山西省集體林權(quán)制度改革初探

胡嵐平

(山西林業(yè)發(fā)展研究中心,山西 太原 030012)

1 福建省林權(quán)制度改革現(xiàn)狀

福建省是我國(guó)重點(diǎn)林區(qū),山多林多是該省的一大特色和優(yōu)勢(shì),素有“八山一水一分田”之稱。全省土地面積12.1×104km2,林業(yè)用地面積占陸地總面積的 74.7%,其中 90% 以上屬集體所有,森林覆蓋率 63.1%,居全國(guó)之首。

1.1 福建省林權(quán)制度改革歷程

改革開放以來,福建省集體林經(jīng)營(yíng)體制雖幾經(jīng)變革,但大部分集體林仍以村集體經(jīng)營(yíng)為主,林農(nóng)經(jīng)營(yíng)的主體地位沒有確立,權(quán)益未能得到較好落實(shí),育林、護(hù)林的積極性沒有調(diào)動(dòng)起來,集體林區(qū)造林難、護(hù)林難、防火難等一系列困擾林業(yè)發(fā)展的難題日漸突出。2003年 4月,福建省省委、省政府在全國(guó)率先開展了集體林權(quán)制度改革,2006年在主體改革到位后又推進(jìn)了配套改革。

1.2 福建省林權(quán)制度改革帶來的效益

通過林改,解決了制約林業(yè)發(fā)展的產(chǎn)權(quán)問題,有效地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力,調(diào)整了農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系,促進(jìn)了林區(qū)資源增長(zhǎng)、農(nóng)民增收、社會(huì)和諧,給林區(qū)經(jīng)濟(jì)帶來了深刻的變化。2005年至2007年,福建省植樹造林總面積連續(xù) 3 a超過 13.34×104km2,比改革前翻了一番,非公有制造林比例從2002年的40%提高到 2007年的 80%。2007年全省林業(yè)總產(chǎn)值達(dá)1 180×108元,比 2002年增長(zhǎng)了 85%,年均增長(zhǎng)17%,是歷史上增長(zhǎng)最快的時(shí)期。林改使得農(nóng)民舍得投入,提高了林地單位面積的產(chǎn)出效益,提升了山林價(jià)值,增加了農(nóng)民收入。全省林地平均租金由林改前每年 45元 /hm2～ 75元 /hm2上升至每年150元 /hm2～ 450元 /hm2,森林資源流轉(zhuǎn)價(jià)格由4 500元 /hm2～ 7 500元 /hm2漲至 15 000元 /hm2～30 000元 /hm2。 2003年至 2007年,全省農(nóng)民人均林業(yè)收入每年增長(zhǎng) 30%以上,南平、三明等主要林區(qū)的農(nóng)戶,林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)獲得的收入占家庭收入的1/2左右。林改有力地推進(jìn)了鄉(xiāng)村公益事業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村社區(qū)保障體系的建設(shè)進(jìn)程,一些地方開始探索解決農(nóng)村“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、幼有所教、困有所幫”的難題,促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)的和諧發(fā)展。

2 福建省林改對(duì)山西省的啟示

2.1 把林改作為各級(jí)黨委、政府的工作重點(diǎn)

集體林權(quán)制度改革是一項(xiàng)宏大的系統(tǒng)工程,是繼農(nóng)村土地實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)后農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的又一次重大改革。福建省集體林權(quán)主體改革迅速推進(jìn),配套改革有力跟進(jìn),關(guān)鍵在于各級(jí)黨委、政府,特別是省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)把林改作為推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的一個(gè)重大舉措來抓,一抓到底,始終不懈。山西省要借鑒福建省的經(jīng)驗(yàn),切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo),特別是縣委、縣政府領(lǐng)導(dǎo)要擔(dān)負(fù)起改革的重任,組織協(xié)調(diào)好改革全過程,處理好改革過程中出現(xiàn)的重大問題。林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)土、財(cái)政、司法、民政、金融等有關(guān)部門要密切配合,通力協(xié)作,從組織上、人員上、資金上保證改革的順利進(jìn)行。

2.2 嚴(yán)格依法依規(guī)開展改革

1 )依照《農(nóng)村土地承包法》,使集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員平等享有承包經(jīng)營(yíng)集體山林的權(quán)利,實(shí)現(xiàn)“耕者有其山”。

2 )依照《村民委員會(huì)組織法》,確保改革重大事項(xiàng)嚴(yán)格按程序經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論通過,保證村民的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán),做到公平、公正、公開。福建省林改經(jīng)驗(yàn)和山西省 1市 17縣林改試點(diǎn)的成功說明,在林改中嚴(yán)格貫徹執(zhí)行以上法律是確保林改順利進(jìn)行的一條重要途徑。

2.3 堅(jiān)持以民為本的原則

群眾是林改的主體,在林改過程中要始終以群眾愿意、滿意為標(biāo)準(zhǔn),充分發(fā)動(dòng)群眾、依靠群眾、相信群眾,只要不違反法律政策,林改模式、利益分配等都應(yīng)由集體組織內(nèi)絕大多數(shù)村民或村民代表說了算,任何部門都不得干涉、包辦、代替,做到體現(xiàn)民意、順應(yīng)民心、為民謀利。

2.4 保持政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性

20世紀(jì) 80年代,山西省實(shí)施了戶包治理小流域和“四荒”使用權(quán)拍賣,將部分林地流轉(zhuǎn)給林業(yè)大戶或社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行治理,這些改革與目前的集體林權(quán)制度改革政策不完全一致,操作程序也不太合乎規(guī)范。借鑒福建省和山西省試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn),在林改中,對(duì)權(quán)屬已經(jīng)明確,且大部分群眾滿意的經(jīng)營(yíng)形式,要予以支持;對(duì)“四荒”拍賣、承包,“誰造誰有”等政策要依法落實(shí)和完善;對(duì)改革前簽訂的合同,只要符合國(guó)家法律政策、轉(zhuǎn)讓行為規(guī)范,且合同真實(shí)有效并依約履行的,予以維護(hù);對(duì)合同不完善和不規(guī)范的,可借鑒福建省“動(dòng)錢不動(dòng)山”的辦法進(jìn)行利益調(diào)整;要妥善處理歷史遺留下來的矛盾和糾紛,促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展;妥善處理國(guó)有林場(chǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)與周邊群眾的利益關(guān)系,適當(dāng)采取以地?fù)Q地、以林換地、以林換林等辦法解決林權(quán)糾紛。

2.5 堅(jiān)持分類指導(dǎo)的原則

山西省各地林業(yè)資源稟賦差異較大,需根據(jù)山區(qū)、半山區(qū)、平川區(qū)的不同情況和各地社情、村情、林情的不同,堅(jiān)持因地制宜、分類施策,以村為單位,由村民民主決定改革模式。林業(yè)部門要根據(jù)農(nóng)民對(duì)山林經(jīng)濟(jì)的依賴程度實(shí)行分類指導(dǎo),對(duì)依賴性強(qiáng)的,原則上實(shí)行均山,實(shí)現(xiàn)實(shí)物形式的“耕者有其山”;對(duì)依賴性一般的,首先保證本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部有耕山意愿的林農(nóng)有山可耕,剩余山林可以對(duì)外承包,通過對(duì)外承包增加收入,使沒有耕山意愿的村民也得到利益;對(duì)依賴性不強(qiáng)或者沒有依賴性的,經(jīng)村民民主決議,可以用公開競(jìng)爭(zhēng)的方式對(duì)外承包,將承包收益分配給農(nóng)民,實(shí)現(xiàn)貨幣形式的“耕者有其山”。

2.6 確保農(nóng)民和集體組織利益分配合理

林權(quán)制度改革不但要調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性,而且要調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的積極性,要始終注意妥善處理好集體和個(gè)人的利益分配關(guān)系。一方面,堅(jiān)持把較大利益留給農(nóng)民,確保老百姓通過改革得到實(shí)惠;另一方面,借鑒福建省經(jīng)驗(yàn),加大宣傳力度,對(duì)林地條件較好、收益可觀的山區(qū)、半山區(qū)村,要引導(dǎo)區(qū)內(nèi)農(nóng)民自覺交納林地使用費(fèi),以增加村集體的收益,保障基層組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.7 同步推進(jìn)配套改革政策

林改不僅解決了產(chǎn)權(quán)明晰問題,而且通過綜合配套改革,對(duì)產(chǎn)權(quán)明晰到戶后的一系列生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)問題也予以解決。山西省要在 2009年完成 1市 17縣林地使用權(quán)和林木使用權(quán)主體改革,并在全面啟動(dòng)全省集體林權(quán)制度改革的基礎(chǔ)上,大力推進(jìn)以森林生態(tài)效益補(bǔ)償、生態(tài)公益林管護(hù)機(jī)制改革、林權(quán)抵押貸款和森林保險(xiǎn)、林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)、商品林采伐管理制度改革、林業(yè)管理體制和服務(wù)體系建設(shè)、森林資源流轉(zhuǎn)等為主要內(nèi)容的綜合配套改革。重點(diǎn)建立“四項(xiàng)制度”,即建立健全林業(yè)公共財(cái)政制度、林業(yè)金融支撐制度、林木采伐管理制度、集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度,建立支持林業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。

2.8 加強(qiáng)林業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)

要廣泛建立農(nóng)民專業(yè)合作社,并從行業(yè)管理、信貸融資、采伐指標(biāo)、科技服務(wù)等方面加以扶持,引導(dǎo)各地成立民間護(hù)林防火、防盜、防病蟲害組織;建立森林災(zāi)害應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制和防治服務(wù)網(wǎng)絡(luò);建立健全林業(yè)服務(wù)中心,為林農(nóng)交易、審批等方面提供便捷服務(wù)。同時(shí)大力實(shí)施林業(yè)科技入戶工程,加強(qiáng)農(nóng)村林業(yè)技術(shù)員培訓(xùn),提升科技對(duì)林業(yè)發(fā)展的支撐作用;加快發(fā)展各種林業(yè)專業(yè)協(xié)會(huì),發(fā)揮協(xié)會(huì)在市場(chǎng)營(yíng)銷、科技推廣、信息服務(wù)等方面的作用;加快森林資源評(píng)估、伐區(qū)設(shè)計(jì)、木材檢驗(yàn)檢疫、林業(yè)物證鑒定等中介機(jī)構(gòu)建設(shè),規(guī)范中介服務(wù)行為。

[1] 楊金發(fā),景 容.回望福建林權(quán)改革 [N].農(nóng)民日?qǐng)?bào),2004-07-28(2).

[2] 徐濟(jì)德,許傳德 ,黃 東,等.福建林權(quán)制度改革的調(diào)查與思考[J].綠色中國(guó),2005(24):12-16.

[3] 楊建平,趙必?zé)?福建林權(quán)改革惠及千萬林農(nóng) [N].中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào),2006-10-16(7).

[4] 王海濱.山西林改推進(jìn)生態(tài)興省[N].科技日?qǐng)?bào),2010-04-23(10).