求重點加強對“一把手”的監(jiān)督檢查,探索實行黨風(fēng)廉政建設(shè)第一責任人述責制度;要求黨政正職一般不直接分管人事、財務(wù)等重要部門工作;要求黨政正職不得違反程序,干預(yù)、插手工程項目建設(shè)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、征用地審批。

相比于媒體格外關(guān)注的廣東 “雙轉(zhuǎn)移”“騰籠換鳥”“化危為機”等經(jīng)濟改革,楊堅告訴《中國新聞周刊》記者,在官員內(nèi)部引起巨大震動的,還是廣東去年默默推行的政治體制改革。

楊堅告訴《中國新聞周刊》,廣東省委曾給深圳下過一個指示,在政治體制改革上率先破局,建設(shè)中國特色社會主義示范市,做廣東的排頭兵。深圳為此在2008年出臺了《深圳市近期改革的綜合意見》,之后,又出臺了《深圳市近期改革綱要》。這個《綱要》主要體現(xiàn)在民主和法治上。民主主要體現(xiàn)在,區(qū)政府換屆選舉的時候,區(qū)長差額選舉,擴大副區(qū)長選舉的差額數(shù)量,“為條件成熟時市長的差額選舉創(chuàng)造條件。”政府一把手差額選舉,這在中國是第一次被提出來?！靶乱惠喌恼胃母?要以選舉為出發(fā)點?！敝袊ù髮W(xué)教授蔡定劍對《中國新聞周刊》說。在當年深圳剛建立人大的時候,蔡定劍就曾經(jīng)研究過在深圳搞直選的課題。法治則體現(xiàn)在借鑒香港廉政公署的經(jīng)驗,探索中國特色的政治體制改革。

此后深圳市探索大部門制、順德市探索省管縣、廣東省政府試行干部公選,一系列政治體制改革漸次鋪開。記者所采訪的多位專家均表示:相比于內(nèi)地各省在政治體制改革上的要求與呼聲相對較低,而北京、上海依靠國家政治資源與大型國企的模式又難以復(fù)制,廣東更具備政治體制改革的基礎(chǔ)。

另一位廣東省委高層告訴《中國新聞周刊》,2009年12月,胡錦濤主席出席慶祝澳門回歸祖國10周年活動后,在廣東省委力邀下在珠海做了短暫的停留,并作了即興發(fā)言。其中,私下里廣東省委對此討論最多的就是廣東要繼續(xù)承擔改革開放的先行先試的國家責任,為下一步政治體制改革探路,“在政治體制改革上要承擔一種國家使命”。

上述人士告訴《中國新聞周刊》記者,廣東很在乎從“爭當排頭兵”到“當好排頭兵”的提法轉(zhuǎn)換,“這是對廣東的肯定”?！?/p>