論委托調(diào)解的適用范圍

曠凌云

(武漢大學(xué)法學(xué)院,湖北武漢 430072)

論委托調(diào)解的適用范圍

曠凌云

(武漢大學(xué)法學(xué)院,湖北武漢 430072)

委托調(diào)解制度在踐行過程中由于相關(guān)立法的缺位而暴露出一些問題影響了該制度的運(yùn)行效果。合理界定委托調(diào)解的適用范圍既是規(guī)范委托調(diào)解制度運(yùn)行的前提,也是發(fā)揮委托調(diào)解在糾紛解決機(jī)制中應(yīng)有功能之關(guān)鍵。為了促進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制和諧而高效運(yùn)行,宜在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,根據(jù)委托調(diào)解在糾紛解決機(jī)制中的地位與自身特質(zhì)來規(guī)范委托調(diào)解的適用范圍。

委托調(diào)解;適用范圍;民事訴訟;替代性糾紛解決

委托調(diào)解是根據(jù)最高人民法院于2004年頒布的《關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》(以下簡稱《調(diào)解規(guī)定》)第3條所創(chuàng)立的法院引入社會力量解決民事糾紛的新制度,是多元化調(diào)解機(jī)制的重要環(huán)節(jié),近年來在司法實(shí)踐中頗受青睞且成效明顯。由于《調(diào)解規(guī)定》和《人民調(diào)解法》等并沒有為委托調(diào)解制度的運(yùn)行提供具體的操作規(guī)范,故各地法院在試行該制度時(shí)不同程度地暴露出了一些共同的問題急需解決,其中最為普遍的問題是委托調(diào)解適用范圍界定混亂,影響了委托調(diào)解的功能發(fā)揮。委托調(diào)解的適用范圍包括委托調(diào)解適用的案件范圍和委托調(diào)解適用的主體范圍兩個方面。合理界定委托調(diào)解的適用范圍既是規(guī)范委托調(diào)解制度運(yùn)行的前提,也是發(fā)揮委托調(diào)解在糾紛解決機(jī)制中應(yīng)有功能之關(guān)鍵。本文根據(jù)委托調(diào)解在民事糾紛解決機(jī)制中的地位,結(jié)合委托調(diào)解試行六年來的司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),就委托調(diào)解的適用范圍進(jìn)行分析與論證,以期為司法實(shí)踐提供參考。

一、民事糾紛解決機(jī)制中的委托調(diào)解

理性認(rèn)識委托調(diào)解在民事糾紛解決機(jī)制中的地位,是合理地規(guī)范委托調(diào)解的適用范圍的前提。

現(xiàn)代法治社會的民事糾紛解決機(jī)制是一種以法律為核心的由司法與替代性糾紛解決(AlternativeDisputeResolution,以下簡稱ADR)兩大格局構(gòu)成的多元化體系。其中,司法因其在糾紛解決上具有嚴(yán)格規(guī)范性、主體專業(yè)性、方式對抗性和結(jié)果強(qiáng)制性等特點(diǎn)而在實(shí)現(xiàn)正義方面獨(dú)有優(yōu)勢,而且,它能通過判決為社會解決類似糾紛提供法律的標(biāo)準(zhǔn)答案,從而維護(hù)法治秩序的正統(tǒng)性。因此,司法在多元化糾紛解決機(jī)制中居于中心地位,是社會正義的最后一道防線。不過,司法并非萬能。司法的上述特點(diǎn)同時(shí)引致其在糾紛解決方面的固有弊病,如司法的運(yùn)行成本高昂,其運(yùn)行方式對社會道德和某些社會關(guān)系具有一定的破壞作用等。為了改善司法的弊病并滿足社會和當(dāng)事人對糾紛解決的不同需求和選擇的自由,ADR在糾紛解決機(jī)制中牢牢占有了一席之地。ADR的基本形式包括和解、民間調(diào)解、仲裁等。在運(yùn)行方式上,ADR迥異于司法,它具有程序上的非正式性、解決依據(jù)的非法律化、糾紛解決主體的社會化、糾紛解決過程的非對抗性、解決方式的多樣性以及解決結(jié)果的非強(qiáng)制性等特點(diǎn),在實(shí)現(xiàn)糾紛解決效率和撫平受破壞的社會關(guān)系等方面效果明顯。正因?yàn)槿绱?在這多元化的體系中,司法與ADR保持微妙的關(guān)系:一方面,兩者保持各自優(yōu)勢在特定的領(lǐng)域獨(dú)立運(yùn)行,不能互被替代;另一方面,兩者在某些方面功能互補(bǔ)并相互促進(jìn),甚至出現(xiàn)了司法與ADR的結(jié)合。

在民事糾紛解決機(jī)制中,委托調(diào)解具有特殊地位。根據(jù)《調(diào)解規(guī)定》第3條之規(guī)定,委托調(diào)解是指法院征得當(dāng)事人同意之后,將起訴到法院的民事案件交給人民調(diào)解委員會等組織或個人進(jìn)行調(diào)解的制度。從制度運(yùn)行來看,委托調(diào)解發(fā)生在訴訟過程中,一旦啟動后則與法院無直接的關(guān)聯(lián),調(diào)解過程交給由法院以外的有關(guān)組織或個人主持,無須遵循訴訟程序的嚴(yán)格規(guī)定。但是,委托調(diào)解的過程并非完全脫離訴訟程序,法院雖然不主導(dǎo)委托調(diào)解的運(yùn)行,但有權(quán)對委托調(diào)解進(jìn)行合理引導(dǎo)、適度指導(dǎo)、必要監(jiān)督和充分保障。而且,委托調(diào)解的案件在調(diào)解終結(jié)后仍回歸原來的訴訟程序處理。以上可見,委托調(diào)解作為調(diào)解的一種形式,既不同于司法程序中的法院調(diào)解,也不同于ADR中的民間調(diào)解。它是通過將民間調(diào)解導(dǎo)入司法程序之中以促使當(dāng)事人達(dá)成糾紛解決的合意,以民間調(diào)解化解法院調(diào)解“調(diào)審”合一導(dǎo)致的弊端從而促進(jìn)司法社會化,同時(shí)以司法程序規(guī)范民間調(diào)解的運(yùn)行并為之提供司法保障。委托調(diào)解體現(xiàn)了司法與ADR中民間調(diào)解的結(jié)合,兼具司法與ADR的雙重品格,這一特性被學(xué)界稱為司法性ADR。

作為一種特殊的糾紛解決方式,委托調(diào)解既具有ADR的自治性、靈活性和社會化,又因披著司法外衣而獲得規(guī)范性保障,在民事糾紛解決機(jī)制中發(fā)揮著以下作用:

第一,緩解法院“案多人少”的司法壓力,促使司法資源的優(yōu)化配置。在案件激增而司法資源相對短缺的背景下,法院通過篩選將某些適合委托調(diào)解的糾紛交給社會力量解決,無疑可以實(shí)現(xiàn)案件分流從而讓司法資源集中于重大、復(fù)雜和疑難案件。

第二,實(shí)現(xiàn)糾紛的低成本解決,提高糾紛解決機(jī)制的運(yùn)行效率。委托調(diào)解因其免收費(fèi)用的公益運(yùn)行模式、靈活且非對抗性解決方式而能減少當(dāng)事人的訴訟成本支出,不僅如此,該制度通過借助原有的民間調(diào)解而減少繁瑣的訴訟程序的適用率,從而無形中降低了國家投入的公共成本。

第三,維護(hù)社會的和諧與穩(wěn)定,抑制糾紛解決機(jī)制可能的副作用。委托調(diào)解通過促成當(dāng)事人互諒互解達(dá)成合意來解決糾紛,不僅緩和了當(dāng)事人的對抗,還對當(dāng)事人之間的社會關(guān)系有修復(fù)作用,這有利于社會矛盾的徹底解決。

第四,激活糾紛解決機(jī)制的制度創(chuàng)新,促進(jìn)ADR與司法的和諧互動。委托調(diào)解制度體現(xiàn)了司法對ADR的寬容與接洽,并將兩者的優(yōu)勢結(jié)合,既避免了法院調(diào)解中的變相強(qiáng)制,又改變了ADR在糾紛解決體系中因權(quán)威性和規(guī)范性不足而受冷落的局面,為創(chuàng)建訴訟與非訴訟相銜接的糾紛解決機(jī)制開拓了良好局面。

二、委托調(diào)解適用的案件范圍

關(guān)于哪些案件可以適用委托調(diào)解,現(xiàn)行立法與司法解釋暫無明確規(guī)定,學(xué)界亦對此關(guān)注甚少,各地司法實(shí)踐操作不一。有些法院參照《調(diào)解規(guī)定》第1條和第2條所界定的法院調(diào)解之適用范圍進(jìn)行了限縮性調(diào)整。例如:上海市高院與司法局于2006年聯(lián)合頒發(fā)的《關(guān)于規(guī)范民事糾紛委托人民調(diào)解的若干意見》第3條將委托調(diào)解的案件范圍規(guī)定為八類案件,即離婚糾紛、追索三費(fèi)(贍養(yǎng)費(fèi)、扶養(yǎng)費(fèi)和撫育費(fèi))糾紛、繼承與收養(yǎng)糾紛、相鄰糾紛、買賣與民間借貸及借用等一般合同糾紛、損害賠償糾紛、物業(yè)糾紛以及其他適合委托人民調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解的糾紛。有些法院則認(rèn)為法院調(diào)解與委托調(diào)解的案件范圍并無區(qū)別,只要適合法院調(diào)解的案件均可交付委托調(diào)解。筆者認(rèn)為,法院調(diào)解與委托調(diào)解的案件范圍應(yīng)當(dāng)有所不同,并非所有的適合法院調(diào)解的案件均可委托調(diào)解。這是因?yàn)?

第一,民間調(diào)解的能力有限。委托調(diào)解雖然在以柔性而靈活的方式緩和當(dāng)事人之間的對立、以低成本運(yùn)作實(shí)現(xiàn)糾紛的徹底解決、重視特定社會關(guān)系的修復(fù)和當(dāng)事人隱私的維護(hù)、以調(diào)審分離模式純化當(dāng)事人自治等等方面具有法院調(diào)解和法院審判不可替代的優(yōu)勢,但仍諸多不足:一是調(diào)解主體的民間性,使其缺少法院所具有的社會權(quán)威地位和公共權(quán)力,無法采取一些具有強(qiáng)制力的措施來規(guī)范當(dāng)事人的行為,難以確保當(dāng)事人之間的平等協(xié)商,在雙方當(dāng)事人存在資源和能力嚴(yán)重失衡的案件中尤為如此。二是調(diào)解人的素質(zhì)普遍偏低,不具備審判人員那樣的專業(yè)知識和辦案能力,難以勝任案情復(fù)雜或者專業(yè)性要求較高案件的高效處理。三是“重人情輕律法”的處理方式使得其擅長處理的是熟人社會的糾紛,對于發(fā)生在缺乏固定且頻繁的社會聯(lián)系的當(dāng)事人之間的糾紛,調(diào)解效果則不甚明顯。四是司法作為維持政治及社會體系的一個基本支點(diǎn)發(fā)揮著正統(tǒng)性的再生產(chǎn)功能。[1]法院審判活動的意義不僅僅在于解決當(dāng)事人之間的糾紛,還在于對社會規(guī)則的發(fā)現(xiàn)與確認(rèn),從而維持普適性和可預(yù)測性的法治秩序,為社會糾紛的其他處理方式提供范本,促使更多的糾紛據(jù)此自發(fā)得以解決。而委托調(diào)解并不具有此種公共功能。因此,若過于強(qiáng)調(diào)委托調(diào)解的替代訴訟解決糾紛功能而放任其適用范圍,則可能危及司法的正義體系。

第二,我國民事訴訟制度對委托調(diào)解存在隱性限制,不加限制地一味擴(kuò)大委托調(diào)解的適用范圍,將引發(fā)其與相關(guān)訴訟制度的矛盾與沖突。例如,根據(jù)我國《民事訴訟法》第120條規(guī)定,涉及國家秘密、個人隱私的案件和法律規(guī)定不公開審理的其他案件,屬于絕對不公開審理的案件。故若將這類案件委托調(diào)解,則意味著對這些案件的變相公開,因?yàn)槲姓{(diào)解本身就體現(xiàn)了糾紛解決主體的多元化與社會化。又如,如果將涉外民商事糾紛交由委托調(diào)解,那么,即便達(dá)成了調(diào)解協(xié)議,也面臨著無法通過司法協(xié)助而得到他國承認(rèn)與執(zhí)行的問題。因?yàn)楫?dāng)事人達(dá)成的調(diào)解協(xié)議經(jīng)法院審查確認(rèn)后只能制作調(diào)解書而不能制作判決書,而就我國目前加入的有關(guān)司法協(xié)助的國際條約來看,通常規(guī)定的是對外國判決與裁定的承認(rèn)與執(zhí)行,其中,并不包括各類調(diào)解書。

綜上,委托調(diào)解的適用范圍應(yīng)有所限制,立法者對此須作出明確規(guī)定,為司法實(shí)踐提供指引。合理界定委托調(diào)解的適用范圍,應(yīng)根據(jù)委托調(diào)解的特點(diǎn)量體裁衣,而不能簡單以訴訟標(biāo)的額為標(biāo)準(zhǔn)來統(tǒng)一劃分委托調(diào)解與法院調(diào)解的案件范圍。在立法技術(shù)上 ,宜從“概括”、“肯定”、“排除”三個方面加以確定。一方面應(yīng)將適合委托調(diào)解的案件界定為簡單的民事案件,另一方面應(yīng)明確規(guī)定下列案件不適用委托調(diào)解:(1)涉及公益或國家秘密的案件。(2)涉外民商事糾紛案件。(3)雙方當(dāng)事人力量顯著失衡的案件,如一方是國家機(jī)關(guān),而另一方為自然人。(4)因票據(jù)或其他流通證券而涉訟的案件。(5)其他不適合委托調(diào)解的案件。

三、委托調(diào)解適用的主體范圍

委托調(diào)解意味著法院在訴訟中將案件委托給法院之外的社會主體進(jìn)行調(diào)解解決。那么,哪些主體可以接受委托而享有調(diào)解權(quán)?也即,受托調(diào)解人的范圍應(yīng)如何界定?這關(guān)涉委托調(diào)解適用的主體范圍。

根據(jù)《調(diào)解規(guī)定》第3條第2款之規(guī)定,有權(quán)接受委托的社會主體是“有關(guān)單位和個人”,具體有兩類,一是與當(dāng)事人有特定關(guān)系或者與案件有一定聯(lián)系的企業(yè)事業(yè)單位、社會團(tuán)體或者其他組織,二是具有專門知識、特定社會經(jīng)驗(yàn)、與當(dāng)事人有特定關(guān)系并有利于促成調(diào)解的個人。總的來看,這一范圍相當(dāng)寬松,有利于根據(jù)案件的具體情況靈活選擇受托調(diào)解人。但在司法實(shí)踐中,受托調(diào)解人的范圍實(shí)際上通常為前者,且以人民調(diào)解委員會為主,①如《安徽省高級人民法院、安徽省司法廳關(guān)于規(guī)范民事案件委托人民調(diào)解的若干意見》、《上海市關(guān)于規(guī)范民事糾紛委托人民調(diào)解的若干意見》、《黑龍江省高院關(guān)于促進(jìn)民事訴訟與人民調(diào)解工作銜接依法妥善化解民事糾紛的意見》等均將受委托的調(diào)解人確定為糾紛發(fā)生地的人民調(diào)解組織。個人如律師、基層法律服務(wù)工作者、退休法官等接受委托調(diào)解的不多見,且往往必須先被聘任為法院的調(diào)解員。最高人民法院于2009年頒布的《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》第14、15條將受托調(diào)解人限定為行政機(jī)關(guān)、人民調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織或者其他具有調(diào)解職能的組織,從而明確排除了個人作為獨(dú)立主體接受委托調(diào)解。那么,個人能否獨(dú)立受托提供調(diào)解服務(wù)?

筆者對此持肯定態(tài)度。首先,調(diào)解主體的范圍越是開放,越容易發(fā)現(xiàn)最適合特定案件的調(diào)解人,在一些需依賴特定社會經(jīng)驗(yàn)或與當(dāng)事人的特定關(guān)系加以解決的案件尤為如此。其次,將委托調(diào)解納入法律服務(wù)市場,允許有調(diào)解職能的組織與機(jī)構(gòu)、有調(diào)解能力的個人在市場競爭下提供調(diào)解服務(wù),既有利于推動調(diào)解員隊(duì)伍的優(yōu)勝劣汰,又有利于法律資源的優(yōu)化配置,促使委托調(diào)解服務(wù)走向優(yōu)質(zhì)高效。①有人對澳大利亞的調(diào)解制度和我國的人民調(diào)解制度作比較之后指出:由于我國還沒有以調(diào)解職業(yè)為生的調(diào)解員,調(diào)解員的調(diào)解工作往往是盡義務(wù)的,與自身生存和發(fā)展無必然的因果關(guān)系。因此人民調(diào)解員不愿意積極參加培訓(xùn)來提高自己的調(diào)解技能以適應(yīng)調(diào)解工作的需要,加之人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)保障不力,人民調(diào)解員隊(duì)伍也很難吸引人才加入。參見曹佃杭《:從澳大利亞調(diào)解制度看我國調(diào)解工作的改革發(fā)展》,載《人民司法》2005年第5期。最后,從國外立法來看,很多國家和地區(qū)均對個人作為獨(dú)立調(diào)解員持寬容態(tài)度。如《德國民事訴訟法施行法》第15a條規(guī)定了部分糾紛的起訴只有在州司法管理機(jī)關(guān)設(shè)置或認(rèn)可的調(diào)解機(jī)構(gòu)對爭議調(diào)解之后,才會被受理,但該條對承擔(dān)起訴前強(qiáng)制調(diào)解的人選沒有具體規(guī)定。實(shí)踐中大部分州的做法是將調(diào)解人直接作為調(diào)解的組織,他們可以自己接受調(diào)解申請,進(jìn)行調(diào)解活動,出具調(diào)解失敗證明。調(diào)解人可以由律師、公證人、退休法官以及非法律專業(yè)人員擔(dān)任。[2]《法國民事訴訟法》第131-4條規(guī)定:“調(diào)解可以交由自然人進(jìn)行,或者交由協(xié)會進(jìn)行。”[3]荷蘭、美國、加拿大、英國、澳大利亞等國均認(rèn)可調(diào)解員職業(yè)化,允許個人提供有償?shù)恼{(diào)解服務(wù)。

由于調(diào)解主體的素質(zhì)高低會直接影響到調(diào)解的品質(zhì),我國立法在擴(kuò)大受托調(diào)解人范圍的同時(shí),還必須合理設(shè)置受托調(diào)解人的準(zhǔn)入門檻。從世界范圍來看,對調(diào)解主體設(shè)定的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)有不同的形式,涉及專業(yè)、學(xué)位、某一行業(yè)的從業(yè)經(jīng)驗(yàn)、品德、年齡、資格證書等方面。如日本的民事調(diào)解委員的資格為:1.具有律師資格;2.持有處理解決民事糾紛有用的專業(yè)知識或社會上的經(jīng)驗(yàn)知識豐富之人士;3.有較高的人格見識;4.年齡在40周歲以上70周歲以下。[4]考慮到我國的實(shí)際情況特別是基層調(diào)解的現(xiàn)狀,以一刀切的方式強(qiáng)調(diào)受托調(diào)解人的文化素質(zhì)和專業(yè)技能并不可行。實(shí)際上,“當(dāng)事人對于糾紛解決的程序、提供糾紛解決服務(wù)的項(xiàng)目以及中立者所享有的選擇度越高,對中立者資格要求的限制就應(yīng)當(dāng)越少。”[5]179為中立者設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)的各種方式中,“限制最少的是取得某種形式的資格證書。”[5]178鑒于此,筆者認(rèn)為,可以在全國或全省范圍內(nèi)組織調(diào)解員資格考試,考試合格且達(dá)到一定從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的,則頒發(fā)調(diào)解員資格證。②我們注意到,有些地方的司法行政系統(tǒng)已將提高和統(tǒng)一調(diào)解員的資格作為發(fā)展目標(biāo)。如河北省司法廳于2008年8月頒布《關(guān)于對全省人民調(diào)解員進(jìn)行考試考核實(shí)行持證上崗制度的意見》在全省推行人民調(diào)解員上崗資格考試,只不過,該考試僅僅面向各人民調(diào)解委員會的人民調(diào)解員,而非面向全社會招考。也有一些地方如珠海,將招聘與資格考試合二為一,面向社會招考專職的人民調(diào)解員進(jìn)駐各街鎮(zhèn)。對于獲得資格的調(diào)解員,各地可以根據(jù)實(shí)際情況設(shè)立不同的執(zhí)業(yè)條件,并建立起相應(yīng)的行業(yè)規(guī)范和監(jiān)督機(jī)制。對嚴(yán)重違反執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)解員,應(yīng)施以不利的后果比如吊銷調(diào)解員資格證。只有切實(shí)提高了受托調(diào)解人的素質(zhì),才能有效避免委托調(diào)解的低質(zhì)低效,使之不至于淪為“二流正義”。

[1]王亞新.社會變革中的民事訴訟[M].北京:中國法制出版社,2001:38.

[2]閆慶霞.法院調(diào)解制度研究[M].北京:中國人民公安大學(xué)出版社,2008:31.

[3](法)法國新民事訴訟法典[M].羅結(jié)珍,譯.北京:中國法制出版社,1999:30.

[4]參見(日)石川明,梶村太市.注釋民事調(diào)解法[M].轉(zhuǎn)引自:王亞新.對抗與判定:日本民事訴訟的基本結(jié)構(gòu)[M].北京:清華大學(xué)出版社,2002:241.

[5](美)斯蒂芬·B·戈?duì)柕卤さ?糾紛解決——談判、調(diào)解和其他機(jī)制[M].蔡彥敏,譯.北京:中國政法大學(xué)出版社,2004:179.

(責(zé)任編輯: 李瀟雨)

On the Scope of Application of Commission-mediation System

KUAN G Ling-yun
(Law School,Wuhan University,Wuhan 430072,China)

Commission-mediation system in practice has revealed some problems affecting the functioning of the system because of the absence of the relevant legislation.The reasonable definition of the scope of commission-mediation system is not only the premise of commission-mediation system but also is the key to the system to function well.In order to promote the diversified mechanism of dispute resolution running harmoniously and efficiently,the legal norm of the scope of application of commission-mediation system should be perfected according to its own functions and features of mediation and on the base of practical experiences.

commission-mediation system;scope of application;civil action;alternative dispute resolution

D920.4

A

1008-2603(2010)06-0049-04

2010-11-27

曠凌云,女,武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生。