城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表的困境與對策

張 磊

(許昌學(xué)院法政學(xué)院,河南許昌461000)

城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表的困境與對策

張 磊

(許昌學(xué)院法政學(xué)院,河南許昌461000)

城鄉(xiāng);人大代表選舉;人口比例;民主

實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表,有利于保障城鄉(xiāng)公民享有平等的政治權(quán)利,促進(jìn)政治民主的發(fā)展,但現(xiàn)有法律的規(guī)定、代表構(gòu)成的協(xié)調(diào)、公民參政的能力等制約因素決定了實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表不能一蹴而就。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民主政治建設(shè)的客觀要求,修改現(xiàn)行法律、完善人大制度、推進(jìn)基層民主、培育現(xiàn)代公民,是逐步實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表的必然選擇。

公民享有平等的政治權(quán)利是政治民主的基本要求,而選舉權(quán)的平等則是政治權(quán)利平等的重要內(nèi)容。但我國城鄉(xiāng)人大代表所代表人口比例的差異,造成了實質(zhì)上的城鄉(xiāng)居民選舉權(quán)的不平等。實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表,有利于保障城鄉(xiāng)公民享有平等的政治權(quán)利,促進(jìn)政治民主的發(fā)展,是我國經(jīng)濟(jì)政治改革和民主法制建設(shè)的必然要求,但實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表要立足我國現(xiàn)實國情,循序漸進(jìn),不可一蹴而就。

一 城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表問題的提出

我國在人大代表選舉中一直實行按比例原則配置選舉權(quán)的制度,1953年通過的我國第一部選舉法“規(guī)定了城鄉(xiāng)人民代表可以代表不同的選民人數(shù),即自治州、縣、自治縣為4:1,省、自治區(qū)為5:1,全國為8:1。就是說,同一行政區(qū)域內(nèi)每一代表所代表的人口數(shù)在農(nóng)村與城市是不同的。”[1]此后選舉法歷經(jīng)五次修改,其中1982年修改后的選舉法“將縣級人大代表的農(nóng)村與城鎮(zhèn)人口比例,從4倍改為可小于4:1直至1:1”。[2]但在縮小比例問題上規(guī)定了適用范圍和權(quán)力來源,由于條件限制非常嚴(yán)格,“程序顯得‘繁瑣’,在基層選舉實踐中很難得到落實?！盵3]1995年再次進(jìn)行修改時,“將原來全國和省、自治區(qū)這兩級人大代表中農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)的比例,從原來的八比一、五比一,統(tǒng)一改為四比一”。[4]至此,各級人大代表選舉中城鄉(xiāng)人口的差異比例統(tǒng)一為四比一,即農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)。

“民主是一種特定的國家形態(tài)和形式,它不同于其他國家形式之處在于它承認(rèn)公民政治上擁有平等的權(quán)利,并從制度上規(guī)定這種平等的權(quán)利能夠得到實現(xiàn)?！盵5]我國憲法規(guī)定:“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”這種平等自然應(yīng)該包括選舉權(quán)的平等,而選舉權(quán)的平等不僅包含投票權(quán)利的平等即每人一票,還包括選票價值的平等即一票一值。

我國城鄉(xiāng)人大代表選舉比例的差異,雖然有其特定的社會歷史背景和現(xiàn)實合理性,但其實質(zhì)是等票不等值,“農(nóng)村與城市4:1的規(guī)定,直接地表明農(nóng)村的4票值等于城市的1票值,如果同是一票,則城市選民的發(fā)言權(quán)是農(nóng)村選民的4倍”。[6]“一直以來,國家做出重大決策時,農(nóng)民的聲音過于微弱,農(nóng)民利益的代言人不是太多而是太少了?！盵3]“‘三農(nóng)問題’之所以在今天成為制約中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的難題,追根溯源,也與農(nóng)民在國家權(quán)力機(jī)關(guān)中缺乏與市民相對等的博弈能力相關(guān)聯(lián)?！盵7]

由于我國城市化進(jìn)程和人口流動的加速,城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了顯著的變化,城鄉(xiāng)之間的人口差距正逐步縮小。而隨著我國基層民主的迅速發(fā)展,廣大農(nóng)民的文化水平和民主法治意識不斷提高,迫切希望在政治體系運行和國家政策制定中表達(dá)自身的利益訴求,獲取與城鎮(zhèn)居民同等的參與權(quán)和表達(dá)權(quán)。實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表,有利于保障憲法的真實性和公民政治權(quán)利的平等性。

二 城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表的困境

實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表,符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀要求,是我國民主政治建設(shè)的必然趨勢。但由于我國城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間發(fā)展的不均衡,以及現(xiàn)有的法律制度和管理政策的制約,使得城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表還面臨很多困境。

《憲法》關(guān)于公民權(quán)利平等的規(guī)定和《選舉法》“四分之一”條款的規(guī)定,構(gòu)成城鄉(xiāng)同比例選舉人大代表的首要困境。我國憲法第三十三條規(guī)定:“中華人民共和國公民在法律面前一律平等?！钡谌臈l規(guī)定:“中華人民共和國年滿十八周歲的公民,不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限,都有選舉權(quán)和被選舉權(quán);但是依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外?！睉椃ㄖ械钠降仍瓌t,為選舉權(quán)的平等提供了憲法依據(jù)。但選舉法第十二條、第十四條和第十四條關(guān)于各級人大代表中城鄉(xiāng)人口比例差異的規(guī)定,造成了城鄉(xiāng)居民在人大代表的選舉上等票不等值的現(xiàn)象,導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民在選舉效力上的實質(zhì)性差別,嚴(yán)重違背了憲法的基本精神和原則。

廣大農(nóng)村居民在政治參與方面的意識和能力上存在的差異,成為城鄉(xiāng)同比例選舉人大代表的又一困境。通過選舉人大代表行使對國家和社會事務(wù)的管理,是我國公民行使權(quán)力的主要形式。實行同比例選舉人大代表后,農(nóng)村地區(qū)的代表人數(shù)將增加,因此,廣大農(nóng)民能否積極參與人大代表的選舉、選出的代表能否真正履行自己的職責(zé)將成為一個現(xiàn)實的問題。政治參與不僅需要國家層面提供參與的制度和渠道,更需要公民具有參與的意識和能力。雖然教育事業(yè)的發(fā)展促進(jìn)了農(nóng)民文化水平的提高,村民自治的實施強(qiáng)化了農(nóng)民的民主法治意識,但“在中國長期的歷史上,只有皇權(quán)、紳權(quán)、族權(quán),而無個人作為主體的民權(quán)。農(nóng)民只是臣民、小民、草民,而不是主權(quán)者的公民,因此處于政治之外”。[8]

地區(qū)間代表名額分配比例的調(diào)整和代表結(jié)構(gòu)的統(tǒng)籌,也是實行城鄉(xiāng)同比例選舉人大代表的困境之一?！案淖兂青l(xiāng)人大代表所代表的人口數(shù)比例,實際結(jié)果是調(diào)整地區(qū)間代表名額的分配比例?！盵9]就任何一級人大代表選舉而言,如果維持現(xiàn)有的人民代表大會規(guī)模,即在代表總額不變的情況下,城鄉(xiāng)人大代表選舉的人口比例發(fā)生改變,例如由4: 1直接變?yōu)?:1,那么直接的結(jié)果就是導(dǎo)致原來城市人口較多和農(nóng)村地區(qū)人口較多的地區(qū),應(yīng)選代表名額會出現(xiàn)大幅減少或增加的情況,進(jìn)而導(dǎo)致不同地區(qū)之間代表名額的變化和差異過大。在不同地區(qū)間代表名額分配比例發(fā)生變化的同時,原有的代表結(jié)構(gòu)也必然要重新調(diào)整,如何使代表結(jié)構(gòu)更加科學(xué)和合理,以確保代表的廣泛性和普遍性,也是一個需要認(rèn)真思考的問題。

三 城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表的實施

由于我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在、地區(qū)之間的不均衡以及政治改革和民主發(fā)展的漸進(jìn)性等現(xiàn)實問題的存在,使得城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表的實施必須立足實際國情而不能一蹴而就。

立足國情實際,合理制定各級人大代表選舉中的城鄉(xiāng)代表的人口數(shù)比例。選舉權(quán)作為公民政治權(quán)利的基礎(chǔ),必須由憲法和法律予以確定。十屆全國人大常委會建議第十一屆全國人大常委會將《選舉法》的修改列入2008年立法計劃,而選舉法的修改最為核心的問題是城鄉(xiāng)人大代表選舉比例的確定。全國人大代表的選舉可以在保持當(dāng)前人大代表總數(shù)不變的情況下,由全國人大常委會根據(jù)我國當(dāng)前城鄉(xiāng)人口比例的實際,相應(yīng)調(diào)整城鄉(xiāng)人大代表所代表的人口數(shù),“現(xiàn)在每一農(nóng)村代表所代表的人口是96萬,每一城市代表所代表的人口為24萬。如果我們將城鄉(xiāng)每一代表所代表的人口都定為48萬,這樣既實現(xiàn)了城鄉(xiāng)同比例選舉,又可保持代表總數(shù)與現(xiàn)在基本持平”。[10]地方四級人大代表選舉可以授權(quán)省級人大常委會根據(jù)本地城鄉(xiāng)人口比例,按接近1:1的比例分別確定適合當(dāng)?shù)夭煌瑓^(qū)域的具體比例,最終實現(xiàn)各級人大代表的城鄉(xiāng)同比例選舉。

科學(xué)劃分選區(qū),不斷完善各級人大代表的代表結(jié)構(gòu)。我國現(xiàn)行選舉法規(guī)定:“選區(qū)可以按居住狀況劃分,也可以按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位劃分。選區(qū)的大小,按照每一選區(qū)選一名至三名代表劃分?！钡壳按嬖谥鴥蓚€問題,一是選區(qū)劃分多以單位為主,由于單位大小不一,在多個單位劃至同一選區(qū)時往往因選舉代表的人數(shù)問題存在爭議;二是隨著大量農(nóng)村居民進(jìn)入城市,出現(xiàn)了農(nóng)村戶口的居民居住在城市但又無法參加城市的人大代表選舉的問題。因此,“要嚴(yán)格按照選區(qū)劃分的屬地原則、便民原則、人口原則、代表限額原則和平等性原則,遵循選區(qū)劃分程序,正確掌握選區(qū)劃分的基本方法”,[2]科學(xué)地進(jìn)行選區(qū)劃分。要積極推進(jìn)戶籍制度改革,逐步消除城鄉(xiāng)居民的戶籍差異,建立全國統(tǒng)一的居民身份制度。還要根據(jù)社會階層尤其是農(nóng)村社會階層的新變化,有效平衡各種階層、群體的利益關(guān)系,確保各級人大代表的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和基礎(chǔ)廣泛。

強(qiáng)化代表素質(zhì),不斷加強(qiáng)對各級人大代表的培訓(xùn)和監(jiān)督。由于我國人民代表大會具有規(guī)模大、人數(shù)多、會期短、議程多的特點,加之人大代表的兼職性,使得人大代表在行使權(quán)力、履行職責(zé)的能力在很大程度上取決于代表自身的參政議政能力和水平。為此,需要強(qiáng)化對人大代表的培訓(xùn)和權(quán)力監(jiān)督?！凹訌?qiáng)對人大代表的培訓(xùn),一是要對代表進(jìn)行《憲法》和《選舉法》等有關(guān)法律法規(guī)知識的培訓(xùn),二是要對他們進(jìn)行工作方法的培訓(xùn),三是要結(jié)合他們的工作實際,對他們進(jìn)行有關(guān)科技知識的培訓(xùn)”。[2]同時,還要通過建立健全相關(guān)的制度,密切代表與選民之間的聯(lián)系,加強(qiáng)相互之間的溝通,使選民更夠有效監(jiān)督代表的職責(zé)履行情況,完善選民對代表的監(jiān)督和罷免機(jī)制。

推進(jìn)基層民主,積極培育發(fā)展民主政治需要的現(xiàn)代公民?！懊裰髡蔚闹黧w是公民,而公民的政治能力和政治意識在實現(xiàn)其政治權(quán)利中具有至關(guān)重要的作用?！盵5]提高公民特別是廣大農(nóng)村地區(qū)公民的政治意識和政治能力是我國政治發(fā)展中的重要任務(wù),“城鄉(xiāng)基層群眾的自治制度和人民代表大會制度的有機(jī)結(jié)合,給廣大人民各項民主權(quán)利的實現(xiàn)提供了一個多層次的渠道”,[11]要充分利用基層民主政治建設(shè)的平臺,對農(nóng)村居民進(jìn)行必要的政治知識、政治制度以及參與政治的規(guī)則和技能的宣傳與教育,使之熟悉國家政治體制和政治生活,了解和掌握政治民主的基本規(guī)則和程序,提高自身參與政治活動的整體素質(zhì)。而利益是一切社會成員政治行為的根本動因,只有使農(nóng)村地區(qū)公民政治權(quán)利的實現(xiàn)與其自身利益緊緊相連,才能為基層民主的發(fā)展提供內(nèi)在的動力機(jī)制。

政治改革是系統(tǒng)工程,民主發(fā)展需循序漸進(jìn)。實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表,意味著城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間在人大代表選舉權(quán)方面的重新分配,對于保障公民政治權(quán)利的平等性、增強(qiáng)農(nóng)民的利益表達(dá)和政治博弈能力意義深遠(yuǎn),雖是大勢所趨,但不可一蹴而就,且仍任重道遠(yuǎn)。

[1] 孔云峰.關(guān)于逐步實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表的思考[J]1重慶行政,2008,(1):701

[2] 夏益俊.論城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表[J]1廣東行政學(xué)院學(xué)報,2008,(5):26,28,451

[3] 程遙.實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口的平等選舉權(quán)——從選舉法的“四分之一”條款到“實行城鄉(xiāng)按照相同人口比例選舉人大代表”[J]1人大制度研究,2008,(7):141

[4] 林偉.對十七大報告中建議取消“四分之一選舉權(quán)條款”的思考[J]1廣東省社會主義學(xué)院學(xué)報,2008,(2):741

[5] 王浦劬1政治學(xué)基礎(chǔ)[M]1北京:北京大學(xué)出版社, 1995:417,4311

[6] 林藝東.對逐步實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表的思考[J]1人大制度研究,2009,(3):41

[7] 丁愛萍1城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表折射民主政治進(jìn)步[J]1人大研究,2008,(1):11

[8] 徐勇1鄉(xiāng)村治理與中國政治[M]1北京:中國社會科學(xué)出版社,2003:2141

[9] 鄭勤建1城鄉(xiāng)同比例選舉人大代表之我見[J]1人民政壇, 2008,(9):331

[10] 鄭廣永1城鄉(xiāng)同比例選舉人大代表的意義及辦法初探[J]1人大制度研究,2008,(6):61

[11] 尹世洪,朱開揚1人民代表大會制度發(fā)展史[M]1南昌:江西人民出版社,2002:3471

The D ilemma and Coun term ea sure of Gradua lly In stituting the Election s of Deputies of People’s Congresses Accord ing to the Sam e Ra tio of Popula tion

ZHANGLei
(Schoo lof Law and Politics,Xuchang University,Xuchang Henan 461000,China)

city and countryside;elections of dep uties of the peop le’s congresses;ratio of population;democ2 racy

Instituting the electionsofdeputiesof the peop le’s congresses according to the same ratio ofpopulation, willbe helpful to p rotecting the equalpolitical rightsof citizens in cities and countries,and p romoting the develop2 mentof democracy1Bu t the restraining factors of the existing law,the coordination of deputies composition,the a2 bilitiesof citizens’participation in politicalaffairs determ ine that instituting the electionsof deputiesof the peop le’s congresses according to the same ratio ofpopulation can’tcomes into be allatonce1 To modify the common law, perfect the systems forpeop le’s deputies,p romote the building of democracy in grass2roots and turn outmodern citizens,according to the needs of the development of economy,society and democracy,will be an inevitable choice to institute the elections of deputies of the peop le’s congresses according to the same ratio ofpopulation1

D 03413

A

167322804(2010)0420013203

2000208220