成人教育和終身教育的立法研究

高曉盈

（寧波廣播電視大學 慈溪學院，浙江 慈溪 315300）

成人教育和終身教育的立法研究

高曉盈

（寧波廣播電視大學 慈溪學院，浙江 慈溪 315300）

成人受教育權利在市場經濟發(fā)展過程中逐步得到法律上的確認，而成人教育始終沒有一部單獨的法律，目前成人教育的各自為政、各行其事、無法可依的狀態(tài)，使得問題較多，矛盾也較突出。這不適合新形勢下成人教育和終身教育發(fā)展。本文全面闡述成人教育、終身教育立法的必要性緊迫性，在此基礎上探討如何實施立法工作。

成人教育；終身教育；教育立法；必要性

一、成人教育和終身教育立法的必要性

成人教育是對已經走上工作崗位的勞動者和其它從業(yè)人員進行繼續(xù)教育，對象廣泛，內容多樣，包括崗位培訓、基礎教育補課，還包括成人高等教育和中等教育、新知識和新技能的繼續(xù)教育、社會文化和生活教育。近年來，隨著我國教育改革的不斷深入，我國的教育法制建設有了快速的發(fā)展，相繼制定了幾部專門的教育法律，包括《義務教育法》（1986）、《教師法》（1993）、《教育法》（1995）、《職業(yè)技術教育法》（1996）和《高等教育法》（1998）。綜觀現有教育法規(guī)，從建立比較完整的教育法規(guī)體系的需要看，我們認為尚有一個明顯的缺陷，就是成人教育法還沒有出臺，因此，制定專門的“成人教育法”是十分必要的。基于四點考慮：

一是成人教育發(fā)展形勢的需要。實踐證明，成人教育的形式、功能、作用都是其它類別的教育不可替代的。我國是窮國辦大教育，而成人教育所具有的在職、投入少、產出多、針對性強、靈活性大的特點，決定了不僅在當前而且今后，特別是加入世貿組織后都將具有重要的地位和作用。尤為是大力提倡終身教育的今天，成人教育作為終身教育體系的重要組成部分，作為構建學習型社會的最好促進形式，是改善和提高全民族的科學文化素質，為發(fā)展科學技術培養(yǎng)人才的一條重要途徑。目前我國已有1000多所成人高校，已成為我國教育事業(yè)的主體之一，它在社會生活中將越發(fā)顯示出超凡的重要作用。因此，以立法的形式來肯定和確保成人教育作用，確立其戰(zhàn)略地位，具有十分重要的意義。

二是解決問題和化解矛盾的需要。成人教育由于種種原因在發(fā)展過程中出現一些不容忽視的問題，問題的產生主要是因為管理體制的多元、指導思想的不明確、生源的不固定、管理技術的落后、理論落后于實踐等原因造成的。再者，成人教育發(fā)展的客觀需要與現行的政策、制度相碰撞，為了自身的發(fā)展，辦學單位不得不采取變通、疏通等不得已的辦學辦法，明修棧道，暗渡陳倉。有些問題管理部門認為有道理但無政策，也只好睜一只眼閉一只眼。問題和矛盾的出現是事物發(fā)展的必然產物，從某種意義上說，也是無法可依的結果，我們認為解決問題、化解矛盾的最佳途徑就是盡快制定出成人教育法，以此規(guī)范成人教育的行為。

三是法治建設的需要。從我國法制建設的角度來看，成人教育的發(fā)展需要法律來保障，同時需要法律來規(guī)范，努力形成管理部門依法行政、教育部門依法辦學、社會力量依法參與成人教育的良好態(tài)勢，以此推動我國以法治為核心的現代化進程。

四是依法治教的需要。依法治教指在社會主義民主的基礎上，使教育工作逐步走上法治化、規(guī)范化，要求教育活動包括成人教育活動的依據主要是法律，充分發(fā)揮法律的指引、預測、保護、懲戒等功能。成人教育高速發(fā)展的同時出現了許多問題，成人教育的戰(zhàn)略地位和重要作用并沒有被全社會的人所認識，有的即使認識到了，但卻沒有付諸實現。隨意撤銷成教機構，調走教師、占用校舍、減少經費等現象和做法時常發(fā)生，這些問題無疑亟待立法予以規(guī)范，保證其有序、穩(wěn)步發(fā)展，實現成人教育法治化。

二、成人教育和終身教育立法基本思想和準則

我國現行法律已原則確認了成人受教育權利?！稇椃ā返?46 條規(guī)定“中華人民共和國公民有享受教育的權利?！钡?9 條規(guī)定“國家發(fā)展各種教育設施：掃除文盲，對工人、農民、國家工作人員和其他勞動者進行政治、文化、科學、技術、業(yè)務的教育，鼓勵自學成才。”《教育法》第19 條規(guī)定“國家實行職業(yè)教育制度和成人教育制度。各級人民政府、有關行政部門以及企業(yè)事業(yè)組織應當采取措施，發(fā)展并保障公民接受職業(yè)學校教育或者各種形式的職業(yè)培訓。國家鼓勵發(fā)展多種形式的成人教育，使公民接受適當形式的政治、經濟、文化、科學、技術、業(yè)務教育和終身教育?！痹谶@些法律規(guī)定的基礎上，如果要進一步確認成人受教育權利，就需要制定專門的《成人教育法》。

成人教育是一個多層次、多門類、多規(guī)格、多渠道、融學歷與非學歷教育為一體的教育實體，成人教育立法是我國教育立法的重要組成部分。在立法過程中應根據成人教育的規(guī)律、特點等深入理解目前教育體制改革的總體設想。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發(fā)展觀為指導，以科學發(fā)展觀和構建社會主義和諧社會為指針，以“科教興國”和“人才強國”戰(zhàn)略為依托，以《憲法》和《教育法》為依據，全面貫徹《中國教育改革和發(fā)展綱要》、《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》、《面向21世紀教育振興行動計劃》、《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》等文件的基本精神，確立成人教育的發(fā)展方針，推動成人教育的辦學體制和管理體制的改革和發(fā)展，建立具有中國特色的現代成人教育制度，維護成人教育關系中有關主體的合法權益，為成人教育的管理逐步走上依法治教軌道，提供重要的法律依據。

基于上述立法的基本指導思想，在制定成人教育法的過程中還應遵循以下準則：

一是科學性。就是說成人教育法的制定不能隨心所欲，必須符合成人教育工作的特點和規(guī)律，正確反映成人教育發(fā)展的客觀規(guī)律。遵循并正確運用成人教育客觀規(guī)律是我國成人教育法具有科學性的根本保證，也是我國制定成人教育法的重要準則。

二是方向性。指成人教育必須堅持為社會主義建設服務的方向，服務于提高民族精神，多出人才、出好人才，以適應新世紀我國經濟建設和社會發(fā)展的需求，這是我國制定成人教育法必須遵循的基本原則。

三是全法性。指制定成人教育法必須以憲法、教育法為依據，堅持子法從屬于母法的原則，憲法是我國的根本大法，教育法是國家憲法之下的“子法”，但又是各類教育的“母法”。因此，成人教育法的制定，必須合乎憲法和教育法的基本精神，不能相違背和抵觸。

四是適應性。成人教育立法必須適應成人教育的發(fā)展規(guī)律，必須適應社會主義市場經濟體制建設的要求。成人教育立法作為成人教育法制化管理的產物，它必須遵循成人教育自身發(fā)展的內在規(guī)律的要求，同時，還必須與當時的政治建設、經濟建設、文化建設、社會建設相結合，在當下就是要與建設社會主義和諧社會相結合。

五是實用性。我國是一個多民族的社會主義國家，幅員遼闊，人口眾多，人民的生活水平、文化素質普遍較低，各地經濟文化、教育發(fā)展很不平衡，這是基本國情。發(fā)展成人教育，要從實際出發(fā)，因地制宜，量力而行，逐步擴大規(guī)模，采取多層次、多渠道、多種形式辦學方式，發(fā)揮地方、企事業(yè)單位和個人辦學積極性。因此，制定成人教育法也要從實際出發(fā)，不能一刀切。

三、我國成人教育和終身教育立法途徑探索

一是制定一部統籌各門類的成人教育法。這不僅是成人教育自身發(fā)展的需要，也是時代的必然。30年來我國教育立法制定了《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國教師法》等多個教育基本法規(guī)和教育行政法規(guī)，為適應成人教育發(fā)展的需要，必須盡快制定在全國范圍內調整成人教育各種關系的綜合性法規(guī)。成人教育的法規(guī)體系，其母法應是《成人教育法》，它可以《教育法》、《高等教育法》、《職業(yè)教育法》等為依據，結合成人教育的實際情況和特點來制定，然后，再根據母法制定其它一系列法律法規(guī)，應明確在社會主義市場經濟體制下成人教育發(fā)展的基本方針、指導思想、辦學種類、受教育的對象及目的等，同時從整體上劃定各級各類成人學校的任務、職能、各自的管理體系及工作的出發(fā)點，指明經費、場地、設施、師資、評估標準等基本問題。更為重要的是指出社會各界應行使的權利及履行的義務。應該看到，制定“成人教育法”要經過長時期的調查準備、討論審議過程，不是一下子就能出臺的。

二是國務院、國家教育部適時制定行政法規(guī)。國務院及教育部應根據全國成人教育發(fā)展實際情況，充分行使立法權制定成人教育行政法規(guī)，適應成人教育法制的急切需要。已經頒發(fā)的一批教育法律、法規(guī)，如教育法律有《教育法》、《義務教育法》、《民辦教育促進法》、《高等教育法》、《職業(yè)教育法》、《教師法》等；教育行政法規(guī)有《高等教育自學考試暫行條例》、《掃除文盲工作條例》、《社會力量辦學條例》等；還有教育部門規(guī)章，如《成人高等學校設置暫行規(guī)定》、《廣播電視大學暫行規(guī)定》、《教育部關于大力發(fā)展高等學校函授教育和夜大學的意見》等。這些都為成人教育立法提供了較為全面的參照。1995 年的《教育法》都對成人教育給予了肯定，但至今尚無一部基于成人教育單行的法規(guī)，從而使各類成人教育無法在統一的法規(guī)指導下制定相應的法律文件。至《2002—2005年全國人才隊伍建設規(guī)劃綱要》明確提出，構建終身教育體系。在加快普通教育的同時，大力發(fā)展成人教育、社區(qū)教育，推進教育培訓的社會化。十六屆四中全會提出，營造全民學習、終身學習的濃厚氛圍，推動建立學習型社會”。《中共中央國務院關于進一步加強人才工作的決定》提出，加快構建終身教育體系，促進學習型社會形成。在全社會進一步樹立全民學習、終身學習理念，鼓勵人們通過多種形式和渠道參與終身學習，積極推動學習型組織建設和學習型社區(qū)建設。加強終身教育的規(guī)劃和協調，優(yōu)化整合各種教育培訓資源，綜合運用社會的學習資源、文化資源和教育資源，完善廣覆蓋、多層次的教育培訓網絡，構建中國特色的終身教育體系。進一步改革和發(fā)展成人教育。這些法規(guī)對保證成人教育事業(yè)的健康發(fā)展起了重要作用，但目前在全國范圍內并無一部統括各類成人教育在內的有效協調各類成人教育的總的綱領性法規(guī)。隨著成人教育發(fā)展的新形勢的出現，國務院和國家教育部還應該及時地制定一些條例和暫行規(guī)定。目前應對各類專業(yè)證書教育、雙學歷教育、崗位培訓教育、職工教育等方面盡快制定相應的法規(guī)，使各類成人教育有法可循。

三是重視地方性成人教育法規(guī)的制定。我國各地區(qū)成人教育發(fā)展很不平衡，各地情況千差萬別，制定全國性法規(guī)時間長，而且未必能將全國范圍內各種成人教育關系都概括進去。根據各地具體情況，遵照我國一貫的教育育方針和立法精神，由各省、市、自治區(qū)人民代表大會及其常務委員會針對成人教育的具體問題，制定地方性法規(guī)是非常必要的。它對改變目前一些成人教育關系沒有相應的法律規(guī)范調整的狀況，能起到先行的作用，并對國務院國家教育部的成人教育法規(guī)和我國《成人教育法》的制定起重要參考作用，這是健全成人教育法制的重要途徑。從配套性原則看，要形成以“成人教育法”為核心，由國家成人教育行政法規(guī)、地方成人教育行政法規(guī)和各級各類成人教育部門制定的內部管理制度組合而成的成人教育縱向層次性體系。如果各地區(qū)都能根據本地區(qū)成人教育的具體情況，制定比較細致，切合實際的法規(guī)，不僅可使各地成人教育有章可循，走上法制化軌道，還能促進全國成人教育法制的完善，全國性成人教育法規(guī)的制定也會加快步伐，一個多層次、多方面比較完備的成人教育法律體系就會早日形成。

四是對成人教育中的聯合辦學、各類非學歷教育進行統籌管理。成人高等教育要抓住傳統教育向現代教育加速轉變這一發(fā)展的有利時機，以全新的教育理念探索多層次、多形式、多渠道的辦學模式。由于近年來成人教育的辦學規(guī)模發(fā)生了巨大的變化，聯合辦學和非學歷教育迅猛發(fā)展。利用該法的出臺，明確聯合辦學的辦學形式、實施方案、效益分成等予以明確的規(guī)定，以免出現合作中扯皮、利益分配等問題的發(fā)生，處理好鼓勵社會機構參與辦學與辦學的非營利性和盈利性的關系問題，保護聯合辦學方的積極性。同時明確實施非學歷教育的前提、目的、種類、對象，結合新《勞動法》明確培訓人員在學習前后的人事、工資、崗位設置，以防出現“入學離崗、學后無崗”的現象，以法的形式保證非學歷教育的正常運行。

五是要注意與其他“三塊”教育法律的銜接溝通及其法律體系完整性與結構的合理性問題。由于基礎教育有《義務教育法》、高等教育有《高等教育法》、職業(yè)教育有《職業(yè)教育法》。因此，在制定“成人教育法”時，一定要考慮與其他三塊教育法律的相互銜接和溝通問題。

[1] 崔銘香. 千呼萬喚應出臺——談我國成人教育立法[J]. 成人教育，2003，1.

[2] 林雅. 關于成人教育立法的思考[J]. 河南社會科學，1999，2.

[3] 查明祥. 談成人教育立法[J]. 中國成人教育，2000，4.

[4] 吳遵民. 國際終身教育論[M]. 上海教育出版社，1999.

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1008-7427（2010）07-0007-02

2010-04-20

慈溪市2007年規(guī)劃課題《對我國成人教育和終身教育的立法研究》，編號：慈溪市2007年教育科學規(guī)劃研究課題167號。

作者系寧波廣播電視大學慈溪學院講師。