試論行政復(fù)議調(diào)解機(jī)制的價(jià)值及其制度完善

鄭 偉

(南京大學(xué)法學(xué)院，南京 210097)

1 行政復(fù)議調(diào)解制度的價(jià)值和意義

1.1 行政復(fù)議調(diào)解機(jī)制的法理價(jià)值

一是，從法的本質(zhì)和價(jià)值目標(biāo)來分析。法是以權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容，以確認(rèn)、保護(hù)和發(fā)展上層建筑所確立的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序?yàn)槟康牡男袨橐?guī)范體系?；诖耍瑢?duì)于行政復(fù)議案件糾紛而言，運(yùn)用調(diào)解予以解決復(fù)議案件糾紛則符合法的本質(zhì)的潛在要求和法所追求的“穩(wěn)定而和諧的社會(huì)秩序”這一根本價(jià)值目標(biāo)。

二是，從行政權(quán)力的來源來分析。人民主權(quán)學(xué)說是行政法最根本理論基礎(chǔ)，認(rèn)為國家的一切權(quán)力來源于人民，作為國家權(quán)力之一的行政權(quán)同樣也是由人民所賦予的，其大小只能由人民來決定。因此，行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)必須尊重公民的私權(quán)，把權(quán)力的歸結(jié)點(diǎn)定位在服務(wù)人民的立場。從現(xiàn)實(shí)的行政權(quán)內(nèi)容上看，目前有相當(dāng)部分屬于私人之間的民間糾紛，也納入了行政裁判之列。對(duì)于這些民間糾紛在行政復(fù)議中仍依法定裁決而禁止調(diào)解的傳統(tǒng)觀念，勢必違反人民主權(quán)這一根本原則，使行政機(jī)關(guān)陷于被動(dòng)境地，也磨滅了日益被重視的公民意思自治原則。對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，通過蘊(yùn)涵平等價(jià)值理念的調(diào)解機(jī)制來協(xié)調(diào)解決復(fù)議案件糾紛是貫徹公民意思自治原則、保障公民合法權(quán)利的重要體現(xiàn)。

三是，從行政法的人文精神來分析。近代個(gè)人主義的人文精神在行政法上的體現(xiàn)，就是行政主體與行政相對(duì)人之間的命令與服從、權(quán)力與控制的對(duì)抗關(guān)系。因此，法的現(xiàn)代精神在行政法中就具體表現(xiàn)為行政主體與行政相對(duì)人之間的服務(wù)與合作的信任關(guān)系。可見，行政主體只有充分信任行政相對(duì)人，才能獲得其自覺配合;行政相對(duì)人只有充分信任行政主體，才能獲得行政主體更多的服務(wù)，才能維持行政主體與行政相對(duì)人的和諧關(guān)系。溝通是現(xiàn)代社會(huì)消除沖突的一種平衡和補(bǔ)救機(jī)制，行政法上的溝通也是一種民主協(xié)商和平等對(duì)話機(jī)制。在行政法上，如果事前的溝通并未實(shí)現(xiàn)，沖突業(yè)已發(fā)生和存在，則只能通過事后的協(xié)商、對(duì)話和討論來溝通行政主體與行政相對(duì)人之間的意見，消除雙方主體之間的沖突和糾紛。筆者認(rèn)為，調(diào)解是雙方主體就實(shí)體權(quán)利義務(wù)通過協(xié)商和協(xié)調(diào)的方式來化解糾紛的一種溝通機(jī)制。因此，基于服務(wù)與合作、信任和溝通的價(jià)值觀念及其行政法治觀念，對(duì)于行政復(fù)議案件糾紛的解決，行政復(fù)議主體可以在不損害公共利益的前提下，通過與雙方當(dāng)事人協(xié)商、討論和說服等事后溝通的方式，即運(yùn)用調(diào)解機(jī)制來達(dá)到消除雙方當(dāng)事人的沖突和糾紛，實(shí)現(xiàn)其行政目的。

1.2 行政復(fù)議調(diào)解機(jī)制的現(xiàn)實(shí)意義

一是，簡便高效，成本低。通過調(diào)解解決行政爭議，可以使行政復(fù)議程序大大簡化，減少了行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)人力、物力和資金的投入，節(jié)約了成本，提高了效率。上述行政調(diào)解大部分都有相關(guān)的法律予以明確規(guī)定，如:《治安管理處罰法》第9條規(guī)定:“對(duì)于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理。經(jīng)公安機(jī)關(guān)調(diào)解，當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議的，不予處罰。經(jīng)調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者達(dá)成協(xié)議后不履行的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法的規(guī)定對(duì)違反治安管理行為人給予處罰，并告知當(dāng)事人可以就民事爭議依法向人民法院提起民事訴訟?！?/p>

二是，突出了“以人為本”的行政管理理念。行政管理的目的，是為了維護(hù)良好的社會(huì)秩序和保障社會(huì)公共利益。行政機(jī)關(guān)為了提高對(duì)眾多行政事務(wù)的管理效率，離不開行政相對(duì)人的積極主動(dòng)的支持與配合。要取得行政相對(duì)人的支持與配合，就得讓他們理解并服從行政主體的行政管理行為，他們對(duì)行政管理行為的理解和服從是建立在對(duì)行政主體及其行政行為的信任的基礎(chǔ)之上的。要做到這些，少不了民主。民主意味著要認(rèn)真聽取和尊重對(duì)方意見并自審，有錯(cuò)必究，有錯(cuò)必改，而做到這些的最好方法和途徑便是調(diào)解。調(diào)解是在充分自愿、合法基礎(chǔ)上的互諒互讓，在被申請(qǐng)人方面由此體現(xiàn)行政從善或行政擇善而為等行政管理原則，在申請(qǐng)人方面則體現(xiàn)其對(duì)行政管理的服從與理解。行政相對(duì)人產(chǎn)生對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政管理行為的充分理解和信任，他們就能積極主動(dòng)地配合、支持行政主體的行政管理活動(dòng)，從而提高行政主體的行政管理效率，切實(shí)地實(shí)現(xiàn)行政管理的目的與任務(wù)。所以，在行政復(fù)議過程中適用調(diào)解是順利實(shí)行行政管理目的的需要，體現(xiàn)了行政管理的人性化和“以人為本”的行政管理理念。

三是，行政爭議的解決需要調(diào)解。行政爭議是行政主體在行政管理活動(dòng)的過程中，因其行使職權(quán)而與行政相對(duì)人之間產(chǎn)生的爭議。通常是相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為違法并侵犯了自己的合法權(quán)益而發(fā)生的，他們通過申請(qǐng)行政復(fù)議，并由復(fù)議機(jī)關(guān)審查行政行為是否合法和合理并對(duì)其作出相應(yīng)的決定，以保護(hù)自己的合法權(quán)益。對(duì)于被申請(qǐng)人作出行政行為的行政機(jī)關(guān)，也希望通過復(fù)議，澄清是非，讓行政相對(duì)人心服口服地配合，支持行政機(jī)關(guān)的行政管理活動(dòng)，順利地完成行政管理任務(wù)，維護(hù)社會(huì)公共利益和社會(huì)秩序。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)作出行政行為的職權(quán)依據(jù)有時(shí)具有法定的選擇幅度，而依此幅度選擇而為的行政行為完全取決于行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)?？陀^地說，行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)具有極大的主觀性，難免出現(xiàn)行政處罰等行政行為的輕重偏差，若是在因輕重偏差而產(chǎn)生爭議提起的行政復(fù)議活動(dòng)中，不允許行政機(jī)關(guān)同意調(diào)解，一味地等待復(fù)議機(jī)關(guān)作最后的復(fù)議決定，這樣勢必造成因復(fù)議過程而延誤時(shí)間，使行政復(fù)議申請(qǐng)人的合法權(quán)益得不到及時(shí)救濟(jì)。這樣就會(huì)出現(xiàn)下列情況:作為被申請(qǐng)人的行政機(jī)關(guān)即便明知自己的行政行為存在違法或不當(dāng)也只一味地消極等待復(fù)議機(jī)關(guān)的最后復(fù)議決定，作為申請(qǐng)人的行政相對(duì)人卻因自己的合法權(quán)益已明顯地受到侵犯而得不到及時(shí)地救濟(jì)而產(chǎn)生不信任行政機(jī)關(guān)的敵對(duì)情緒，不予以配合，致使復(fù)議申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人雙方矛盾激化，影響行政爭議的最終解決。故而，在行政復(fù)議過程中，在一定情況下適用調(diào)解，能使復(fù)議雙方當(dāng)事人之間的矛盾不致激化，不致因提起行政訴訟而延誤對(duì)合法權(quán)益的保護(hù)以及對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的有效管理。

四是，為法律的完善提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。有些行政爭議是由于法律規(guī)定的欠缺或法律規(guī)定的不盡合理引起的。在調(diào)解中，復(fù)議機(jī)關(guān)可在不違背法律原則的情況下，靈活地選擇行政相對(duì)人樂于接受的方式來要求其承擔(dān)責(zé)任。這樣既解決了行政爭議，又為法律規(guī)定的完善提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

五是，復(fù)議調(diào)解制度有利于促進(jìn)和諧社會(huì)政治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)實(shí)的存在必有其理由。追溯中國的歷史可以發(fā)現(xiàn)，調(diào)解在解決爭議方面一直發(fā)揮著不可替代的作用。因這一傳統(tǒng)契合了中國人特有的心理和行為方式，延續(xù)下來并被吸收進(jìn)司法系統(tǒng)，成為司法解決爭議的重要方式和手段。民事調(diào)解的法律明文規(guī)定，行政訴訟調(diào)解的實(shí)質(zhì)運(yùn)行，刑事和解的熱衷無不證明調(diào)解在中國人心目中的份量。

六是，復(fù)議調(diào)解制度在解決行政糾紛方面有其他方式所不具有的優(yōu)勢。調(diào)解有利于當(dāng)事人息訴，減少上訴、申訴、纏訴以及上訪等中國特有的“劣根”現(xiàn)象。由于特殊的體制與國情，討論權(quán)利救濟(jì)方式的行政復(fù)議與行政訴訟制度的公信力及既判力始終是個(gè)嚴(yán)肅的話題，社會(huì)對(duì)法律的權(quán)威和公正性產(chǎn)生了極大的信任危機(jī)，依法治國并未得到民眾的熱切響應(yīng)，多年依靠政策治國甚至個(gè)人獨(dú)斷的消極影響不僅難消，而且在不少地方仍在得到事實(shí)上的加強(qiáng)。有些糾紛的發(fā)生有著深刻而特殊的歷史背景和社會(huì)因素，導(dǎo)致案積多年，錯(cuò)綜復(fù)雜，如土地、拆遷、就業(yè)等，涉及到法律與政策的沖突、個(gè)人利益與社會(huì)利益的沖突?！霸S多當(dāng)事人在其訴求得不到法律上的支持時(shí)，質(zhì)疑法律的公正性，有甚者會(huì)采取激烈的抗?fàn)幏绞?。一個(gè)不斷上訪的案件會(huì)使一個(gè)地方不得安寧，并像惡性循環(huán)一樣招致更多的干預(yù)——來自上級(jí)法院、檢察院、紀(jì)檢、政法委、人大和媒體的監(jiān)督”①。而調(diào)解則可以極大地減少這種現(xiàn)象。行政爭議雙方在其各方利益均可得到照顧的情況下接受調(diào)解達(dá)成的折衷結(jié)果，在息訴這一點(diǎn)上，調(diào)解制度顯示出了其他糾紛解決方式所不具有的優(yōu)勢。通過調(diào)解將一部分棘手和繁瑣的行政糾紛“徹底”地處理掉，不僅可以減少社會(huì)的指責(zé)，而且能夠?yàn)檎约簞?chuàng)造更好的生存環(huán)境。

2 行政復(fù)議調(diào)解原則、范圍和程序的細(xì)化

2.1 行政復(fù)議調(diào)解基本原則細(xì)化

《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第五十條規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以按照自愿、合法的原則進(jìn)行調(diào)解。實(shí)踐中通常認(rèn)為，行政復(fù)議調(diào)解除應(yīng)遵循上述兩條基本原則外，還應(yīng)當(dāng)遵循其他幾條原則。

一是，效率原則。高效是行政復(fù)議的重要特點(diǎn)，行政復(fù)議調(diào)解也必須反映這一特點(diǎn)，防止久調(diào)不決，給當(dāng)事人造成訴累。調(diào)解在程序上具有靈活性、簡便性、效益性等優(yōu)點(diǎn)，行政復(fù)議的調(diào)解要充分利用這些優(yōu)點(diǎn)，提高效率。調(diào)解不成的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出復(fù)議決定，不準(zhǔn)拖延。除了調(diào)解期限不應(yīng)超過法律規(guī)定的復(fù)議期限外，所選擇的調(diào)解方式也可以是非正式的，只要不違背中立原則，在召開面對(duì)面的調(diào)解會(huì)議之前，可單獨(dú)與各方當(dāng)事人會(huì)談，搞清案情細(xì)節(jié)，掌握各方訴求，迅速促成調(diào)解協(xié)議的達(dá)成。

二是，中立原則。在行政復(fù)議調(diào)解中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)要始終保持中立的“超然”地位。行政復(fù)議人員要充分尊重法律的規(guī)定，充分尊重當(dāng)事人的意志和處分權(quán)，不能心存偏私、偏見，要站在中立的位置公正調(diào)解，不能為片面地追求調(diào)解結(jié)果，而采用變相威脅、壓制、限制一方權(quán)利等方式、方法。

三是，公益保護(hù)原則。在行政復(fù)議中，行政機(jī)關(guān)擁有的實(shí)體處分權(quán)必須限定在行政機(jī)關(guān)依法擁有的法定職權(quán)范圍內(nèi)，不能為了換取與申請(qǐng)人的和解而超越或放棄法定職權(quán)，從而損害國家利益、公共利益和第三人利益。同時(shí)，作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)，在調(diào)解過程中要據(jù)有主動(dòng)權(quán)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真把握，及時(shí)作出判斷，并予以正確引導(dǎo)，切實(shí)保護(hù)公共利益和第三人合法利益。

2.2 行政復(fù)議調(diào)解的范圍細(xì)化

除《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第五十條規(guī)定的兩種情形外，我們認(rèn)為，在實(shí)踐中，下列案件也可以通過調(diào)解的方式審理行政復(fù)議案件，解決行政爭議。

一是，當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)對(duì)平等主體之間民事爭議所作的裁決、確權(quán)、認(rèn)定等案件。這類案件的調(diào)解對(duì)象是申請(qǐng)人與第三人。例如，發(fā)生爭議較多的土地權(quán)屬糾紛案件，這類案件，往往是歷史遺留問題且關(guān)系當(dāng)事人切身利益，爭議雙方往往各執(zhí)一辭，不論原處理機(jī)關(guān)作出處理結(jié)果如何，總有一方不服。審理這類案件，復(fù)議機(jī)關(guān)可以采取聽證的方式，在充分聽取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和第三人的意見基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)解，通過說服教育和勸導(dǎo)協(xié)商，促成當(dāng)事人雙方相互理解與體諒，從而解決糾紛。由此可見，調(diào)解在此類復(fù)議案件中發(fā)揮的作用非常明顯。如工傷認(rèn)定案件，按照現(xiàn)行的法律規(guī)定，工傷行政確認(rèn)案件不屬于調(diào)解的范圍，但通過認(rèn)真調(diào)研分析，結(jié)合大量的案例，我們認(rèn)為，大多數(shù)情況下，沒有工傷保險(xiǎn)的受傷害職工向勞動(dòng)保障部門申請(qǐng)工傷認(rèn)定來確定“名分”不是根本，關(guān)鍵的問題在于“名分”的確定最終決定用人單位是否補(bǔ)償以及補(bǔ)償多少，這才是問題的本質(zhì)。在這類案件中，如果適用調(diào)解制度得當(dāng)，可以有效地減少訴累，更好地維護(hù)企業(yè)和職工的合法權(quán)益，減少爭議，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

二是，當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的案件。對(duì)于此類案件，如果確屬行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)范圍，通過調(diào)解結(jié)案，可以減少雙方的對(duì)立情緒，使雙方在不傷和氣的情況下解決爭議，有利于促使行政機(jī)關(guān)及時(shí)、依法履行相應(yīng)職責(zé)。例如，公民申請(qǐng)教育主管部門保護(hù)受教育權(quán)利，而教育主管部門未及時(shí)履行該職責(zé)，當(dāng)事人申請(qǐng)行政復(fù)議，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以直接作出行政復(fù)議決定，責(zé)令教育主管部門履行法定職責(zé)。在這種情況下，教育主管部門也會(huì)履行行政復(fù)議決定，但難免會(huì)帶有抵觸情緒，其履行職責(zé)的實(shí)效可能會(huì)打折扣，申請(qǐng)人申請(qǐng)復(fù)議的目的就不能實(shí)現(xiàn)。如果采取調(diào)解方式，可以緩和雙方的對(duì)立情緒，促使教育主管部門及時(shí)履行法定職責(zé)，保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益。

三是，相關(guān)法律法規(guī)沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確，在適用法律方面有一定困難或爭議的案件。雖然我國基本建立了比較完備的法律體系，但是不可否認(rèn)，由于立法技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)等原因，相當(dāng)多的領(lǐng)域法律規(guī)定不是很健全，沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確的現(xiàn)象還大量存在。在這種情況下，適用調(diào)解審案，可以促使行政復(fù)議雙方達(dá)成對(duì)法律意見的相互認(rèn)可。例如，工傷認(rèn)定案件，法律規(guī)定非常原則，而發(fā)生工傷的情形卻千差萬別，各方當(dāng)事人對(duì)法律規(guī)定的理解也存在不一致的情況，直接影響了案件的性質(zhì)與結(jié)果。在此類案件中，復(fù)議機(jī)關(guān)采取調(diào)解的方式，可以使各方當(dāng)事人對(duì)法律條文的理解達(dá)成一致意見，促使案件得到合法、合理解決。

四是，具體行政行為有輕微瑕疵的案件。我們認(rèn)為，對(duì)有輕微瑕疵的具體行政行為，行政復(fù)議機(jī)關(guān)原則上不宜撤銷，但是，畢竟該具體行政行為存在瑕疵，行政機(jī)關(guān)存在一定的過錯(cuò)，調(diào)解可以糾正行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為中存在的錯(cuò)誤，維護(hù)法律的嚴(yán)肅性。例如，房屋登記案件中，房產(chǎn)管理部門在未查清房屋共有人的情況下，對(duì)房屋進(jìn)行了變更登記，房屋共有人不服，申請(qǐng)行政復(fù)議。我們認(rèn)為，雖然行政機(jī)關(guān)存在過錯(cuò)，但從保護(hù)善意第三人角度出發(fā)，不宜進(jìn)行撤銷，而應(yīng)認(rèn)定具體行政行為存在瑕疵?？梢酝ㄟ^調(diào)解，促使原房屋共有人達(dá)成一致意見，及時(shí)化解矛盾，做到“案結(jié)事了”。

五是，涉及面廣，申請(qǐng)人數(shù)眾多，在本地區(qū)有較大影響、可能引起群體性沖突或?qū)依?、公共利益和社?huì)穩(wěn)定造成影響的案件。在復(fù)議工作中，有時(shí)會(huì)遇到在本地區(qū)影響較大、情況較為復(fù)雜的案件。由于書面審理具有缺乏互動(dòng)、信息交流不及時(shí)的缺陷，對(duì)于書面審理結(jié)果，未必所有的申請(qǐng)人都能認(rèn)可，從而會(huì)導(dǎo)致其可能選擇其他途徑解決糾紛。因此，根據(jù)案情需要，適時(shí)采用開庭加調(diào)解方式審理，對(duì)于增進(jìn)雙方了解、緩和矛盾，具有一定的作用。例如，房屋拆遷案件，往往涉及人員眾多，影響較大。對(duì)于此類案件，如果處理不好，很容易激化矛盾，形成新的社會(huì)不穩(wěn)定因素。運(yùn)用調(diào)解方式進(jìn)行處理，可以有效減少對(duì)立與沖突，解決糾紛，化解矛盾。

2.3 行政復(fù)議調(diào)解制度程序設(shè)置的細(xì)化

一是，調(diào)解程序的啟動(dòng)。調(diào)解的相關(guān)權(quán)利和程序規(guī)定可在行政復(fù)議機(jī)關(guān)向當(dāng)事人送達(dá)受理書時(shí)向其予以書面告知。行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)可進(jìn)行調(diào)解的案件可以依職權(quán)征詢各方當(dāng)事人是否有接受調(diào)解的意愿，若各方當(dāng)事人或一方當(dāng)事人愿意進(jìn)行調(diào)解，則可啟動(dòng)調(diào)解程序，但當(dāng)一方當(dāng)事人愿意接受調(diào)解，而其他當(dāng)事人明確表示拒絕接受調(diào)解時(shí)，調(diào)解程序則無法啟動(dòng)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可在法定期限內(nèi)依法作出行政復(fù)議決定。調(diào)解程序啟動(dòng)后，在調(diào)解過程中，一方或雙方要求不再調(diào)解的應(yīng)終止調(diào)解，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)兩次通知均不參加調(diào)解的也應(yīng)終止調(diào)解，以防止行政爭議的久拖不決。

二是，調(diào)解程序的期限和調(diào)解的次數(shù)。行政復(fù)議的法定期限一般是60日，為了給調(diào)解程序失敗后復(fù)議機(jī)關(guān)作出行政復(fù)議決定留出充分的時(shí)間，也為了避免久調(diào)不決情況的出現(xiàn)，調(diào)解期限一般不應(yīng)超過30天，調(diào)解的次數(shù)也應(yīng)控制在三次以下。

三是，行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議書的效力。行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議書經(jīng)送達(dá)并由當(dāng)事人簽收后即具有法律效力，除法定原因外，當(dāng)事人不得再就同一事項(xiàng)重新申請(qǐng)行政復(fù)議，此時(shí)只能在行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議書送達(dá)后的15日內(nèi)提起行政訴訟。若行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議書送達(dá)前或送達(dá)時(shí)當(dāng)事人拒絕簽收，該調(diào)解協(xié)議書不產(chǎn)生法律效力，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)通知其他當(dāng)事人并直接作出行政復(fù)議決定。

經(jīng)過行政復(fù)議調(diào)解程序后，當(dāng)事人不因調(diào)解過程中對(duì)事實(shí)的自認(rèn)而影響其后續(xù)的行政訴訟救濟(jì)權(quán)利，行政機(jī)關(guān)也不得以調(diào)解程序中相對(duì)人為達(dá)成和解而自認(rèn)的事實(shí)和自愿承擔(dān)的責(zé)任，作為證明其具體行政行為合法的證據(jù)使用。法院在行政訴訟中不得采用行政復(fù)議調(diào)解過程中的事實(shí)認(rèn)定材料作為證據(jù)，以避免造成先入為主的影響。

四是，行政復(fù)議的調(diào)決分離。為避免行政復(fù)議機(jī)關(guān)人員在調(diào)解不成后，因?qū)Ξ?dāng)事人在調(diào)解過程中產(chǎn)生不滿情緒，從而影響行政復(fù)議決定的公正性，對(duì)同一案件可分設(shè)調(diào)解機(jī)構(gòu)與決定機(jī)構(gòu)，先由行政復(fù)議調(diào)解機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解不成再及時(shí)轉(zhuǎn)送決定機(jī)構(gòu)作出行政復(fù)議決定。

3 行政復(fù)議調(diào)解制度的不足及完善

一是，調(diào)解人員的人數(shù)沒有明確規(guī)定。我們都知道行政復(fù)議調(diào)解是從行政復(fù)議過程衍生而來，《復(fù)議法實(shí)施條例》明確規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)審理復(fù)議案件，應(yīng)當(dāng)由2名以上行政復(fù)議人員參加;調(diào)查取證時(shí)，行政復(fù)議人員不得少于2人。如此，既保證了復(fù)議環(huán)節(jié)的公開、透明化，也體現(xiàn)了復(fù)議機(jī)關(guān)的公正、公平原則。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)規(guī)定在行政復(fù)議調(diào)解的全過程中，參與的行政復(fù)議人員不得少于2人，以避免違法調(diào)解情況的發(fā)生。

二是，行政復(fù)議調(diào)解的時(shí)限。行政復(fù)議調(diào)解是在行政復(fù)議案件審查過程中運(yùn)行的一項(xiàng)制度，它依存于行政復(fù)議審理活動(dòng)，沒有復(fù)議程序的存在就不可能有行政復(fù)議調(diào)解程序的啟動(dòng)。為了防止案件久調(diào)不決、回避矛盾，應(yīng)將調(diào)解的時(shí)限嚴(yán)格限定在行政復(fù)議案件的法定審查期間，即一般案件在2個(gè)月內(nèi)作出決定，情況復(fù)雜的，可延長不超過30日。同時(shí)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不能以調(diào)解為借口任意延長復(fù)議案件審查期限，違背行政復(fù)議及時(shí)、便民的原則。

三是，完善立法，明確規(guī)定所有的行政復(fù)議案件均適用調(diào)解。目前適用的范圍為《行政復(fù)議條例》第50條規(guī)定的三種類型案件，同時(shí)也說明其他類型案件不適用，但在執(zhí)法實(shí)踐中有其適用可行性，也取得了法律效果與社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。

四是，統(tǒng)一政府法制機(jī)構(gòu)名稱及建制，樹立復(fù)議機(jī)構(gòu)權(quán)威。據(jù)了解，全國各地的政府法制機(jī)構(gòu)有政府法制辦、法制局、政府辦下屬的法制股(法制科)等等，名稱繁多，且同級(jí)的機(jī)構(gòu)建制不一，這兩年的政府機(jī)構(gòu)改革中，有的為政府的工作部門，有的是政府的直屬機(jī)構(gòu)，有的是管理機(jī)構(gòu)，等等，到底復(fù)議職能在什么樣的機(jī)構(gòu)履行?群眾感覺茫然，即使是機(jī)關(guān)工作人員也知之不多。法制機(jī)構(gòu)在復(fù)議乃至執(zhí)法監(jiān)督的工作中存在一定的阻力，不利于工作的順利開展，從某種意義來說，喪失了法律賦予復(fù)議機(jī)構(gòu)的固有威信和權(quán)威。

五是，監(jiān)督調(diào)解協(xié)議內(nèi)容的合法性。合法性是行政復(fù)議調(diào)解的基本原則。雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，需要雙方當(dāng)事人對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行相一致的陳述，由復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)調(diào)解協(xié)議的合法性進(jìn)行審查。這里的合法性審查是指在不違背法律的禁止性規(guī)定，不損害國家、集體和他人利益的前提下，通過調(diào)解的低成本、高效率，達(dá)到糾正違法或不合理行政行為，監(jiān)督和促進(jìn)行政機(jī)關(guān)的依法行政，實(shí)現(xiàn)對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益的保護(hù)。

六是，明確界定社會(huì)公共利益范圍。行政復(fù)議調(diào)解不得損害社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益，對(duì)于什么是社會(huì)公共利益必須進(jìn)行一定的界定，從而保證行政復(fù)議中調(diào)解工作的順利實(shí)施。

七是，明確對(duì)調(diào)解結(jié)果的救濟(jì)。在行政復(fù)議調(diào)解的過程中，復(fù)議機(jī)關(guān)可能會(huì)利用其優(yōu)越地位來強(qiáng)迫相對(duì)方接受其提出的不公平的條款甚至不公正條款，從而一方面使相對(duì)人無法獲得公正的結(jié)果，另一方面又因?yàn)檫_(dá)成了調(diào)解而使行政相對(duì)人喪失了司法救濟(jì)。因此，應(yīng)明確對(duì)行政復(fù)議調(diào)解結(jié)果的救濟(jì)機(jī)制，特別是司法救濟(jì)機(jī)制。

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