我國行政決策聽證制度的缺陷及對策分析

方宏杰

（商丘師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)與管理學(xué)系 河南商丘 461000）

我國行政決策聽證制度的缺陷及對策分析

方宏杰

（商丘師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)與管理學(xué)系 河南商丘 461000）

本文對政府行政決策聽證的概念進(jìn)行了界定，指出了當(dāng)前我國在實(shí)施行政決策聽證制度過程中存在的缺陷，并提出相應(yīng)的解決對策。

行政決策；聽證；缺陷；對策

一、我國行政決策聽證制度的緣起與界定

聽證最初適用于司法領(lǐng)域，稱為司法聽證，聽證制度的法理基礎(chǔ)源于英國普通法上的自然公正原則。此后，議會為使立法更趨合理引進(jìn)了聽證程序，逐漸形成了立法聽證。司法聽證和立法聽證由來已久，但在行政領(lǐng)域，直到20世紀(jì)初期，伴隨著行政權(quán)力的不斷擴(kuò)張，行政權(quán)力對公民的合法權(quán)益產(chǎn)生了日益嚴(yán)重的威脅，為了保障公民基本權(quán)利和控制行政權(quán)力，聽證才開始被正式運(yùn)用。行政聽證制度最早見于1946年美國《聯(lián)邦行政程序法》。隨后，許多國家都先后建立了行政聽證制度。隨著社會主義民主制度的不斷完善，我國自90年代開始引入聽證制度，隨即于90年代末逐步在行政決策領(lǐng)域引入聽證制度。目前，我國學(xué)界一般將行政聽證分成三種類型：行政立法聽證、行政決策聽證、行政執(zhí)法聽證。其中，行政決策聽證的適用領(lǐng)域在我國由單行法規(guī)定，目前主要適用于政府的定價(jià)行為、城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。

由于起步較晚，我國學(xué)界對于行政決策聽證制度并未形成統(tǒng)一的界定。在參考眾多學(xué)者的見解之下，筆者認(rèn)為：行政決策聽證制度是指行政機(jī)關(guān)在做出對社會和公共利益產(chǎn)生普遍和重大影響的決策行為前，聽取利害關(guān)系人、社會各方以及有關(guān)專家的意見以實(shí)現(xiàn)善治的一種規(guī)范性程序設(shè)計(jì)。

二、我國行政決策聽證制度的缺陷及成因分析

行政決策聽證制度的推行，在一定程度上促進(jìn)了行政決策的科學(xué)化、民主化。然而，任何事物的發(fā)展都不會是一帆風(fēng)順的。行政決策聽證制度在實(shí)施過程中也同樣暴露出一些問題，目前，我國行政聽證制度主要存在以下缺陷：

1.行政決策聽證的適用范圍狹窄。目前，世界各國聽證適用范圍都在兼顧公正與效率的前提下不斷擴(kuò)大。相比之下，行政決策聽證的適用領(lǐng)域在我國由單行法規(guī)定，目前主要適用于政府的定價(jià)行為、城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，范圍比較狹窄，與現(xiàn)實(shí)的巨大需求和聽證制度的應(yīng)有功能是不對稱的。當(dāng)前，涉及行政規(guī)劃、行政征收、行政征用、行政收費(fèi)等一系列問題日益成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)，公眾在這些方面有強(qiáng)烈的參與行政決策制定，維護(hù)自身合法權(quán)益的訴求。而在現(xiàn)實(shí)中，許多這樣的行政行為都被排除在行政聽證的范圍之外，這顯然不利于社會公平的實(shí)現(xiàn)。

2.聽證代表難以真正代表相關(guān)利益群體的意見。行政決策要實(shí)現(xiàn)民主化、公開化，就應(yīng)當(dāng)讓受決策影響的各利益主體都能廣泛參與進(jìn)來。但從目前的法律規(guī)定來看，沒有一套完整的選舉聽證會代表的機(jī)制和辦法，以致聽證會代表不夠廣泛，產(chǎn)生方式不夠民主，代表性不強(qiáng)。目前我國行政決策聽證代表產(chǎn)生的方法有兩種：一是選擇一些人大代表或政協(xié)委員作為參加聽證會的常任代表；二是推薦與選拔相結(jié)合，從各地、各部門推薦的報(bào)名者中，通過隨機(jī)抽取產(chǎn)生代表。這樣產(chǎn)生的代表難以真正代表相關(guān)利益群體的意見，從而影響了聽證會的效果。人大代表或政協(xié)委員作為參加聽證會的代表，固然可以增加聽證的公信力，但他們在很多情況下并不是真正的利益相關(guān)者，真正的相關(guān)利益群體并沒有參與進(jìn)來，因而其代表廣泛性有所不足。隨機(jī)抽取產(chǎn)生的代表難免魚龍混雜，這些代表要么年齡偏大，聽證的精力不足；要么學(xué)歷偏低、知識面偏窄，在聽證過程中往往很難對與聽證相關(guān)的一系列復(fù)雜數(shù)據(jù)有深刻的理解，更不用說提出建設(shè)性的意見了，這勢必影響最終聽證結(jié)果，難以保障公眾利益。

3.聽證主持人資格不明確。聽證主持人在聽證會中的作用是舉足輕重的，必須有相應(yīng)的制度安排。但我國現(xiàn)有的聽證制度對于聽證主持人資格并沒有明確的規(guī)定。比如，我國《行政處罰法》第42條規(guī)定：聽證由行政機(jī)關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持?！缎姓S可法》第48條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指定審查該行政許可申請的工作人員以外的人員為聽證主持人。這些規(guī)定體現(xiàn)了調(diào)查人員和聽證主持人職能分離的原則，但沒有明確聽證主持人究竟應(yīng)當(dāng)具備何種資格。當(dāng)前我國的聽證主持人主要采用以行政機(jī)關(guān)首長或行政機(jī)關(guān)指定的人員來擔(dān)任。實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)聽證主持人與行政決策者同屬一個單位，這樣就無法保障他們獨(dú)立地開展主持工作，同時也難以保證他們不站在答辯方的立場上，而使質(zhì)詢方的意見得不到有效反映。

4.聽證主體雙方信息不對稱。隨著新世紀(jì)和信息時代的到來，信息的作用日益顯著。獲取信息更多的人就擁有更多的信息優(yōu)勢，也就意味著能獲取更大的利益或價(jià)值。作為聽證一方的行政主體在信息獲取、信息控制、信息利用等方面擁有天然的優(yōu)勢，他們決定著聽證過程中信息披露的真實(shí)性和全面性，而作為信息受眾的公眾及聽證代表處于信息獲取的劣勢地位，這樣在信息不對稱的情況下，就嚴(yán)重制約了公眾及聽證代表的話語權(quán)，使其無法提出有說服力的意見，從而限制了他們對決策的影響能力，這顯然有違聽證制度的初衷。

5.缺乏對聽證代表意見的回應(yīng)機(jī)制。聽證制度自引入我國行政決策領(lǐng)域以來，已有了長足發(fā)展。但是社會公眾對于參與聽證卻越來越缺乏信心和熱情，其原因在于決策者對聽證代表的意見缺乏回應(yīng)機(jī)制，給公眾造成行政決策聽證走過場、走形式的不良印象。舉行聽證會的目的就是為了獲取公眾對此項(xiàng)決策的意見，并根據(jù)公民意見對決策進(jìn)行修訂，同時加強(qiáng)與公眾的溝通，及時反饋公眾的意見。作為決策者應(yīng)當(dāng)在最終決策中對各種意見予以回應(yīng)，以保證決策中聽證作用的發(fā)揮。由于決策回應(yīng)機(jī)制的缺失，公眾對聽證會上群眾提出的合理意見是否進(jìn)行了采納不得而知，難免產(chǎn)生質(zhì)疑。隨之損害公眾參與的熱情，使聽證制度逐漸喪失公信力。

三、完善我國行政決策聽證制度的對策分析

1.逐步擴(kuò)大行政決策聽證程序的適用范圍。行政聽證制度被譽(yù)為現(xiàn)代行政程序的靈魂和核心，它是一種通過公開、公正、民主的方式達(dá)到行政目的的程序制度。就制度價(jià)值和功能而言，聽證制度應(yīng)適用于所有行政機(jī)關(guān)的行政行為。但從成本與效率的角度來看，聽證制度并不適用所有行政決策行為。因此，需要合理界定政府行政決策聽證范圍。在具體技術(shù)操作上，我們可以各國普遍適用的兩大標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)來確定聽證的適用范圍：一是行為標(biāo)準(zhǔn)，即根據(jù)行政行為性質(zhì)和種類確定聽證范圍；二是利益標(biāo)準(zhǔn)，即從受行政行為影響的利益或權(quán)利的范圍出發(fā)劃定聽證范圍。群眾利益無小事，凡是涉及重大公共利益和群眾切身利益的決策事項(xiàng)都盡量進(jìn)行聽證。

2.健全行政決策聽證代表遴選機(jī)制。從聽證實(shí)踐來看，讓所有人參加聽證會并不現(xiàn)實(shí)，聽證代表制雖然可能剝奪了某些人的參與權(quán)，但這是目前惟一可行的方式。問題的關(guān)鍵在于健全聽證代表遴選機(jī)制，使代表具有真正的代表性，這可以從遴選標(biāo)準(zhǔn)和遴選方式兩個層面來解決。聽證會的參與主體包括利害關(guān)系人和專家等，這其中利害關(guān)系人和專家參與的基礎(chǔ)并不一致。利害關(guān)系人是根據(jù)自身的利益為基礎(chǔ)對相應(yīng)的行政決策方案提出意見，專家則是以其自身所具備的專業(yè)學(xué)識參與程序、建言立說、影響決策。利害關(guān)系人是通過聽證會尋求自身利益被公共過程吸收的可能性，而專家所追求的是行政決策結(jié)果的科學(xué)性和技術(shù)合理性。[1]因此，對于他們應(yīng)該采取不同的遴選標(biāo)準(zhǔn)。對于利害關(guān)系人，應(yīng)以利益為標(biāo)準(zhǔn)，行政決策影響到的所有利益群體都應(yīng)該有代表參加，即代表有一定的廣泛性；并兼顧到不同利益群體的代表比例相當(dāng)，即整體代表結(jié)構(gòu)均衡。對于專家，應(yīng)以專業(yè)素質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)代行政決策的專業(yè)性、技術(shù)性日益增強(qiáng)，行政機(jī)關(guān)對某些專業(yè)性技術(shù)性較強(qiáng)的行政決策獨(dú)自承擔(dān)顯然力不從心。這就要求行政機(jī)關(guān)不斷提高決策的開放度，充分利用專家學(xué)者所具有的專業(yè)學(xué)識、獨(dú)立性、客觀性，讓其參與到行政決策過程中，形成強(qiáng)大的決策參謀后盾。關(guān)于遴選方式，應(yīng)該打破現(xiàn)今的政府主管部門對聽證代表擇選主導(dǎo)權(quán)的壟斷格局，建立一種由各種利益群體及社會中介組織與政府主管部門雙向互動，共同協(xié)商遴選聽證代表的機(jī)制。行政機(jī)關(guān)的職責(zé)是嚴(yán)格按照事先公布的聽證代表擇選規(guī)則具體組織實(shí)施擇選事務(wù)，并及時將自行產(chǎn)生的能夠代表本集團(tuán)利益的合適人選報(bào)政府部門進(jìn)行資格審查。[2]具體做法可以設(shè)計(jì)為：政府主管部門合理劃分利益群體，并根據(jù)各利益群體的規(guī)模和數(shù)量合理確定每個利益群體可以出席聽證會的具體代表數(shù)量。在此基礎(chǔ)上，各利益群體內(nèi)部再進(jìn)行各階層的劃分，各階層內(nèi)部進(jìn)行民主推選，本利益群體要在保證每一階層都有代表出席聽證會的基礎(chǔ)上，盡量遴選有一定專業(yè)水準(zhǔn)和參政能力的人士作為正式代表出席聽證會。[3]

3.明確聽證主持人資格。作為聽證主持人只有具備與案件無關(guān)的第三者的地位才能保證聽證的獨(dú)立性、公正性與合理性。因此，需要建立聽證主持人資格準(zhǔn)入的相關(guān)制度，主持人必須具有較高的法律素質(zhì)和行政管理方面的知識，并通過統(tǒng)一的考試考核才能取得擔(dān)任聽證主持人的資格；并且需明確規(guī)定，現(xiàn)職政府公務(wù)員不得擔(dān)任聽證主持人。廣州市政府近日在這個方面做了十分有益的嘗試，今年起開始執(zhí)行的《廣州市政府重大行政決策程序規(guī)定》中，明確規(guī)定現(xiàn)職公務(wù)員不得被選為聽證代表。另外，我們還可以借鑒其他國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，組建常設(shè)聽證機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)通過全國統(tǒng)一考試取得資格證書 ，形成職業(yè)資格認(rèn)定機(jī)制。行政機(jī)關(guān)需要舉行聽證會時，無權(quán)自行指定聽證主持人，而應(yīng)當(dāng)向該機(jī)構(gòu)提出選派聽證主持人的申請，該機(jī)構(gòu)根據(jù)申請的內(nèi)容在規(guī)定的時限內(nèi)選派合適的聽證主持人。這樣保證了聽證主持人的獨(dú)立性，促進(jìn)行政決策的科學(xué)化。

4.消減行政決策聽證主體雙方的信息不對稱。從聽證制度的實(shí)踐來看，信息的不對稱已成為聽證主體雙方話語權(quán)平等的極大障礙，因而擺脫聽證制度困境的重要途徑就在于消減信息不對稱，實(shí)現(xiàn)雙方地位上的平等。為此，我們可以從以下方面著手：首先，要做到聽證信息公開，使公眾對所要聽證的事項(xiàng)應(yīng)享有充分的知情權(quán)，對聽證過程、政府行為都有了解和獲取相關(guān)資料的權(quán)利。行政決策機(jī)關(guān)應(yīng)主動利用報(bào)紙、網(wǎng)站、電視、廣播等信息媒介形式，將其掌握的與決策相關(guān)的所有信息，以公眾易于獲取了理解的形式向社會公布。行政機(jī)關(guān)還要應(yīng)聽證代表的要求出示相關(guān)的信息資料或者允許查閱。其次，明確規(guī)定聽證代表的平等表達(dá)權(quán)。聽證代表發(fā)言時間的安排是一個關(guān)乎行政決策聽證制度正義能否實(shí)現(xiàn)的大問題。行政決策聽證會中代表的意見不能是可有可無的，雙方提交的證據(jù)材料將是行政機(jī)關(guān)最后決策的主要和直接依據(jù)。聽證代表的發(fā)言不充分，將會在一定程度上影響了最終的決策走向。為此，立法應(yīng)在程序安排上限制聽證組織者對聽證代表發(fā)言 時間分配的自由裁量權(quán)，賦予聽證代表充分的時間解讀信息，明確規(guī)定聽證代表的平等表達(dá)權(quán)，從而真正做到在充分知情的基礎(chǔ)上暢所欲言。

5.完善對聽證代表意見的回應(yīng)機(jī)制。要使公眾積極、有效地參與到聽證過程中來，必須完善對聽證代表意見的回應(yīng)機(jī)制，及時回應(yīng)公眾關(guān)切。聽證制度本身就是一種暢通多元化的公民利益表達(dá)的制度化渠道，要使其真正發(fā)揮效力，必須要建立與其相對應(yīng)的回應(yīng)機(jī)制。健全的公聽會回應(yīng)機(jī)制應(yīng)包括制作真實(shí)完整的會議記錄、制作聽證報(bào)告、聽證代表意見的處理辦法，最終決策方案附帶說明聽證代表意見不采納的理由，對各種回應(yīng)的具體時間、程序、內(nèi)容和責(zé)任作出明確規(guī)定。對于陳述意見程序收集到的公眾意見，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該對其進(jìn)行分類整理，并針對每類意見做出回應(yīng)。對公眾提出的合理意見應(yīng)當(dāng)采納，以通過決策規(guī)則的調(diào)整更好地協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系；未予采納的，應(yīng)當(dāng)說明理由。公眾的意見和行政機(jī)關(guān)的回應(yīng)應(yīng)當(dāng)在公開發(fā)行的媒體或者網(wǎng)絡(luò)上公布。

[1]應(yīng)松年.行政程序法立法研究[M].中國法制出版社，2001.

[2]朱芒.論城市規(guī)劃聽證會中的市民參與基礎(chǔ)[J].法商研究，2004（3）.[3]章志遠(yuǎn). 價(jià)格聽證困境的解決之道[J].法商研究，2005（2）.

[4]尚蘇影.我國行政決策聽證制度發(fā)展與完善[J].金陵法律評論，2007年春季卷.

[5]王志立.行政聽證制度：問題、原因與對策[J].中州學(xué)刊，2009（7）.

聽證制度被認(rèn)為是現(xiàn)代民主的重要標(biāo)志，在包括行政決策在內(nèi)的諸多領(lǐng)域有廣泛的應(yīng)用。行政決策聽證制度，使公眾知情參政，促進(jìn)了決策的民主化、公正化、科學(xué)化。但從實(shí)踐來看，我國的行政決策聽證制度還存在一些問題和不足，有待我們?nèi)ド钊胙芯俊?/p>

方宏杰（1973-），男，河南許昌人，碩士研究生，商丘師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)與管理學(xué)系助教，研究方向：行政學(xué)。

2009-12-27