完善人大預(yù)算監(jiān)督的三維視角：法律、制度和組織保證

李一花

（山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，濟(jì)南 250100）

公共預(yù)算改革已成為當(dāng)下中國(guó)公共財(cái)政改革成敗的關(guān)鍵。建立透明、參與和負(fù)有責(zé)任的公共預(yù)算在某種意義上講也是財(cái)政民主化的過(guò)程。而這樣一個(gè)過(guò)程，必須通過(guò)切實(shí)加強(qiáng)人民代表大會(huì)（簡(jiǎn)稱人大）在預(yù)算監(jiān)督方面的權(quán)力方能達(dá)到。

一、人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的法律規(guī)定

人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的法律含義是指在預(yù)算案的形成、審批和執(zhí)行全過(guò)程中，人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督和督察的權(quán)力。概言之，人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)輻射到預(yù)算的整個(gè)過(guò)程?，F(xiàn)有的人大預(yù)算監(jiān)督法律規(guī)定存在以下問(wèn)題：

（一）從中央層面上看

1.憲法和組織法。我國(guó)憲法和組織法對(duì)人大及其常委會(huì)審批監(jiān)督預(yù)算的規(guī)定都只是原則性的授權(quán)規(guī)定，而權(quán)力的具體行使規(guī)范，如人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的范圍、主要內(nèi)容、實(shí)施程序和操作方法，以及與之相適應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置等都沒(méi)有專項(xiàng)的法律規(guī)定①李誠(chéng)、張永志：“人大預(yù)算監(jiān)督的四類十八個(gè)問(wèn)題的研究提綱”，《中國(guó)人大》，1999年第1期。。因此，人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的行使沒(méi)有直接依據(jù)。

2.預(yù)算法律。1994年通過(guò)的《預(yù)算法》距今已十幾年有余，規(guī)定的有些內(nèi)容要么是原則性太強(qiáng)，要么是太籠統(tǒng)，因而在實(shí)踐中遇到很多問(wèn)題。

首先，《預(yù)算法》規(guī)定的范圍并不周延，例如，人大預(yù)算編制監(jiān)督權(quán)作為預(yù)算監(jiān)督很重要的一部分，《預(yù)算法》并沒(méi)有給予足夠關(guān)注。以初步審查為例，《預(yù)算法》規(guī)定應(yīng)對(duì)預(yù)算草案的主要內(nèi)容進(jìn)行初步審查。法律規(guī)定使用的“主要內(nèi)容”是一項(xiàng)模糊規(guī)定，主要內(nèi)容并沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。另外僅就操作性來(lái)說(shuō)，初步審查的程序如何、采取何種方式、初步審查的法律后果如何等，都毫無(wú)規(guī)定②馬駿著：《中國(guó)公共預(yù)算改革：理性化與民主化》，中央編譯局出版社，2005年版，第79頁(yè)。。其次，關(guān)于預(yù)算審批監(jiān)督權(quán)的規(guī)定也有待進(jìn)一步細(xì)化。《預(yù)算法》規(guī)定了各級(jí)人大有權(quán)行使預(yù)算審批監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督，但是對(duì)權(quán)力行使的條件、程序、方式等細(xì)節(jié)問(wèn)題并沒(méi)有涉及。再次，關(guān)于預(yù)算調(diào)整，雖然預(yù)算法規(guī)定在預(yù)算執(zhí)行中因特殊情況需要增加收入和減少支出（即進(jìn)行預(yù)算調(diào)整）時(shí)人大有權(quán)監(jiān)督政府的預(yù)算調(diào)整，但是，它沒(méi)有進(jìn)一步明確定義“特殊情況”的內(nèi)容，也沒(méi)有明確說(shuō)明那些特殊情況需要通過(guò)預(yù)算調(diào)整來(lái)解決，那些需要?jiǎng)佑锰厥庥猛镜念A(yù)備費(fèi)來(lái)解決，此其一；其二，預(yù)算法規(guī)定只有當(dāng)預(yù)算調(diào)整后預(yù)算仍然不平衡時(shí)才需要報(bào)人大審批，而沒(méi)有規(guī)定預(yù)算調(diào)整后達(dá)到平衡是否還需要人大審批。這就為政府在人大監(jiān)督之外進(jìn)行預(yù)算調(diào)整創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。例如，在年初編制收入預(yù)算時(shí)留有余地，執(zhí)行中盡量多收，從而形成一部分政府可以自由支配的資金，從而使得人大對(duì)于預(yù)算調(diào)整的審批形同虛設(shè)。

（二）從地方層面上看

隨著全國(guó)人大制定預(yù)算監(jiān)督條例，到2008年底，全國(guó)省級(jí)人大常委會(huì)都通過(guò)了人大預(yù)算監(jiān)督條例。這些條例在一定程度上彌補(bǔ)了前面分析的這些法律制度上的缺陷，有助于加強(qiáng)人大的預(yù)算監(jiān)督。然而，通過(guò)對(duì)這些條例進(jìn)行內(nèi)容分析不難發(fā)現(xiàn)，一些省人大常委會(huì)制定的這些條例在對(duì)初審結(jié)果的處理、超收收入使用的審查監(jiān)督、對(duì)預(yù)算外資金使用的監(jiān)督、編制臨時(shí)預(yù)算和綜合預(yù)算、就重大問(wèn)題舉行聽證會(huì)以及人大代表是否可以提出預(yù)算修正案等事關(guān)地方預(yù)算監(jiān)督實(shí)效的規(guī)定上雖開始涉及，但規(guī)定的內(nèi)容不夠具體，操作性不強(qiáng)。這就使得人大及其常委會(huì)在審查和監(jiān)督政府預(yù)算編制和執(zhí)行時(shí)依據(jù)的法律依據(jù)不夠具體，出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)無(wú)所適從。

二、人大預(yù)算監(jiān)督的基本制度審視

（一）預(yù)算編制

1.人大行使預(yù)算編制審查權(quán)的依據(jù)及內(nèi)容。就預(yù)算編制權(quán)和議會(huì)的預(yù)算監(jiān)督權(quán)來(lái)說(shuō)，在現(xiàn)代國(guó)家，前者一般由政府行使，而后者則專屬于議會(huì)享有。政府編制預(yù)算的原因包括：第一，政府是財(cái)政資金使用的直接參與者，對(duì)資金的來(lái)源、流向和使用有最直接的認(rèn)知，是最具效率的編制者；第二，客觀上，讓議會(huì)行使預(yù)算編制權(quán)力存在諸多困難。這些困難包括：議會(huì)人員的專業(yè)背景不足以應(yīng)付復(fù)雜的預(yù)算編制工作要求；議會(huì)對(duì)預(yù)算資金使用的信息知悉不全面；議會(huì)并未直接參與財(cái)政資金使用全過(guò)程等等。議會(huì)對(duì)預(yù)算編制權(quán)的讓渡并不代表其在預(yù)算編制監(jiān)督上的絲毫放松。議會(huì)預(yù)算監(jiān)督權(quán)輻射到預(yù)算的整個(gè)過(guò)程，對(duì)政府的預(yù)算編制權(quán)也不例外。一直以來(lái)，各國(guó)議會(huì)都密切關(guān)注預(yù)算編制過(guò)程中的監(jiān)督權(quán)的行使，這與中國(guó)人大更為重視預(yù)算審批監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督有一定差異。此外，由于時(shí)間上的限制，議會(huì)預(yù)算監(jiān)督不可能對(duì)預(yù)算法律文件中的每一個(gè)細(xì)節(jié)都進(jìn)行微觀性考察，故從源頭上監(jiān)督預(yù)算編制工作顯得尤為重要。議會(huì)在預(yù)算的萌芽時(shí)期，即預(yù)算編制階段，通過(guò)各種方式對(duì)政府預(yù)算編制行為進(jìn)行法律監(jiān)督，將起到未雨綢繆的作用。而且，只有納入議會(huì)監(jiān)督軌道的預(yù)算草案，才有可能是社會(huì)公眾所普遍接受的預(yù)算草案。

預(yù)算編制監(jiān)督權(quán)的審查范圍包括兩個(gè)方面：一是政府、具體負(fù)責(zé)編制預(yù)算的部門是否按照一定的原則編制預(yù)算。二是預(yù)算編制機(jī)關(guān)是否按照法定的程序和方法編制預(yù)算。就前者來(lái)看，我國(guó)一些地方人大財(cái)經(jīng)委已經(jīng)進(jìn)行了十分寶貴的探索。具體的做法是，每年在政府安排全年工作會(huì)議時(shí)，財(cái)經(jīng)委員會(huì)派人參加政府的經(jīng)濟(jì)、計(jì)劃、財(cái)政工作會(huì)議，通過(guò)列席會(huì)議了解政府全年工作安排的重點(diǎn)，掌握預(yù)算編制的指導(dǎo)思想。在預(yù)算編制的部署階段，當(dāng)財(cái)政部門初步確定預(yù)算總體格局時(shí)，人大的相關(guān)機(jī)構(gòu)便主動(dòng)行使質(zhì)詢權(quán)，要求財(cái)政部門作出關(guān)于預(yù)算安排意見的匯報(bào)，積極溝通情況。同時(shí)，對(duì)其中一些重大問(wèn)題，人大常委會(huì)提出意見和建議，供政府討論預(yù)算方案時(shí)研究考慮。這種提前介入的方式，使人大的某些意見在編制預(yù)算是就被納入政府預(yù)算考慮范圍之內(nèi)，也保證了未來(lái)制定出來(lái)的預(yù)算草案與預(yù)算法基本原則保持一致性。

2.人大預(yù)算編制審查權(quán)落實(shí)的關(guān)鍵——初步審查制度。初步審查制度是議會(huì)預(yù)算監(jiān)督權(quán)體系中的一項(xiàng)重要制度，是預(yù)算監(jiān)督連續(xù)性的重要保證。議會(huì)通過(guò)預(yù)先對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行審查，提前介入預(yù)算過(guò)程，可以對(duì)預(yù)算運(yùn)行產(chǎn)生更多影響。通過(guò)初步審查制度，議會(huì)對(duì)預(yù)算進(jìn)行“提前跟蹤調(diào)查”，并與審批階段、執(zhí)行階段的監(jiān)督相輔相成，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算的“全程有效監(jiān)控”。因此，初步審查制度成為預(yù)算審議質(zhì)量得以提高的主要和直接原因，也是改善預(yù)算執(zhí)行現(xiàn)狀的基礎(chǔ)性工作。

初步審查制度對(duì)我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)來(lái)說(shuō)具有重要的意義。一是人大常委會(huì)的財(cái)經(jīng)委員會(huì)和預(yù)算工作委員會(huì)提前介入預(yù)算進(jìn)行初步審查，可以對(duì)編制預(yù)算的政府和財(cái)政部門形成一定的威懾，有利于促使財(cái)政部客觀編制預(yù)算。二是初步審查制度給人大及其常委會(huì)工作帶來(lái)便利。盡量在常委會(huì)上安排對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行初審，可以彌補(bǔ)我國(guó)人代會(huì)審議時(shí)間過(guò)短的弊端。在我國(guó)，常委會(huì)組成人員既要參加常委會(huì)討論和審議，也要參加人代會(huì)討論和審議，每年還要審議決算，對(duì)預(yù)算的情況有一個(gè)連續(xù)的了解。另外，初步審查制度也有利于人大常委會(huì)對(duì)預(yù)算進(jìn)行更多關(guān)注，提高我國(guó)預(yù)算審批的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。通過(guò)初步審查制度，人大常委會(huì)的審查報(bào)告基本上對(duì)上年度預(yù)算執(zhí)行情況作出了客觀、準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，對(duì)本級(jí)當(dāng)年預(yù)算的安排審議意見和建議更為客觀和科學(xué)。

我國(guó)《預(yù)算法》明確規(guī)定，國(guó)務(wù)院財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議舉行1個(gè)月前，將中央預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交全國(guó)人民代表大會(huì)財(cái)經(jīng)委進(jìn)行初步審查。省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議舉行的1個(gè)月前，將本級(jí)預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行初步審查?？h、自治縣、不設(shè)區(qū)的縣、市轄區(qū)政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議舉行1個(gè)月前，將本級(jí)預(yù)算草案提交本級(jí)人民代表大會(huì)常委會(huì)進(jìn)行初步審查。

但是我國(guó)的地方人大在預(yù)算初步審查方面的制度建設(shè)還很不到位，尤其是在初審的程序和初審后的法律后果處理規(guī)定上還很缺乏。從初步審查的程序來(lái)看，包括美國(guó)、英國(guó)、中國(guó)香港、德國(guó)在內(nèi)的一些國(guó)家和地區(qū)，在預(yù)算初步審查程序上一般都采取了“三讀”的程序。“一讀”時(shí)，財(cái)政部長(zhǎng)要對(duì)政府編制預(yù)算時(shí)的各種考慮作概括性說(shuō)明，議員們對(duì)草案發(fā)表它們各自的看法；“二讀”時(shí)，預(yù)算委員會(huì)將審查的結(jié)果向全體會(huì)議報(bào)告，然后開始討論各部預(yù)算，并作出修訂預(yù)算議案的決定；“三讀”時(shí)，議院就整個(gè)預(yù)算再次進(jìn)行辯論，并進(jìn)行表決。對(duì)預(yù)算初步審查的結(jié)果各國(guó)一般都只規(guī)定了初步審查機(jī)構(gòu)的建議權(quán)。對(duì)報(bào)送上來(lái)的預(yù)算草案，預(yù)算初步審查機(jī)構(gòu)在進(jìn)行初步審查之后，對(duì)其中不合理或者不合法的內(nèi)容，建議相應(yīng)的編制機(jī)構(gòu)予以修改。如果預(yù)算編制機(jī)構(gòu)不按照其建議進(jìn)行修改，預(yù)算初步審查機(jī)關(guān)還可以在議會(huì)召開之際，建議議會(huì)對(duì)尚未改正的預(yù)算草案進(jìn)行否決，以防止該預(yù)算草案獲得法律上的效力。這些規(guī)定對(duì)完善我國(guó)的預(yù)算初步審查制度都有很好的借鑒意義。

（二）預(yù)算審批

結(jié)合各國(guó)經(jīng)驗(yàn)，議會(huì)預(yù)算審批監(jiān)督權(quán)的相關(guān)制度主要涵蓋以下幾個(gè)方面：預(yù)算修正權(quán)問(wèn)題；分項(xiàng)與重點(diǎn)審批問(wèn)題；辯論與聽證制度；預(yù)算被否決的法律后果；預(yù)算調(diào)整的審批問(wèn)題。

1.人大的預(yù)算修正權(quán)問(wèn)題。中國(guó)《預(yù)算法》只規(guī)定了預(yù)算草案由行政部門編制，由人大審批，但對(duì)人大是否享有預(yù)算草案的修正權(quán)則語(yǔ)焉不詳。從預(yù)算管理的實(shí)踐來(lái)看，人大實(shí)際上只能就預(yù)算草案的同意與否行使審批權(quán)，不能對(duì)預(yù)算草案實(shí)行科目留用。我們認(rèn)為，預(yù)算審批機(jī)關(guān)應(yīng)該享有預(yù)算草案調(diào)整權(quán)。因?yàn)樵谥袊?guó)，行政機(jī)關(guān)擁有相當(dāng)大的職權(quán)，甚至在很大程度上超越了人大的監(jiān)督和制約。就預(yù)算審批而言，由于預(yù)算草案編制的粗糙，以及人大會(huì)期制度本身方面的原因，人大事實(shí)上很難判斷預(yù)算支出合理與否，預(yù)算審批更是流于形式。隨著部門預(yù)算制度的推行，預(yù)算的編制將越來(lái)越規(guī)范和細(xì)化，人大的預(yù)算審批也應(yīng)該發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。未來(lái)人大預(yù)算審批權(quán)的走向，應(yīng)在于擴(kuò)大權(quán)限以制衡行政部門。如果能夠賦予人大預(yù)算草案的調(diào)整修正權(quán)，一方面可以加大權(quán)力機(jī)關(guān)的預(yù)算職責(zé)，另一方面對(duì)不合理的預(yù)算開支也多了一條制約途徑。

2.分項(xiàng)與重點(diǎn)審批制度。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)的預(yù)算審批一直沿用的是綜合審批的方式。所謂綜合審批是指所有的預(yù)算收支全部集中在一件預(yù)算審批提案中由人大代表投票通過(guò)。這種方式意味著預(yù)算草案要么全部贊成，要么全部反對(duì)，這種審批方式導(dǎo)致或者因?yàn)榫植績(jī)?nèi)容不合理而妨礙了全部?jī)?nèi)容的通過(guò)或者全部通過(guò)后局部?jī)?nèi)容不合理而影響全局。而分項(xiàng)審批方式是根據(jù)開支的部門和性質(zhì)將全部預(yù)算草案分解為若干個(gè)預(yù)算審批議案。人大代表就各個(gè)議案分別投票表決。隨著我國(guó)復(fù)式預(yù)算以及部門預(yù)算的不斷完善，分項(xiàng)審批在我國(guó)越來(lái)越具有推行的條件。

此外，對(duì)重大項(xiàng)目還要進(jìn)行重點(diǎn)審查制度。因?yàn)樵谝欢ǖ臅r(shí)間范圍內(nèi)，面對(duì)眾多的預(yù)算草案，議會(huì)要做到對(duì)所有項(xiàng)目進(jìn)行逐條逐項(xiàng)審查顯然是無(wú)能為力。特別在我國(guó)，人大代表根本沒(méi)有充分的時(shí)間去審查預(yù)算草案。地方的人代會(huì)會(huì)期通常為4—5天，期間要審議6個(gè)報(bào)告，真正審議的時(shí)間卻只有2天（聽取報(bào)告和表決要占用4個(gè)半天）。而且審查的重點(diǎn)又放到了政府工作報(bào)告、計(jì)劃報(bào)告和預(yù)算報(bào)告上，使得審查預(yù)算表在議會(huì)日程安排上沒(méi)有突出出來(lái)。因此，通過(guò)建立“重大項(xiàng)目重點(diǎn)審查”制度，議會(huì)可以集中精力對(duì)某些項(xiàng)目（包括新增收支項(xiàng)目、重點(diǎn)項(xiàng)目、涉及巨額財(cái)政資金的項(xiàng)目等）進(jìn)行聚焦審議，從而有針對(duì)性的行使預(yù)算的審批監(jiān)督權(quán)。

3.對(duì)預(yù)算調(diào)整的審批。我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定，在預(yù)算執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過(guò)總收入，或者是原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更，屬于預(yù)算調(diào)整。而對(duì)于追減預(yù)算、動(dòng)用預(yù)備費(fèi)、科目留用和預(yù)算劃轉(zhuǎn)等都不在此列。根據(jù)有關(guān)法律，國(guó)家預(yù)算一經(jīng)人代會(huì)批準(zhǔn)，便具有很強(qiáng)的法律效力，非經(jīng)法定程序不得改變，但是有些部門和地方法治觀念淡薄，又缺乏嚴(yán)格的責(zé)任制，調(diào)整過(guò)于頻繁，亂批條子，亂開口子現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。為規(guī)范政府預(yù)算調(diào)整行為，預(yù)算審批制度改革將進(jìn)一步明確預(yù)算調(diào)整的概念、界限、范圍、程序，規(guī)定各級(jí)預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中，因特殊原因需要增加支出或減少收入，使原批準(zhǔn)的預(yù)算總收入減少3%或總支出超過(guò)3%的，或者增加舉債數(shù)額的，必須依法向人大常委會(huì)報(bào)批。對(duì)于縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府，由于級(jí)別較低，不需要應(yīng)付國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控以及國(guó)防安全的特殊情況，如果發(fā)生重大自然災(zāi)害而無(wú)法通過(guò)本級(jí)預(yù)算自求平衡時(shí)，可以通過(guò)上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的途徑加以解決，因此政府追加預(yù)算的權(quán)力應(yīng)予以取消。

4.預(yù)算被否決的處理規(guī)定。我國(guó)的《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算被否決的問(wèn)題在法律規(guī)定上是空白。議會(huì)既然掌握著政府的財(cái)政法案的批準(zhǔn)權(quán)，也就意味著政府的財(cái)政法案經(jīng)議會(huì)審議表決最終會(huì)面臨兩個(gè)命運(yùn)：要么被批準(zhǔn)，要么遭否決。作為成文法系國(guó)家，對(duì)于如此重要的具有憲政意義的事項(xiàng)應(yīng)該加以明確。明確預(yù)算、決算案遭到否決的法律后果是十分必要的。我國(guó)財(cái)政法案遭到否決，初步的制度安排可以是要求政府重新編制，也可以由人大和政府相關(guān)職能部門協(xié)商修改，再經(jīng)授權(quán)的人大常委會(huì)進(jìn)行審批。不管采用那種辦法，都真正體現(xiàn)全國(guó)人大的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)地位，最終解決人大對(duì)政府財(cái)政預(yù)算監(jiān)督權(quán)虛置的問(wèn)題。

（三）預(yù)算執(zhí)行

1.預(yù)算年度的調(diào)整。根據(jù)我國(guó)《預(yù)算法》第10條的規(guī)定，我國(guó)的預(yù)算年度實(shí)行歷年制，即從1月1日起至12月31日止。但我國(guó)的全國(guó)人大會(huì)議一般在每年3月份召開，地方人大全體會(huì)議一般在開完全國(guó)人大會(huì)議后的四、五月份才召開。這樣一來(lái)，在預(yù)算年度開始以后的3-5個(gè)月，政府所執(zhí)行的是沒(méi)有經(jīng)過(guò)法定程序?qū)徟念A(yù)算。這使得預(yù)算的年度性和計(jì)劃性遭到破壞。故而，要么將人代會(huì)召開的時(shí)間提前至預(yù)算年度開始之前，或者將預(yù)算年度由日歷年度改為跨年制，如5月1日至下一年4月31日為一個(gè)預(yù)算年度。因?yàn)槿舜箝_會(huì)的會(huì)期已經(jīng)沿襲已久，故而改為第二種方法可能相對(duì)更為簡(jiǎn)單。

2.對(duì)預(yù)算超收的監(jiān)控。長(zhǎng)期以來(lái)，由于有關(guān)法律缺乏對(duì)預(yù)算超收收入使用的規(guī)定，目前我國(guó)政府財(cái)政部門多收就可以多支，致使預(yù)算超收入的使用存在較大隨意性。資料顯示，從2000年至2005年，全國(guó)財(cái)政收入按預(yù)算編制的增長(zhǎng)分別為8.4%、10.3%、10%、8.4%、8.7%、11%，而實(shí)際增長(zhǎng)達(dá) 17.6%、22.2%、15.4%、14.7%、21.4%、19.8%。兩相比較，六年間預(yù)算增速與實(shí)際增速誤差達(dá)一倍左右，超收收入絕對(duì)額也在3000億元左右，2007年預(yù)算超收更是達(dá)到7000億元之巨。預(yù)算超收作為預(yù)算的一部分，不能由財(cái)政部門自行決定如何使用，人大必須監(jiān)督預(yù)算超收的使用，超收應(yīng)該主要用于彌補(bǔ)赤字和其他必要支出。

三、人大預(yù)算監(jiān)督的組織保證

（一）機(jī)構(gòu)

1.預(yù)算工作委員會(huì)。1998年全國(guó)人大設(shè)立預(yù)算工作委員會(huì)，由此預(yù)算工作委員會(huì)成為全國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督的專門機(jī)構(gòu)。但是這項(xiàng)改革并未完全地貫徹到地方，絕大部分省、市一級(jí)地方人大近年來(lái)設(shè)置了預(yù)算監(jiān)督辦公室或預(yù)算監(jiān)督委員會(huì)，但是到縣一級(jí)這種預(yù)算委員會(huì)還尚未建立，很多地方的預(yù)算監(jiān)督權(quán)仍然由財(cái)經(jīng)委行使。此外，已建立的預(yù)算工委級(jí)別太低，只是人大財(cái)經(jīng)委下屬的一個(gè)工作機(jī)構(gòu)，無(wú)法真正和有效的進(jìn)行預(yù)算審查和監(jiān)督。

2.預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)的編制和經(jīng)費(fèi)。預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)的編制和經(jīng)費(fèi)也存在很多問(wèn)題。這些預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)的編制和經(jīng)費(fèi)都是控制在同級(jí)黨委或者政府手中。從省級(jí)人大來(lái)看，人大常委會(huì)各個(gè)部門的編制一般都是由省機(jī)構(gòu)與編制委員會(huì)辦公室控制。在很多情況下，該機(jī)構(gòu)既是黨委的一個(gè)工作機(jī)構(gòu)，又是政府的一個(gè)職能部門。有些地方是與省人事廳合署辦公，有些地方是單獨(dú)辦公。該機(jī)構(gòu)直接隸屬于一個(gè)由高層官員組成的機(jī)構(gòu)與編制委員會(huì)。人大常委會(huì)需要設(shè)置新的機(jī)構(gòu)，比如預(yù)算審查機(jī)構(gòu)，需要增加各個(gè)部門（包括預(yù)算審查機(jī)構(gòu)）的編制時(shí)，必須先向這個(gè)由省委和省政府控制的辦公室打報(bào)告。這種編制控制使得人大的預(yù)算審查機(jī)構(gòu)能夠獲得的編制都非常少。許多省人大常委會(huì)預(yù)算監(jiān)督室或者類似機(jī)構(gòu)的編制一般都是5個(gè)。然而，目前的部門預(yù)算改革要求政府各個(gè)部門細(xì)編預(yù)算。但是，由于人大的預(yù)算審查機(jī)構(gòu)只有幾名工作人員，因此，預(yù)算編制的越詳細(xì)，這些預(yù)算審查機(jī)構(gòu)有效審查預(yù)算的可能性也越低。此外，在一定程度上，人大的經(jīng)費(fèi)也是由黨委和政府財(cái)政部門控制的。這也使得人大及其常委會(huì)無(wú)法有效地審查和監(jiān)督政府預(yù)算?？傊?，這些限制都嚴(yán)重制約了人大在預(yù)算審查和監(jiān)督方面組織能力的發(fā)展。

為了推進(jìn)各級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督的深入進(jìn)行，我們認(rèn)為，在縣級(jí)以上人民代表大會(huì)中應(yīng)設(shè)立預(yù)算委員會(huì)，與財(cái)經(jīng)委平級(jí)。在組建預(yù)算委員會(huì)或者撥款委員會(huì)時(shí)，應(yīng)該在人大內(nèi)部將撥款權(quán)集中到該撥款委員會(huì)，也就是說(shuō)，不能在人大內(nèi)部分散撥款權(quán)。其他的政策委員會(huì)可以在各自的專業(yè)領(lǐng)域協(xié)助預(yù)算委員會(huì)審查政府的具體政策的合理性，尤其是該政策是否需要，但是，他們不能有撥款權(quán)。此外，應(yīng)該賦予人大在確定自身編制與經(jīng)費(fèi)上的一定的自主權(quán)。其實(shí)，人大要設(shè)什么機(jī)構(gòu)，雇用多少人，需要多少經(jīng)費(fèi)都應(yīng)該是人大的權(quán)力，應(yīng)該由人大代表來(lái)決定，而不應(yīng)該完全由黨委和政府來(lái)決定。

3.審計(jì)部門的歸屬。從世界各國(guó)的情況來(lái)看，英美、西歐和眾多的發(fā)展中國(guó)家的審計(jì)機(jī)構(gòu)都隸屬于立法部門，而為數(shù)不多的國(guó)家采取的是隸屬于政府部門的做法。其實(shí)，從民主理論發(fā)展的歷史軌跡中，我們沒(méi)有辦法得知哪種審計(jì)歸屬模式更具有科學(xué)性。因?yàn)椴扇『畏N審計(jì)監(jiān)督模式，必須考慮本國(guó)當(dāng)時(shí)的環(huán)境，并注重傳統(tǒng)之維系，而不能一味追求純粹理論上的適當(dāng)性和科學(xué)性，而無(wú)視這種制度設(shè)計(jì)是否跟該國(guó)兼容。就中國(guó)來(lái)說(shuō)，將審計(jì)機(jī)關(guān)歸屬于人大的想法是不切實(shí)際的。況且，我國(guó)人大常委會(huì)的成熟度和西方議會(huì)來(lái)說(shuō)還有一定差距，讓頗具專業(yè)特色的審計(jì)機(jī)關(guān)從屬于人大常委會(huì)，可能在實(shí)效上還不如維持現(xiàn)狀。當(dāng)然，這并不是說(shuō)不重視審計(jì)監(jiān)督和人大預(yù)算監(jiān)督之間的關(guān)系。我們可以通過(guò)其他法律如組織法、預(yù)算法等的修改，來(lái)確定審計(jì)監(jiān)督在保證人大預(yù)算監(jiān)督方面應(yīng)當(dāng)作出的努力，同時(shí)進(jìn)一步明確人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)行使的一些方式，比如聽取匯報(bào)法、委托審計(jì)法等。

（二）人員

1.改革常委會(huì)的構(gòu)成。人大常委會(huì)給人的印象是退位黨官、政府官員的俱樂(lè)部，從全國(guó)人大常委會(huì)來(lái)看，常委會(huì)約三分之二成員，是從國(guó)務(wù)院退下的部長(zhǎng)、資深副部長(zhǎng)，從地方退下的省委書記，從軍隊(duì)退下的將軍，缺乏真正的工農(nóng)代表，自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)界人士亦甚少。在地方上，省、市、縣的人大常委會(huì)，也大都是一線轉(zhuǎn)去的官員。這種傳統(tǒng)的模式，一方面使“人民代表”的代表性不足，另一方面則使成員的年齡偏大，立法專業(yè)水平不足。因此，人大應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)化吸收法律學(xué)、社會(huì)學(xué)、人口學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、審計(jì)學(xué)、歷史學(xué)、政府行政學(xué)等方面有深入研究的專家到常委會(huì)，提高立法、修訂法律的質(zhì)量。

2.人大代表的專職化。目前，我國(guó)的人大代表都不是專職的人大代表，他們?cè)趽?dān)任人大代表的同時(shí)還在各行各業(yè)就業(yè)，也就是說(shuō)，人大代表都是業(yè)余的。在目前這種“非專職化”的人大代表制度下，人大代表的資格更多的是被看作一種榮譽(yù)，再加上預(yù)算審議時(shí)間很短，因此人大代表進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督的動(dòng)機(jī)和時(shí)間保證都是非常有限的。因此，我們認(rèn)為人大代表應(yīng)實(shí)行專職化。當(dāng)然，人大代表專職化后，要相應(yīng)縮減人大代表的規(guī)模。

3.黨員代表在人大代表中比重過(guò)大的問(wèn)題。目前，在人大代表的構(gòu)成中，官員代表占有相當(dāng)大的比例，而這些官員代表絕大多數(shù)都是黨員。這給預(yù)算民主帶來(lái)一些問(wèn)題。因?yàn)?，預(yù)算民主意味著人大代表代表人民來(lái)審查政府預(yù)算，而且部門預(yù)算改革以來(lái)，政府預(yù)算是以部門為基礎(chǔ)進(jìn)行編制的。如果人大代表中行政官員的比重過(guò)大，那么，人大預(yù)算監(jiān)督的能力就會(huì)受到削弱。因?yàn)橄喈?dāng)多的官員代表實(shí)際上就是各個(gè)部門的負(fù)責(zé)人，讓他們自己來(lái)決定是否同意自己部門的預(yù)算就存在問(wèn)題。因此，應(yīng)該減少官員代表的比例。

4.人大代表的廣泛性。名為“人民代表大會(huì)”卻缺乏真正的工人、農(nóng)民、弱勢(shì)群體的代表，其“人民性”難免會(huì)受到質(zhì)疑。因此，要盡可能對(duì)社會(huì)群體、利益集團(tuán)有平衡的安排，當(dāng)然，在中共十七大胡錦濤總書記的報(bào)告中說(shuō)：“從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與、最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)”的提法就是開始向這個(gè)方向努力的明確標(biāo)志。而且，我們已經(jīng)看到，2008年的全國(guó)人大代表中已赫然有3名農(nóng)民工代表參政，盡管這方面還有很長(zhǎng)的路要走，但改革已經(jīng)不容置疑地開始了。

〔1〕王雍君.公共預(yù)算管理.經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2002年版.

〔2〕馬駿著.中國(guó)公共預(yù)算改革理性化與民主化.中央編譯出版社，2005年版.

〔3〕劉劍文.民主視野下的財(cái)政法治.北京大學(xué)出版社，2006年版.

〔4〕俞光遠(yuǎn)，陳鵬.省級(jí)人大常委會(huì)制定預(yù)算審查監(jiān)督規(guī)定的情況.中國(guó)人大，2003（9）.

〔5〕李誠(chéng)，張永志.人大預(yù)算監(jiān)督的四類十八個(gè)問(wèn)題的研究提綱.中國(guó)人大，1999（1）.