基于中低收入者住房金融的住房公積金制度

□文/董意鳳

我國自1991年建立住房公積金制度以來，據(jù)建設(shè)部數(shù)據(jù)，截至2007年6月底，全國城鎮(zhèn)參加住房公積金制度的職工累計(jì)超過1億人，歸集公積金累計(jì)超過14，000億元，職工構(gòu)建住房和退休等支取了近5，500億元，發(fā)放個(gè)人住房貸款累計(jì)達(dá)7，300多億元，全國有4，200萬職工通過提取住房公積金和公積金貸款改善了居住條件。由此可見，住房公積金制度確實(shí)提高了我國廣大居民尤其是中低收入者的購房能力。但是，住房公積金作為我國現(xiàn)存的支持中低收入者融資的最重要制度，在制度設(shè)計(jì)本身仍存在不少問題，這也是住房公積金制度對中低收入者購房支持力度不足、近年來各地區(qū)住房公積金管理部門“大案”、“要案”不斷的根本原因。

一、住房公積金制度中的委托代理關(guān)系

在我國住房公積金的制度設(shè)計(jì)中，實(shí)際上存在以下的委托代理主體：住房公積金繳存者、地方政府、住房公積金管理中心以及商業(yè)銀行。由此產(chǎn)生了這樣的委托代理鏈條：公積金繳存者——政府——公積金管理中心——商業(yè)銀行。其中主要的委托代理關(guān)系有：公積金繳存者與政府、政府與住房公積金管理中心、住房公積金管理中心與商業(yè)銀行、商業(yè)銀行與公積金使用者之間的委托代理關(guān)系。在這諸多主體構(gòu)成的委托代理環(huán)節(jié)中，每一環(huán)節(jié)中的代理人同時(shí)也是下一環(huán)節(jié)的委托人。這樣一種委托代理關(guān)系是造成住房公積金制度偏離設(shè)計(jì)初衷，造成“濟(jì)富不濟(jì)貧”的根本原因。

二、住房公積金制度中的問題

正是由于住房公積金制度中存在著以上復(fù)雜的委托代理關(guān)系，而各環(huán)節(jié)的委托代理關(guān)系中又存在著制度設(shè)計(jì)的缺陷，這就導(dǎo)致了住房公積金制度設(shè)計(jì)的各環(huán)節(jié)委托代理問題的產(chǎn)生。

首先，住房公積金繳存者與政府之間的委托代理關(guān)系。由于政府通過政策規(guī)定了公積金繳存的強(qiáng)制性，這就意味著住房公積金的繳存者在選擇代理人時(shí)將受到限制，無法自由地選擇。但是，政府對于這種強(qiáng)制性也支付了相應(yīng)的成本，即給予公積金繳存者實(shí)際上的稅收減免以及低息貸款的回報(bào)，從而使得公積金實(shí)際上變成了委托人的一種社會福利，在繳存資金沒有風(fēng)險(xiǎn)的情況下，委托人必然傾向于多繳，這也是中高收入者傾向于多繳的原因。

其次，政府與住房公積金管理中心的委托代理關(guān)系。根據(jù)我國現(xiàn)行體制，住房公積金管理中心是隸屬地方政府部門的事業(yè)單位，既不是政府機(jī)構(gòu)，也不是政策性金融機(jī)構(gòu)或會員制的法人實(shí)體，而是一個(gè)地方性的“行政化”機(jī)構(gòu)。在行政化之下，住房公積金管理中心的負(fù)責(zé)人往往是由政府所選派的。由于政府官員不是公積金的實(shí)際所有者，其代理權(quán)的取得不以其代理能力為條件，也無需為代理行為承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，這樣政府官員在選擇公積金管理中心的管理者時(shí)，往往不完全根據(jù)候選者的實(shí)際工作能力，從而容易導(dǎo)致“廉價(jià)投票權(quán)”問題的產(chǎn)生。同時(shí)，就住房公積金管理中心的管理者而言，只有把住房公積金的規(guī)模做的越大，所支配的資源才可能越多，這樣盡管國家有繳存比例、繳存金額的各種限制，但在實(shí)際操作中，公積金管理中心往往默許繳存者的多繳，并在辦理業(yè)務(wù)時(shí)給予多繳者更多的貸款額度，從而使得住房公積金在制度設(shè)計(jì)上更多地支持了中高收入者。

再次，住房公積金管理中心與銀行之間的委托代理關(guān)系。住房公積金政策確定的非市場化原則導(dǎo)致委托人對于代理人的激勵約束力度較弱。按照相關(guān)規(guī)定，大多數(shù)城市住房公積金具體業(yè)務(wù)的代理銀行主要是通過行政或其他非市場化的方式指定的，委托人并沒有直接更換代理人的決定權(quán)利，只是擁有建議權(quán)，具體更換代理人的決策權(quán)由房委會掌握。同時(shí)，中低收入者在辦理業(yè)務(wù)時(shí)還存在規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的問題，這些都使得銀行缺乏動力努力開展針對中低收入者代理業(yè)務(wù)。除此之外，委托人與代理人之間的弱約束關(guān)系也使得道德風(fēng)險(xiǎn)問題更加突出。主要是代理業(yè)務(wù)與銀行自身主營業(yè)務(wù)之間存在競爭關(guān)系，隨著公積金業(yè)務(wù)的大力發(fā)展，公積金貸款業(yè)務(wù)將與商業(yè)銀行競爭個(gè)人住房貸款、甚至住房開發(fā)貸款業(yè)務(wù)。這種特殊的競爭關(guān)系導(dǎo)致銀行有更大的利益動機(jī)，降低服務(wù)質(zhì)量、甚至說服貸款人放棄公積金貸款轉(zhuǎn)而選擇商業(yè)貸款，這也是部分中低收入者在繳存公積金的情況下仍選擇商業(yè)貸款的重要原因。

三、相關(guān)對策

改革和完善現(xiàn)有的住房公積金制度，成立全國統(tǒng)一、規(guī)范的住房公積金管理中心，使它成為我國中低收入者住房金融體系的重要主體。住房公積金制度設(shè)計(jì)中“行政化”因素是導(dǎo)致公積金制度設(shè)計(jì)出現(xiàn)“異化”的根本原因，弱化“行政化”因素、強(qiáng)化“市場化”運(yùn)作是提高住房公積金運(yùn)作效率、發(fā)揮其對中低收入者支持作用的關(guān)鍵。因此，要本著市場化的方向?qū)ξ覈》抗e金制度進(jìn)行改革。

首先，對于參與者與政府之間的委托代理關(guān)系的市場化來說，并不意味著應(yīng)當(dāng)消除公積金制度繳交的強(qiáng)制性，相反這一環(huán)節(jié)的強(qiáng)制力度還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)。其關(guān)系的市場化應(yīng)讓參與者有更多的選擇權(quán)，可以通過設(shè)立信號傳遞和信息甄別機(jī)制達(dá)到目的。如，可以借鑒德國的合同儲蓄模式，設(shè)計(jì)多種存貸組合以供參與者選擇，特別應(yīng)當(dāng)為中低收入者提供較優(yōu)惠的存貸方式，以在提高參與者整體利益的前提下，使利益更多地向中低收入者傾斜，從而增加整體效用。

其次，政府與住房公積金管理中心之間的委托代理關(guān)系的市場化的關(guān)鍵在于使住房公積金管理機(jī)構(gòu)真正實(shí)現(xiàn)從“行政化”管理向“法人治理”的轉(zhuǎn)變。這就要考慮以下幾方面的改革：一是將住房公積金管理中心定位于政策性金融機(jī)構(gòu)，要建立獨(dú)立的法人治理結(jié)構(gòu)，建立起規(guī)范的會計(jì)、審計(jì)、信息披露、內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理制度和外部監(jiān)督機(jī)制，提高經(jīng)營效率，更好地發(fā)揮其聚資、融資的功能；二是要實(shí)現(xiàn)選擇管理者時(shí)的市場化，努力克服“廉價(jià)投票權(quán)”問題。對于政府官員，要通過考核制度的完善、代理權(quán)追究制度的建立等限制其“廉價(jià)投票權(quán)”的能力；對于住房公積金管理中心的管理者，選拔時(shí)要真正地引入競爭機(jī)制；三是從長遠(yuǎn)看，要改變目前住房公積金中心的“事業(yè)單位”性質(zhì)，將其發(fā)展成為吸收公積金存款、直接發(fā)放公積金貸款的準(zhǔn)銀行金融機(jī)構(gòu)。

最后，住房公積金管理中心與受托銀行之間代理關(guān)系的市場化是當(dāng)務(wù)之急。為此，應(yīng)當(dāng)積極引入代理人競爭機(jī)制：要擴(kuò)大住房公積金業(yè)務(wù)代理人的選擇范圍，采用市場化的手段，如以公開招標(biāo)的方式選擇代理人以降低代理成本；政府應(yīng)授予住房公積金管理中心更換代理人的決策權(quán)；改變當(dāng)前代理人一旦產(chǎn)生就固定不變的模式，而應(yīng)當(dāng)采取固定代理期限，代理期限到期后通過招標(biāo)等市場化方式重新選擇。從長遠(yuǎn)來看，應(yīng)將住房公積金管理中心發(fā)展成為非“事業(yè)”性質(zhì)的準(zhǔn)銀行金融機(jī)構(gòu)，這樣，其中的委托代理問題也就迎刃而解了。

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