透析《村民委員會(huì)組織法》中的兩個(gè)問(wèn)題

于語(yǔ)和，劉學(xué)榮

(南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院，天津 300071)

透析《村民委員會(huì)組織法》中的兩個(gè)問(wèn)題

于語(yǔ)和1，劉學(xué)榮2

(南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院，天津 300071)

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“三農(nóng)”問(wèn)題成為政府目前所要解決的最重要的問(wèn)題之一，農(nóng)村基層民主的發(fā)展和農(nóng)民民主權(quán)利的保障，也是中國(guó)民主建設(shè)和社會(huì)主義法治建設(shè)的重要課題。本文以村民自治為基本出發(fā)點(diǎn)，從法律制度層面上對(duì)《村委會(huì)組織法》中的部分不足進(jìn)行分析并提出建議。

村民委員會(huì);民主選舉;民主監(jiān)督;村民自治;訴訟救濟(jì)

村民自治是我國(guó)農(nóng)村基層民主建設(shè)的核心內(nèi)容，是建設(shè)社會(huì)新農(nóng)村的內(nèi)在要求。村民自治制度是當(dāng)今中國(guó)擴(kuò)大基層民主、促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的一種有效方式。1998年6月，九屆全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，正式以國(guó)家法律的形式將“四個(gè)民主”確定下來(lái)。2007年，黨的十七大報(bào)告指出:“人民依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，對(duì)干部實(shí)行民主監(jiān)督，是人民當(dāng)家作主最有效、最廣泛的途徑，必須作為發(fā)展社會(huì)主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點(diǎn)推進(jìn)?！保?］

《村民委員會(huì)組織法》是村民自治的基本法律，《村民委員會(huì)組織法》的完善與進(jìn)步直接影響到我國(guó)村民自治的進(jìn)程。村委會(huì)組織法為調(diào)整農(nóng)村利益關(guān)系、處理各種社會(huì)矛盾提供了基本依據(jù)，為促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定提供了可靠的法律保障。［2］關(guān)注《村民委員會(huì)組織法》對(duì)我國(guó)基層民主制度的建設(shè)有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。筆者對(duì)村民委員會(huì)組織法在立法和實(shí)踐中出現(xiàn)的兩個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了思考，并提出了立法建議。

一、村民委員會(huì)與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府的關(guān)系

村民自治組織的自主性與相對(duì)獨(dú)立性是村民自治的核心內(nèi)容，能否保持種獨(dú)立性是能否有效實(shí)現(xiàn)村民自治的首要標(biāo)準(zhǔn)。［3］鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是我國(guó)農(nóng)村的基層政權(quán)，國(guó)家有大量的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化職能是靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)實(shí)現(xiàn)的，它是村民委員會(huì)最直接、最頻繁的接觸者，它最有可能觸及村民的利益、干預(yù)村務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府常常以行政命令等直接或間接的手段來(lái)干預(yù)村委會(huì)自治范圍內(nèi)的各種事項(xiàng)，在基層民主和政府權(quán)力的這場(chǎng)博弈中，村委會(huì)明顯處于劣勢(shì)地位，由于法律規(guī)定的不完善，沒(méi)有具體規(guī)定侵害村委會(huì)自治行為的法律責(zé)任，尤其是訴訟渠道的不暢通所導(dǎo)致司法救濟(jì)途徑的缺位，更是造成了權(quán)力天平的極度傾斜。因此能否真正實(shí)現(xiàn)村民自治，很大程度上需要考慮能否防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對(duì)村務(wù)的干涉，保持村民委員會(huì)獨(dú)立行使職權(quán)和履行法律義務(wù)。村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，不是基層政權(quán)的“腿”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)同它的關(guān)系是指導(dǎo)關(guān)系，不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。［4］這一關(guān)系必須在法律中得到明確才能在實(shí)踐中得到維持。目前在我國(guó)鄉(xiāng)村之間形成了三種有機(jī)聯(lián)系的關(guān)系:鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，體現(xiàn)的是黨的領(lǐng)導(dǎo)原則;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)在村民自治事務(wù)范圍內(nèi)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，體現(xiàn)的是村民自治原則;鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)與村級(jí)組織之間在貫徹執(zhí)行黨的方針政策、國(guó)家法律、政府公共政策等事務(wù)方面是行政管理與被管理的關(guān)系，體現(xiàn)的是依法行政原則。［5］盡管在理論上，鄉(xiāng)村關(guān)系存在多種模式，但實(shí)際上，由于政府主導(dǎo)性質(zhì)與政策設(shè)計(jì)的偏向性，村民委員會(huì)更多地表現(xiàn)為行政依附性質(zhì)，而鄉(xiāng)村關(guān)系主要體現(xiàn)為行政化的鄉(xiāng)村關(guān)系，或支配型的鄉(xiāng)村關(guān)系。在最近幾年內(nèi)有近70%的鄉(xiāng)村處在由傳統(tǒng)的行政支配型關(guān)系向民主合作型關(guān)系轉(zhuǎn)變之中，10%以上的鄉(xiāng)村建立起新型的民主合作關(guān)系，大約20%的鄉(xiāng)村仍然維持著傳統(tǒng)的支配型關(guān)系。［6］

《中華人民共和國(guó)憲法》第一百一十一條規(guī)定:“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定?！睉椃ㄖ幸?guī)定了村民委員會(huì)的性質(zhì)為基層群眾性自治組織，同時(shí)規(guī)定村民委員會(huì)與基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定。《村民委員會(huì)組織法》第四條:“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作?！备鶕?jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，村民委員會(huì)和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府的關(guān)系是“指導(dǎo)”和“協(xié)助”的關(guān)系。

應(yīng)當(dāng)在《村民委員會(huì)組織法》中規(guī)定哪些事項(xiàng)是屬于村民自治的事項(xiàng)，是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府不能干預(yù)的，或者規(guī)定哪類事項(xiàng)是屬于村民自治外的事項(xiàng)，可以由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府發(fā)布行政指示和命令。雖然村民委員會(huì)是基層自治組織，并非行政機(jī)關(guān)，但是仍然需要明確村民委員會(huì)和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的政府的職責(zé)，避免處理事務(wù)和確定責(zé)任時(shí)的互相推諉和搪塞。由于法律未規(guī)定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府如果干預(yù)了依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)時(shí)，當(dāng)村民自治權(quán)受到侵害時(shí)，不能通過(guò)合法的渠道得到救濟(jì)。當(dāng)村莊能夠成功地抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的干預(yù)尤其是基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)自身利益的非法干預(yù)時(shí)，我們說(shuō)村莊是自主的，并且這種自主能使村莊治理處于良好狀態(tài)。［7］為受到侵害的村民自治權(quán)利提供立法機(jī)關(guān)救濟(jì)、行政救濟(jì)和訴訟救濟(jì)，明確規(guī)定鄉(xiāng)級(jí)人民政府干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)的主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人的行政責(zé)任，是使這一情況得以防止或糾正的需要。

《村民委員會(huì)組織法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定法院受理行政機(jī)關(guān)侵害村民自治權(quán)的訴訟案件。從《行政訴訟法》有關(guān)受案范圍的規(guī)定來(lái)看，界定行政訴訟受案范圍的標(biāo)準(zhǔn)有兩項(xiàng)，即具體行政行為標(biāo)準(zhǔn)和人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。具體行政行為標(biāo)準(zhǔn)是指法院僅受理對(duì)具體行政行為不服提起的訴訟，而對(duì)抽象行政行為提起的訴訟，法院則不予受理。所謂抽象行政行為有兩類:一種是行政立法行為，即行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布行政法規(guī)、行政規(guī)章的行政行為;另一種則是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定對(duì)象發(fā)布的能反復(fù)適用的行政規(guī)范性文件的行為。根據(jù)《行政訴訟法》第十二條第二項(xiàng)的規(guī)定，行政立法行為和非立法的抽象行政行為不屬于人民法院行政案件的受案范圍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作出的侵害村民自治權(quán)的行為，由于所針對(duì)的對(duì)象是特定的，且不具有反復(fù)適用性，因此其既不屬于制定、發(fā)布行政法規(guī)、行政規(guī)章的行政立法行為，也非具有普遍約束力的決定、命令，應(yīng)當(dāng)屬于行政訴訟法所規(guī)定的具體行政行為?！缎姓V訟法》第十一條第一款第八項(xiàng)規(guī)定公民“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的”，可以提起訴訟，該條第二款規(guī)定“除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件”。需要《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定村民或者村民委員會(huì)成員可以對(duì)上級(jí)人民政府的侵權(quán)行為提起行政訴訟，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在干預(yù)村民自治的事項(xiàng)時(shí)，村民可以通過(guò)司法機(jī)關(guān)來(lái)與強(qiáng)大的行政權(quán)力相抗衡，村民自治權(quán)才能擁有足夠的空間。在《村民委員會(huì)組織法》中應(yīng)當(dāng)有此條規(guī)定:“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)時(shí)，村民、村民委員會(huì)可以向縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府反映，也可以直接向本村所在地的基層人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求排除非法干預(yù)。對(duì)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府干預(yù)依法屬于村民自治范圍的事項(xiàng)的，上級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人給予行政處分?！?/p>

民政部于2009年12月22日在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議上提交的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(修訂草案)》第三十四條第二款規(guī)定:“村民委員會(huì)不依照法律、法規(guī)的規(guī)定履行法定義務(wù)的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正。”在這里需要明確的是，村莊自治的基礎(chǔ)在于分權(quán)、民主、積極的基本權(quán)利保護(hù)，其目的在于公共行政的特色化、專業(yè)化和親民化等，在于通過(guò)獨(dú)立于國(guó)家的機(jī)構(gòu)執(zhí)行行政任務(wù)，因此村委會(huì)選舉必須成為獨(dú)立于國(guó)家公共機(jī)關(guān)人員任命的制度系列，保留與國(guó)家的一定距離。村民委員會(huì)屬于基層自治組織，并非鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府的下級(jí)行政機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的政府不能對(duì)村民委員會(huì)下達(dá)命令。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的政府時(shí)常干涉屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，此條又賦予鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的政府在一定情況下直接責(zé)令村民委員會(huì)履行法定義務(wù)，這就使得鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)成為村民委員會(huì)在法律上的監(jiān)督機(jī)關(guān)，勢(shì)必村民自治的發(fā)展受到影響。以立法技術(shù)為視角，《村民委員會(huì)組織法》第四條規(guī)定的村委會(huì)和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府的關(guān)系不相符合，有互相矛盾之嫌。此條應(yīng)改為:“村民委員會(huì)不依照法律、法規(guī)的規(guī)定履行法定義務(wù)的，有利害關(guān)系的村民可以申請(qǐng)人民法院責(zé)令履行義務(wù)，責(zé)任人依法承擔(dān)法律責(zé)任。”更為妥當(dāng)。

二、民主監(jiān)督制度的完善

所謂監(jiān)督，就是民眾或者民眾代表共同意愿的組織為了達(dá)到其所追求的目的，對(duì)社會(huì)運(yùn)行過(guò)程實(shí)行監(jiān)察督導(dǎo)、檢查審核、防患促進(jìn)的活動(dòng)。因而，監(jiān)督活動(dòng)具有保障法律制度順利實(shí)施和民眾權(quán)益得到維護(hù)的重要作用。民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督是村民自治的四個(gè)主要內(nèi)涵。民主監(jiān)督是其中最重要的一個(gè)方面，沒(méi)有民主監(jiān)督，其他三個(gè)方面都會(huì)失去保障。其目的在于預(yù)防、制止、消除法律運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的越軌和沖突，以保證一切法律關(guān)系主體行為的合法性。但是，由于民主監(jiān)督在村民自治的四個(gè)民主機(jī)制中，是過(guò)程最長(zhǎng)、組織行為最復(fù)雜的環(huán)節(jié)，是村民自治中比較薄弱的環(huán)節(jié)。有必要在村民自治制度中建立有效的監(jiān)督機(jī)制與村委會(huì)抗衡，制約村委會(huì)的行為。由于民主監(jiān)督涉及整個(gè)村民自治過(guò)程，問(wèn)題復(fù)雜多樣，本文僅從民主選舉的角度提出完善民主監(jiān)督觀點(diǎn)。作為民主監(jiān)督中的重要組成部分，對(duì)民主選舉的過(guò)程、結(jié)果和被選任的人員的監(jiān)督尤為重要，在實(shí)踐中也出現(xiàn)較大的問(wèn)題，作者將這一過(guò)程分為三個(gè)階段進(jìn)行討論，并提出解決問(wèn)題的方法。

(一)事前監(jiān)督是對(duì)成為村民委員會(huì)成員候選人的人員及擁有選舉權(quán)的村民的資格進(jìn)行審查。由于事前監(jiān)督的作用只是將明顯的道德素質(zhì)不高、身體不佳和工作能力不強(qiáng)的人排除在候選人之外。因而，不能有過(guò)于嚴(yán)格的規(guī)定，否則就會(huì)影響到村民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)的正常行使。村民選舉是村民自治的重要內(nèi)容，在村民選舉過(guò)程中，選舉糾紛的發(fā)生屢見(jiàn)不鮮。從理論上講，村民選舉糾紛是指在相關(guān)村民選舉主體之間發(fā)生的，圍繞依照村民委員會(huì)組織法而進(jìn)行的村委會(huì)及其它相關(guān)組織選舉過(guò)程中的實(shí)體性或者程序性問(wèn)題而產(chǎn)生的爭(zhēng)議。這種爭(zhēng)議有兩種:一是是否具有村民委員會(huì)成員候選人的候選資格;二是是否擁有選舉村民委員會(huì)成員的選舉資格，此種爭(zhēng)議很少發(fā)生。按照現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，只有出生、戶籍均在本村或者不在本村出生，戶籍在本村的村民才享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是《物權(quán)法》的頒布，這一規(guī)定極大限制了村民自治的發(fā)展?！段餀?quán)法》第一百二十九條規(guī)定:“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人按照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)?！边@一規(guī)定使農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)更加順暢，推動(dòng)了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。土地的流轉(zhuǎn)會(huì)導(dǎo)致戶籍本不在本村的村民承包了本村的土地，這些村民長(zhǎng)期生活在本村，但是沒(méi)有本村戶籍的村民的民主生活必然受到影響。這些村民權(quán)益的維護(hù)關(guān)系到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度改革的進(jìn)一步推進(jìn)和村民自治的制度的發(fā)展。

(二)在選舉的過(guò)程中，村民對(duì)選舉過(guò)程的適時(shí)監(jiān)督就是所謂的事中監(jiān)督。村民選舉權(quán)作為自治權(quán)的內(nèi)容具有了法律保障地位，意味著其具備了主觀公權(quán)利性質(zhì)，即村民享有了為實(shí)現(xiàn)選舉權(quán)而針對(duì)公共行政主體為或者不為特定行為的權(quán)能。［8］村民選舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)不僅體現(xiàn)在村民在其權(quán)利范圍內(nèi)為或者不為一定行為，而且更體現(xiàn)在村民要求相對(duì)義務(wù)人為或者不為特定行為以滿足自己的選舉權(quán)主張。在農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)實(shí)卻是暴力、威脅、賄賂等非法行為嚴(yán)重干涉了村民選舉權(quán)的行使。從違法內(nèi)容看，有拖延、不組織選舉，任意指派、任命村委會(huì)成員和村選舉委員會(huì)成員;有私填、涂改選票，聚眾擾亂投票場(chǎng)所，搶奪或撕毀選票、損壞選票，焚燒票箱、毆打投票人;有買賣、偽造選票，威脅、利誘、限制選民投票等現(xiàn)象。沒(méi)有救濟(jì)則無(wú)權(quán)利，非法行為的存在并不可怕，對(duì)非法行為沒(méi)有合理的救濟(jì)卻會(huì)導(dǎo)致秩序的混亂和非法行為的長(zhǎng)期存在。

近年來(lái)有許多學(xué)者研究對(duì)侵害村民選舉權(quán)的救濟(jì)，這些研究的成果大抵可以概括為兩個(gè)方面:一是將村委會(huì)選舉納入到我國(guó)整個(gè)選舉制度中考察，因而綜合借鑒國(guó)外選舉權(quán)利救濟(jì)制度來(lái)構(gòu)建我國(guó)的村民選舉權(quán)的救濟(jì)機(jī)制。二是突出司法救濟(jì)對(duì)于村委會(huì)選舉權(quán)救濟(jì)的根本作用，于是相應(yīng)的研究主要體現(xiàn)在村民選舉權(quán)糾紛爭(zhēng)議的法院管轄權(quán)上，認(rèn)為這種監(jiān)督不能由行政權(quán)力來(lái)直接干預(yù)，只能由村民通過(guò)司法機(jī)關(guān)來(lái)實(shí)現(xiàn)。第二個(gè)觀點(diǎn)在理論上更具合理性，但在實(shí)踐中卻不甚可行。原因有三:一是村民民主參與意識(shí)不強(qiáng);二是村民缺乏必備法律知識(shí)和對(duì)法律較強(qiáng)的依賴感;三是司法救濟(jì)具有延遲性，會(huì)大大拖延選舉進(jìn)行的時(shí)間。

因而，在對(duì)事中監(jiān)督的手段上，必須有行政機(jī)關(guān)或者地方權(quán)力機(jī)關(guān)的介入，僅僅依賴村民的民主監(jiān)督是不夠的，還必須建立和完善以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)監(jiān)督為主體的外在監(jiān)督體系。我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)此問(wèn)題的規(guī)定集中在《村民委員會(huì)組織法》中?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第十五條規(guī)定:“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段，妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會(huì)選舉的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)和人民政府或者縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府及其有關(guān)主管部門舉報(bào)，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理。以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段當(dāng)選的，其當(dāng)選無(wú)效?！贝藯l規(guī)定責(zé)任主體過(guò)多卻不明確，可操作性不強(qiáng)，需要進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定。應(yīng)當(dāng)明確具體的機(jī)關(guān)來(lái)負(fù)責(zé)對(duì)村委會(huì)選舉過(guò)程進(jìn)行全程監(jiān)督，才是目前最可行的辦法，當(dāng)村委會(huì)選舉出現(xiàn)以上違法行為時(shí)，由監(jiān)督機(jī)關(guān)負(fù)一定的責(zé)任。這樣既能保證選舉的效率，不會(huì)使得村民花費(fèi)太多的時(shí)間在選舉中，也節(jié)省了集體經(jīng)濟(jì)組織的公共財(cái)產(chǎn)。

(三)事后監(jiān)督包括村民委員會(huì)成員的罷免和訴訟救濟(jì)。本文只對(duì)訴訟救濟(jì)進(jìn)行討論。訴訟救濟(jì)是指當(dāng)村民自治權(quán)受到侵害或沖突時(shí)，運(yùn)用法律賦予公民的訴訟權(quán)利向國(guó)家機(jī)關(guān)請(qǐng)求依法保護(hù)和救濟(jì)自己的合法權(quán)益。［9］一般監(jiān)督形式是借助村民自治組織本身來(lái)實(shí)現(xiàn)的，比如罷免是通過(guò)村民會(huì)議，或者通過(guò)上級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)的，如果基層政府對(duì)群眾舉報(bào)處理不及時(shí)，或者干脆不聞不問(wèn)，群眾能夠行使的救濟(jì)權(quán)利便只有上訪或信訪了，缺乏受損救濟(jì)機(jī)制的權(quán)利是不完整的權(quán)利，村民自治權(quán)應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟這道最后的防線得到保障。而訴訟救濟(jì)是借助司法機(jī)關(guān)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)村民委員會(huì)和其成員的監(jiān)督，監(jiān)督的力度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他監(jiān)督形式。在法哲學(xué)的視野中，權(quán)利只能由法律加以設(shè)定，“離開(kāi)法律的權(quán)利就是無(wú)父之子”［10］。村民自治權(quán)是屬于村民集體所有的對(duì)集體事務(wù)的管理權(quán)，是屬于全體村民的，但只有通過(guò)個(gè)體來(lái)實(shí)現(xiàn)才有意義。“某些權(quán)利的行使形態(tài)似乎也表現(xiàn)為集體(或共同)形式的形態(tài)，然而，這些集體的權(quán)利行使行為只是每個(gè)人通過(guò)共同行使其權(quán)利的方式而形成的，并不等于共同行使這些權(quán)利的集體本身成為權(quán)利的主體。”［11］因而，只有在個(gè)體的權(quán)利得到充分行使后，才能使得整體的利益得到保障，否則，集體的利益必為部分人所獨(dú)享。而在我國(guó)現(xiàn)階段，村民的法律意識(shí)尚有待提高，村民們沒(méi)有強(qiáng)烈的主體感和行使權(quán)利的自覺(jué)性。甚至，在自己的利益受到村民委員會(huì)的侵害時(shí)也不會(huì)通過(guò)法律途徑維護(hù)自己的權(quán)益?！胺ㄖ剖钦w的一部分，它始終是高高地超越農(nóng)村日常生活水平的表面上的東西。所以大部分糾紛是通過(guò)法律以外的調(diào)停以及根據(jù)舊風(fēng)俗和地方上的意見(jiàn)來(lái)解決的”。［12］

村民法律意識(shí)的缺乏，更加需要法律制度的完善，使得救濟(jì)渠道暢通無(wú)阻?，F(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》對(duì)村民的訴權(quán)沒(méi)有規(guī)定，民政部在2009年12月22日在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議上提交《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(修訂草案)》第三十四條第一款規(guī)定:“村民委員會(huì)或者村民委員會(huì)成員作出的決定侵害村民合法權(quán)益的，受侵害的村民可以申請(qǐng)人民法院予以撤銷，責(zé)任人依法承擔(dān)法律責(zé)任?！贝藯l只是規(guī)定在村民委員會(huì)或者村民委員會(huì)成員作出的決定侵害了村民的合法權(quán)益時(shí)，可以向人民法院提起撤銷之訴。當(dāng)村民委員會(huì)或者其成員不履行義務(wù)侵害村民合法權(quán)益的時(shí)候，村民不能向法院提起履行之訴，使得司法救濟(jì)很不完整。

法律之所以不能建立完整的司法救濟(jì)，還有一個(gè)原因是與《村民委員會(huì)組織法》配套的法律制度不夠完善。對(duì)村民委員會(huì)的決議只能撤銷不能確認(rèn)違法或者履行的有因可尋?！秶?guó)家賠償法》第七條規(guī)定:“法律、法規(guī)授權(quán)的組織在行使授予的行政權(quán)力時(shí)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，被授權(quán)的組織為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)?！贝迕裎瘑T會(huì)只有在受委托行使行政職權(quán)時(shí)，對(duì)村民造成侵害時(shí)才可能適用《國(guó)家賠償法》。在村民委員會(huì)或者其成員在正常行使其職權(quán)時(shí)侵害村民的利益時(shí)，就不屬于《國(guó)家賠償法》的調(diào)整范圍，這時(shí)該如何賠償村民的損失在法律上并無(wú)規(guī)定，所以即使規(guī)定了村民可以提起確認(rèn)和撤銷之訴，在勝訴后村民得不到補(bǔ)償，這樣訴權(quán)即使賦予村民，理性的村民也不會(huì)行使這項(xiàng)權(quán)利。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)以上修訂草案的規(guī)定雖然不完整但符合現(xiàn)實(shí)，是不得已而為之。

此問(wèn)題的解決方式有兩種:一是將村民委員會(huì)同集體經(jīng)濟(jì)組織從經(jīng)濟(jì)上剝離，設(shè)立村民委員會(huì)獨(dú)立財(cái)產(chǎn)制度;二是有鄉(xiāng)鎮(zhèn)等地方政府承擔(dān)村委會(huì)的賠償責(zé)任，將村民委員會(huì)的賠償納入國(guó)家賠償法的調(diào)整范圍。第一種方式的可行性較差，在有些地區(qū)，集體經(jīng)濟(jì)得到較好的發(fā)展，能夠成立一個(gè)新的組織來(lái)管理集體經(jīng)濟(jì)組織的土地和其他財(cái)產(chǎn)，村民委員會(huì)不再管理集體的財(cái)產(chǎn)。但是，在大多數(shù)地區(qū)，增加一個(gè)新的機(jī)構(gòu)會(huì)浪費(fèi)大量的財(cái)力物力，而且集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)數(shù)量也不需要專門設(shè)立一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)管理。一旦設(shè)立新的機(jī)構(gòu)，村民委員會(huì)的財(cái)產(chǎn)又需要建立完善的財(cái)產(chǎn)制度和財(cái)產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，使得村民委員會(huì)徹底的行政化，從法律理論和社會(huì)現(xiàn)實(shí)考慮，這是不可行的。因而，在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚未成熟，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)承擔(dān)村委會(huì)的賠償責(zé)任較為可行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有完備的財(cái)產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，只需要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算中增加一個(gè)村民自治委員會(huì)賠償款即可?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第四條:“村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作?！贝逦瘯?huì)承擔(dān)著聯(lián)系政府與民眾、進(jìn)行社區(qū)治理和提供公共服務(wù)等多種職能，在治安管理、環(huán)境衛(wèi)生、化解矛盾和糾紛、計(jì)劃生育、社會(huì)福利、流動(dòng)人口管理等方面發(fā)揮著作用。從本質(zhì)上講，它要承擔(dān)從政府集權(quán)式管理向政府與社區(qū)組織共同治理過(guò)渡的職能。［13］既然村委會(huì)有協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)工作的義務(wù)，那么鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府也應(yīng)當(dāng)相應(yīng)的承擔(dān)賠償義務(wù)。因而，讓鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府承擔(dān)賠償義務(wù)在理論上更合理，在實(shí)踐中也更可行。

三、結(jié) 語(yǔ)

農(nóng)村問(wèn)題是中國(guó)現(xiàn)代化的最主要的問(wèn)題，村民自治是我黨領(lǐng)導(dǎo)人民發(fā)展社會(huì)主義民主政治的偉大創(chuàng)舉，是中國(guó)農(nóng)村基層治理模式在當(dāng)代發(fā)展的必然過(guò)程。民主管理、民主決策和民主監(jiān)督既是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要目標(biāo)，也是構(gòu)建社會(huì)新農(nóng)村的重要保證。積極探索村民自治的各項(xiàng)法律制度，進(jìn)一步健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的充滿活力的村民自治機(jī)制是法學(xué)工作者義不容辭的責(zé)任。

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Abstract:The Organic Law of the Villagers Committees is the basic law of villager autonomy.Its improvement and progress directly influences the process of villager autonomy in our country.The law should stipulate the content of villager autonomy which cannot be intervened by the village and township government，or make out what is beyond villager autonomy and the village and township government can issue administrative instruction and order.Supporting legal systems of the Organic Law of the Villagers Committees should be perfected to better realize villager autonomy.

Key words:villagers＇committee;democratic election;democratic supervision;villager autonomy;relief for litigation

(責(zé)任編輯:葉劍波)

An Analysis of Two Problems in the Organic Law of the Villagers Committees

YU Yu-he，LIU Xue-rong
(Law School of Nankai University，Tianjin，300071，China)

D921

A

1008－7575(2010)03－0020－04

2010－03－20

于語(yǔ)和(1962－)，男，天津人，南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士后;劉學(xué)榮(1988－)，男，安徽六安人，南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院2009級(jí)碩士研究生。