公共研究的治理：OECD國家經(jīng)驗與啟示

○楊 超 （華東理工大學商學院 上海 200237）

公共研究開發(fā)指公共資助的研究開發(fā)，一般也指政府資助的研究開發(fā)。在大多數(shù)國家，公共研究開發(fā)的主要承擔者是大學，其次是政府研究機構(gòu)和實驗室、非營利機構(gòu)和企業(yè)。政府對科研機構(gòu)的經(jīng)費投入和投入方式對于一國公共科研事業(yè)和公共科研機構(gòu)的長期發(fā)展關(guān)系重大。

20世紀50年代以來，公共研究的開支規(guī)模迅速增長，公共研究部門不斷膨脹，公共研究的執(zhí)行與管理成為政府公共行政管理的重要內(nèi)容。由于經(jīng)濟科技發(fā)展水平、國家政治行政體制、歷史文化傳統(tǒng)、甚至國家規(guī)模大小等方面的不同，各國在公共研究的治理結(jié)構(gòu)和管理機制方面都存在著較大的差異。

而目前我國公共研究事業(yè)發(fā)展緩慢，投入資金的利用率比較低，自主研發(fā)能力明顯落后于發(fā)達國家。在公共研究治理方面，OECD國家起步較早，有健全的績效考評標準和良好的發(fā)展模式。為改善我國公共研究的治理，提高財政資金在基礎(chǔ)上的投入效率，我們需要借鑒OECD國家的經(jīng)驗和啟示。

一、公共研究的國際背景與我國現(xiàn)狀的比較

OECD即經(jīng)濟合作發(fā)展組織，成立于1961年，其前身是歐洲經(jīng)濟合作組織（OEEC），目前共有30個成員國，還包括國際能源代理機構(gòu)、核能代理機構(gòu)、歐洲交通部長會議、發(fā)展中心、教育研究和創(chuàng)新、Club du Sahel等6個半自治的代理機構(gòu)。包括了幾乎所有發(fā)達國家，國民生產(chǎn)總值占全世界三分之二。OECD是一個重要的國家間政策協(xié)調(diào)與咨詢組織，其職能主要是研究分析和預(yù)測世界經(jīng)濟的發(fā)展走向，協(xié)調(diào)成員國關(guān)系，促進成員國合作，經(jīng)常為成員國制定國內(nèi)政策、確定其在區(qū)域性、國際性組織中的立場提供幫助。

我國公共研究的現(xiàn)狀及改革與發(fā)達國家相比，無論是在投入還是在產(chǎn)出績效方面，都存在著較大的差距。尤為值得關(guān)注的是，近些年來對公共研究的改革有使公共研究進一步弱化的趨勢。我國政府對研究開發(fā)的投入雖在保持增加，但增幅較小，且投入方向已越來越偏離一般意義上的公共研究，這對一個發(fā)展中大國社會經(jīng)濟的長遠發(fā)展是不利的。公共研究經(jīng)費的不足正在導致一些公共研究機構(gòu)中優(yōu)秀人才的流失和研究質(zhì)量的下降，對我國公共研究發(fā)展前景的擔憂似乎已不是杞人憂天。公共研究體系的改革是我國科技體制改革的核心問題。目前，我國科研機構(gòu)的經(jīng)費主要來自于政府財政科技經(jīng)費，2004年和2005年，科研機構(gòu)經(jīng)費來源中分別有69%和76.7%是來自于政府投入。因此，政府對科研機構(gòu)的經(jīng)費投入和投入方式對于我國公共科研事業(yè)和公共科研機構(gòu)的長期發(fā)展關(guān)系重大。

二、OECD國家公共研究治理的基本模式探討

OECD各國在科技管理上的效率正在不斷提升，這些趨勢反映出在與公共資金相關(guān)的優(yōu)先研究領(lǐng)域設(shè)置、資金規(guī)模和資金分配的決策過程中，政府在公共研究治理中的高效率是有目共睹的。OECD成員國政府已經(jīng)采取了一系列措施應(yīng)對科學界所面臨的挑戰(zhàn)，在優(yōu)先領(lǐng)域選擇過程、制度框架、研究資助機制以及研究活動的組織形式和評價方法等方面都進行了調(diào)整；在國家如何在競爭壓力下尋求平衡、如何在保持科學基礎(chǔ)長期健康發(fā)展的同時把握新的機遇以及如何滿足更多利益相關(guān)者的需求等方面作出回應(yīng)。

1、更多利益相關(guān)者參與研究的優(yōu)先領(lǐng)域設(shè)置

許多國家正在嘗試應(yīng)用新的機制使更多的利益相關(guān)者直接參與到優(yōu)先研究領(lǐng)域設(shè)置的過程中。以前的優(yōu)先領(lǐng)域設(shè)置過程受到預(yù)算約束，新的方式則受到了來自各相關(guān)需求壓力的影響。利益相關(guān)者要求加強公共研究與社會的相關(guān)聯(lián)系，保證有一個健康而持續(xù)發(fā)展的研究基礎(chǔ)，政府和公共研究資助機構(gòu)已經(jīng)對此作出了回應(yīng)或?qū)?yōu)先領(lǐng)域選擇方式進行了改革。為了把產(chǎn)業(yè)的利益納入到國家科技研發(fā)政策進程中，韓國政府設(shè)立了管理科技政策、配置政府研發(fā)資源的國家科技委員會，其成員包括了來自企業(yè)界的領(lǐng)導人士。企業(yè)界也通過參加負責政府研發(fā)機構(gòu)的研究理事會來參與政府研究機構(gòu)的管理。政府鼓勵企業(yè)參與國家研發(fā)規(guī)劃，并規(guī)定如果研究建議包括了企業(yè)，企業(yè)就可以在籌資過程中享受特惠。

為了保證政府決策的合理性和有效性，許多國家都在尋求建立一種正式的機構(gòu)，以在更廣的范圍內(nèi)收集建議和意見，并將其整合進政策之中。在這些機構(gòu)中，一種是純粹的咨詢式機構(gòu)，另一種是將咨詢角色、經(jīng)費分配角色及管理角色合并在一起的機構(gòu)。這些機構(gòu)一般有自己的咨詢委員會，能夠代表研究機構(gòu)、工業(yè)界以及社會的利益。而且這種機構(gòu)通過項目的同行評審來分配經(jīng)費，能夠及時發(fā)現(xiàn)各種利益相關(guān)者之間潛在的矛盾，并通過公開答辯的平臺來解決矛盾，把利益矛盾帶來的問題控制在最小的范圍內(nèi)。

2、調(diào)整的R&D資助機制

很多國家正在調(diào)整大學和其他公共研究機構(gòu)的資助方式，這些方式傾向于更多應(yīng)用競爭性項目資助手段，建立優(yōu)先領(lǐng)域資助創(chuàng)新計劃，更有效地利用非政府基金。為提高公共研究機構(gòu)的適應(yīng)性和責任感，OECD在其“公共研究的治理——走向更好的實踐”項目研究過程中對21個成員國家進行了調(diào)查，其結(jié)果顯示，在增量調(diào)整的過程中，絕大多數(shù)國家機構(gòu)式資助的比例在減少。

對更高透明度的要求導致了政府資助公共研究機制的變化。政府對學術(shù)研究的投入日益呈現(xiàn)出目標導向，以合同為基礎(chǔ)，考察產(chǎn)出和績效評價標準的去向，資助手段也越來越多的呈現(xiàn)競爭性趨勢。長期的機構(gòu)式資助在減少，定期的合同研究和要求機構(gòu)間展開合作的具體研究項目經(jīng)費以及跨學科研究的經(jīng)費逐步增多。

對項目式資助經(jīng)費而言，研究機構(gòu)必須在招標的時候提出申請，然后由經(jīng)費資助機構(gòu)對申請進行審批，并將公共研究經(jīng)費劃撥給研究機構(gòu)。批準申請的評估程序通?；谕性u議。這看起來與對大學研究的投入類似：趨向于合同基礎(chǔ)、與特定目的相聯(lián)系、有完成期限和中間標志性成果。許多OECD國家通過與特定目標相聯(lián)系的資助，提高項目的比例以克服高等教育部門中僵化的研究體系，為多學科交叉融合以及反映國家優(yōu)先領(lǐng)域的新型領(lǐng)域提供幫助。

3、建立公私部門之間的雙通合作

經(jīng)濟增長和創(chuàng)新越來越離不開科技進步，企業(yè)內(nèi)部的R&D活動不斷增加，也更依賴于公共研究成果；而企業(yè)在推動科學技術(shù)發(fā)展、滿足社會需求方面也發(fā)揮著越來越重要的作用。換言之，企業(yè)R&D的收益依賴于研究領(lǐng)域的公共投入，同時企業(yè)R&D投入也會對公共研究的社會效益產(chǎn)生進一步的影響。建立公私部門之間的良好互動關(guān)系，需要在科學體系和創(chuàng)新之間建立有效的鏈接點，尤其是需要尋求更好的公私合作研究機會，以矯正阻礙公私部門之間只是轉(zhuǎn)移的市場失靈和系統(tǒng)失靈。需要加強公私之間的研究合作，共同分擔成本和風險，以彌補科學體系的不足和發(fā)展公共科研對企業(yè)R&D的杠桿作用。幾乎所有OECD國家都建立了這樣的合作，以促進與社會需求密切相關(guān)的、涉及多方面利益的研究和創(chuàng)新。

積極拓展橫向科研。高校開展與企業(yè)的橫向科技合作是發(fā)揮自身優(yōu)勢、走向市場、加快科技、成果轉(zhuǎn)化的有效形式。拓寬資金來源渠道。長期以來，資金不足是嚴重影響科技成果轉(zhuǎn)化的主要障礙因素。例如在績效考評中，不僅要看項目是否被立項或鑒定結(jié)題，還要看其成果是否轉(zhuǎn)化，是否產(chǎn)生良好的經(jīng)濟和社會效益。在成果轉(zhuǎn)化后的利益分配中，要盡可能地考慮到科技人員個人的利益，要建立和健全技術(shù)股權(quán)制度、鼓勵兼職和留職搞成果開發(fā)與轉(zhuǎn)化的制度等等。

三、OECD國家公共治理給我國帶來的啟示

1、加強公共研究的戰(zhàn)略管理

近20年來，許多國家都開始紛紛加強國家范圍內(nèi)科學技術(shù)研究的戰(zhàn)略計劃和戰(zhàn)略管理。幾乎所有的OECD國家都推進了高層次的政策文件，其中明確了一段時間內(nèi)國家科學技術(shù)研究的目標、重點和優(yōu)先領(lǐng)域。首先，政府必須有一個機制能夠保證從更加廣泛的意義上界定國家目標和優(yōu)先研究領(lǐng)域；其次，必須能夠以經(jīng)費分配作為杠桿，來驅(qū)使研究力量向設(shè)定的優(yōu)先領(lǐng)域趨近，使新的、更為有效的經(jīng)費分配機制得以建立；最后，還需要加強對宏觀研究活動的監(jiān)管和對研究項目、研究機構(gòu)的績效的評估。

2、建立公共研究政策的協(xié)調(diào)機制

公共研究日益增加的規(guī)模和復(fù)雜性使其涉及到政府中的各個部門和機構(gòu)，建立跨政府部門的協(xié)調(diào)平臺、加強各個部門和機構(gòu)在主要研究領(lǐng)域中的協(xié)作已經(jīng)成為各國政府的共識。許多國家都在努力尋找一種方式來改進與科學、技術(shù)和創(chuàng)新有關(guān)的部門之間的協(xié)調(diào)。一些國家通過設(shè)立一個跨部門的管理部門或者機構(gòu)來協(xié)調(diào)科學技術(shù)政策。同時，不同層次的地方政府越來越多地參與到研究政策的制定和投入分配中來，許多國家正在克服傳統(tǒng)的自上而下的管理方式，廣泛吸收地方政府對于研究政策和投入的參與。

3、鼓勵公共研究與企業(yè)研究之間形成有效合作

國家應(yīng)該大力鼓勵公共研究與企業(yè)之間的雙通合作，從而為技術(shù)創(chuàng)新作出貢獻。同時還要加強大學在公共研究中的地位，要更好地發(fā)揮大學在培養(yǎng)科技創(chuàng)新人才中的作用。近年來，大學的公共研究在商品化應(yīng)用方面取得了可喜的進展，這無疑是一種值得歡迎的趨勢，但需要引起注意的是，這種趨勢的過度發(fā)展可能會損害其作為培養(yǎng)人才基地的主體作用，這對國家創(chuàng)新能力的長遠發(fā)展是不利的。我國目前的“其他類”科研機構(gòu)所占的比例已基本上和其他國家非營利機構(gòu)所占的比例接近，如果還有更多的科研機構(gòu)轉(zhuǎn)為非營利機構(gòu)，則非營利機構(gòu)所占的比例勢必加大，這和國際上的整體趨勢不協(xié)調(diào)。

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