從制度環(huán)境看績效預算的實施

楊丹妮 葉 芳

（1.杭州師范大學，浙江 310036；2.中國人民銀行上?？偛浚虾?200120）

績效預算是一項重要的財政支出制度變革，它推翻了以往政府預算過程關注預算投入的傳統(tǒng)，進而改變了政府管理績效的衡量標準，政府管理績效不再以政府預算資源投入的多少來衡量，而是以政府預算資源使用效益來衡量。隨著我國地方政府逐步推行績效預算，通過改善制度環(huán)境，完善我國實施績效預算制度基礎，以更好地推進我國政府預算制度改革，已經成為當前亟需研究解決的重點問題。

一、實施績效預算是我國預算改革的必然選擇

績效預算出現(xiàn)于20世紀40年代，當時，西方發(fā)達國家為提高政府公共管理效率進行了一系列行政改革，政府公共管理的核心轉向財政支出管理體系，預算改革更是首當其沖。與一般預算改革不同，績效預算是一種以結果為導向的預算，注重預算投入的產出或結果，進而聯(lián)結績效信息與資源配置，提高政府配置資源的效率?？冃ьA算不僅是預算決策的核心，也成為政府決策體系中的一個部分——通過官員選任與預算支出來決定優(yōu)先發(fā)展項目。在預算配置中運用績效信息使政府預算體系更為復雜，成功的績效預算需要一系列的制度前提，也需要使用更多的分析工具，其中，政府部門支出績效評估是績效預算的前提與核心分析工具。預算優(yōu)化配置的前提就是要對部門支出績效進行準確的評估，沒有準確的支出績效評估，績效預算就是無稽之談。但由于很多支出涉及無形的社會成本與收益，不易用市場價格來衡量，因此，政府部門支出績效評估的歷史就是一直通過不斷地完善評估指標與提高評估技術來增強評估質量。

20世紀80年代以后，隨著“新公共管理”理論興起，掀起了新一輪政府改革的浪潮，OECD國家紛紛實施績效預算，特別是澳大利亞、加拿大、英國和新西蘭四國，更是走在公共預算改革的前沿。一些發(fā)展中國家雖然缺乏實施績效預算的制度前提，也開始嘗試績效預算，如巴西、印度與馬來西亞?？冃ьA算實踐積累了一些成功的經驗，但也明白實施績效預算需要付出巨大的努力。

目前，我國地方政府正在試點績效預算，這正是行政改革跨國傳播的結果，也是我國市場經濟發(fā)展的要求。改革開放以來，我國市場經濟發(fā)展迅速，公共財政改革也取得了很大的成績，在財政收入的絕對額與相對額都呈迅速增長態(tài)勢的同時，也面臨著公共產品供給增長難以滿足納稅人對公共產品需求增長的問題。納稅人對公共產品的需求越來越多，不僅要求公共產品的數(shù)量增長，而且要求公共產品的質量提高。有限的財政支出要滿足不斷增長的公共產品需求，必然要求公共資金得到高效率的使用。同時，納稅人的預算民主意識也逐漸增強，要求信息公開、預算透明、預算效率等。在此背景下，我國各種預算改革相應展開，期望從預算管理上提高公共資金的使用效率?！笆罩蓷l線”、部門預算、國庫集中收付制度、政府采購制度無一不是從預算管理的角度來提高公共資源在部門之間的分配、部門內部使用效率。地方政府也開始探索參與式預算、績效預算。2004年廣東省佛山市南海區(qū)首先實行項目績效預算，開始了績效預算探索，其后，其他地方政府也開始試行績效預算，嘗試提高政府分配與使用公共資金的效率，提供納稅人滿意的公共產品。但在實踐過程中，遇到了很多矛盾與問題，深入探求這些矛盾與問題的根源成為績效預算普遍推行的關鍵。

二、從制度環(huán)境看我國實施績效預算的難點

1.預算信息公開透明度不高難以保證績效信息真實性。預算信息公開透明是保證預算信息真實性的最有效手段，也是人民代表大會與公眾監(jiān)督政府的必要前提。2008年，我國頒布實施了《中華人民共和國政府信息公開條例》，財政部發(fā)布了進一步推進財政預算信息公開的指導意見，明確要進一步深化預算管理制度改革，逐步提高財政預算的公開性和透明度。但是，我國目前的預算信息公開透明度仍然不夠，表現(xiàn)為公眾很難通過公開渠道獲得政府預算及執(zhí)行情況的報告，公開披露的預算信息往往很粗略，“外行看不懂，內行說不清”。普通公眾要獲得政府或部門沒有主動公開的預算報告只有通過申請，但申請了也不一定能獲得詳細的預算報告。在這種預算信息不夠公開透明的情況下，如何保證績效信息的真實性呢？沒有真實的績效信息，績效預算只會流于形式，過多的劣質績效信息只會使績效預算成為公眾眼中的“政績工程”。因此，在我國目前預算信息公開透明度較差的情況下，績效預算信息應有公開的必要性。但績效預算信息公開就會面臨公眾監(jiān)督，績效信息不僅成為預算管理或預算分配的影響因素，還會成為整個政府管理績效的一個影響因素，這樣，績效預算實施所面臨的利益集團壓力會比較大。

2.制度環(huán)境很難使預算管理較快轉向以“效益”為中心。我國的預算制度環(huán)境人為因素較強，這是歷史沿襲的結果，也是我國漸近性經濟改革的一個特點。為了使利益集團接受和贊同改革，在一定程度上保護利益集團的既得利益，因而很多制度從一開始就是各利益集團博弈形成的一種均衡，并且這種均衡僅僅是一種談判結果，在這之上可以形成制度，但這種制度往往缺少法律性與科學性。因此，我國的預算制度環(huán)境造成了爭預算、爭項目的風氣，項目的申報并不是基于其效益，而只是基于爭取撥款的目的，這種預算分配結果是政治博弈結果，預算項目更多的是“人情款”，某些公認不應該得到撥款的項目還是得到了撥款，應該得到撥款的項目反而很難得到撥款。社會成本收益分析方法是預算績效評價的基本分析方法，在我國預算分配中也流于形式，很多預算項目沒有經過嚴格的論證，更多的是長官意識，更不用說公眾的意見了。在預算制度環(huán)境缺失法律性與科學性情況下，我國試點績效預算的目的之一就是解決財力增長難以跟上各部門“預算”增長的問題。廣東省佛山市南海區(qū)實行績效預算前一年，各部門要求的預算是69億元，但區(qū)財政實際能支配的財力只有44億元，只能滿足各部門預算需求2/3，并且這一缺口有逐年放大的趨勢。績效預算的成績就是大幅度地“砍預算”。2004年底，南海區(qū)信息化項目績效評審中，6244萬元申報金額最終審批的是3949萬元。廣東省實施績效預算以后，省級的各個單位2006年預算新增申請款比2005年減少了30多億。因此，績效預算在我國地方試點中更多地表現(xiàn)為打破原有無效率的預算分配均衡，而非從最優(yōu)資源配置的角度來全面構建我國預算體系。舊的制度均衡被打破，但新的均衡點在哪里，績效預算能否成為我國預算體系全面重構的基石？從目前的制度條件來看，很難。盡管《中國政府績效評估報告》2009年首發(fā)，說明我國政府逐步由管理型政府向服務型政府轉變，但績效預算要求的政府與市場資源配置的界限、公共部門的憲政約束等條件還遠未形成，這是績效預算要求的最根本的制度框架。

3.單一的績效評價主體難以保證評價的公正客觀?？冃гu價遇到的難題是政府部門產出的一個天然特點——難以量化。很多專家學者認為如何建立績效測量評價體系是績效預算的難點。但筆者認為，績效測量是理論上的難點，但在實際操作層面上，我們并不能達到績效測量理論上的最優(yōu)，而是嘗試用各種指標去定性或定量地評價政府部門的產出，通過不斷完善測量評價指標來達到實踐中的次優(yōu)。那么，需要考慮的是單一地從財政部門的預算完成角度，還是從專家學者的學術角度，還是從公民是否滿意的角度來制定績效考核指標？從現(xiàn)實實施情況來看，一開始績效評價體系只是從財政部門的角度來制定，考核主體一般是上級領導或黨政機關內部工作人員，但是這種內部的評價指標很有可能只局限于資源的內部配置效率，沒有把資源配置放在機會成本的角度上進行評價，因此，現(xiàn)在績效預算的評價體系慢慢過渡到引入專家考評機制，但如何全面地引入公民評價還是一個問題。政府績效終極標準指向公民滿意度，效率的含義從行政高效轉向公民滿意。因此，我們必須研究在什么時候、在多大程度上使績效評價引入公民評價，以達到績效預算的終極目標。

4.政府績效評估與績效預算“兩張皮”。在我國，政府績效評估完全沒有與績效預算相結合，政府績效評估僅僅當作是一種行政部門改革在運作，而績效預算被當作財政部門解決預算部門“爭預算”問題的一項管理工具。當然，績效預算是否同政府績效直接相聯(lián)系在國際上并沒有統(tǒng)一的做法。美國、荷蘭、澳大利亞等國家就采用績效評價與預算分配之間沒有直接聯(lián)系的模式，而新西蘭、馬來西亞和新加坡則采用績效評價與預算分配之間有直接聯(lián)系的模式。然而，就是績效評價沒有與預算分配有直接聯(lián)系的國家，其政府績效信息還是作為一個影響政府預算撥款的因素，如美國只有少數(shù)一些州的績效評估真正影響到預算資金分配，更多的州績效評估只是作為影響預算撥款的一個工具，但是政府的績效評估還是對政府部門爭取預算撥款形成一定的約束。我國政府績效評估與績效預算完全是兩個不相關的系統(tǒng)。無論是政府績效評估還是績效預算在我國都還處于地方試點的階段，還沒有全國統(tǒng)一的立法來架構政府績效評估與績效預算體系，這種地方試點的好處是因地制宜，賦予地方更多的制度空間來完善改革，但其弊端也顯而易見，試點工作的隨意性大，上下級領導之間不一定能達成共識、各相關部門從各自利益出發(fā)不一定支持改革工作，具體操作缺乏規(guī)范，很難作橫向比較。

三、改進制度環(huán)境，完善我國實施績效預算的制度基礎

1.制定全面實施績效預算的政策。全面實施績效預算會導致預算改革全面鋪開的局面。一方面，預算投入控制改革如部門預算、國庫集中收付制度、政府采購制度等需要進一步的深化改革，另一方面，在全國的范圍內也要開始探索績效預算改革，嘗試把試點經驗進行逐步的擴展。這樣，我國的現(xiàn)實情況導致我國的績效改革不是在預算投入控制比較完善的基礎上的預算結果控制改革，而是預算投入控制與預算結果控制同時進行。因此，績效預算在我國目前績效預算起步階段應該更多地作為管理工具而不是預算工具。為此，應該營造政府的績效文化，使績效管理成為政府管理的核心。首先，要繼續(xù)完善我國政府部門績效評估工作。政績考核不再唯GDP，減少低效率行政審批，更加明確市場與政府的職能范圍，提高政府行政效率。其次，要建立與績效預算相一致的權責發(fā)生制會計制度。我國目前實行的收付實現(xiàn)制不能全部反映政府資產與債務的真實信息，為了更準確地反映政府的績效與成本，必須要實行權責發(fā)生制，增加會計信息的完整性、準確性與真實性，使績效預算建立在一個真實成本與收益核算的基礎上。

2.建立績效預算信息公開披露制度?？冃ьA算信息的公開披露既能使公眾監(jiān)督政府，促使政府提高公共資金分配與使用效率，提供公眾滿意的公共產品，也有利于公眾了解政府，促進公眾對政府的信任，降低政府施政成本。在我國人民代表大會對預算約束與監(jiān)督力度不夠的情況下，績效預算信息公開披露是最好的補充機制。首先，公眾預算民主意識的增加對預算信息公開披露的要求越來越強。從公共選擇的角度看，公眾愿意花費一定的精力或財力來監(jiān)督政府預算，行使監(jiān)督權所獲取的收益越來越大。其次，網(wǎng)絡的普及與上網(wǎng)成本的降低使得公眾監(jiān)督政府的成本越來越低。公眾監(jiān)督政府的收益上升、成本下降，使得政府預算信息的公開成為民主政治的必然選擇?？冃ьA算信息不僅需要政府部門主動公開，而且要求信息盡可能真實、詳細。真實、詳細的績效信息使得公眾的監(jiān)督具有實際約束力，使績效預算信息公開成為我國預算信息公開透明化的先行者。

3.建立多主體績效評價體系。績效預算的目標既是公共資金的有效分配與使用，也是讓公眾了解政府，使政府對公眾負責。因此，績效預算的評價主體不可能是單一的政府部門，必然要體現(xiàn)公眾對政府規(guī)劃、政府提供的公共產品滿意度。目前，我國地方政府績效預算的試點中，很多地方政府績效預算開始引入專家評審，進一步拓展績效評價主體，使績效評價更為科學，但這不能從根本上代替公眾評價。引入公共評價的前提是政府有能力收集有關公共偏好的信息，并通過適當?shù)男问桨压财眉涌?。參與式預算是績效預算引入公共評價的一種，但實施要求與實施成本較高。較為可行的公共評價有以下三種。第一，就是建立人民代表大會對績效預算的審查監(jiān)督制度，這是人民代表大會應有的監(jiān)督責任，可考慮建立績效預算委員會，專門對績效預算進行審查，并公開審查結果。其次，建立績效預算審計，依靠審計對預算信息較強的收集及處理能力，審計公共資金的分配與使用效率，并公布審計報告。再次，可考慮引入第三方評價機制，委托非政府的第三方組織來評價績效預算，站在獨立、專業(yè)的角度來構建績效評價指標，測量部門預算結果。

4.建立績效預算相應的約束與激勵機制。由于我國預算制度環(huán)境缺少規(guī)范性，“爭預算”的現(xiàn)象非常突出，大量的無效率的撥款極大地降低我國預算分配的資源配置效率，因此，我國的績效預算應該與預算分配有直接聯(lián)系，從而增加績效預算的約束與激勵性。在預算部門，應該把績效信息作為預算分配的一個影響因素，在每年的預算分配中要增加一定比例的績效信息權重，加大有效率撥款，同時減少無效撥款，提高資源配置效率，這是實施績效預算的根本目的。預算部門在實際操作中，需要避免績效預算的逆向激勵效應，就是說績效高的部門得到越來越多的財政撥款，從而使該部門能保持高績效，績效差的部門被懲罰減少撥款，但是部門績效差可能就是因為得不到足夠的撥款。預算部門還可參照國外經驗，對績效高的部門實行“節(jié)流分享規(guī)定”。美國加州州政府《績效與成果法》規(guī)定了“節(jié)流分享”條款，各機關如因創(chuàng)新求變而節(jié)約支出，其中50%由該機關留用，投資于原施政方案。佛羅里達州、伊利諾州、喬治亞州都規(guī)定各機關所節(jié)約的資金中，有一定比例的留成或獎勵。對績效差的部門可勒令部門進行整改或重組。其次，政府可將績效評價與干部選拔任用、公務員獎懲相結合，進行行政問責。在我國目前政府績效評價往往是“一把手”工程的情況下，把績效評價與官員的任免考核相結合會起到有力的約束作用。

〔1〕盧洪友，龔鋒.績效預算：比較、問題與前景展望[J].財政與發(fā)展，2005.

〔2〕姚堅.西方國家公共管理改革實踐的思考[J].中國行政管理，2005.

〔3〕廣東省財政科學研究所.偉大的實踐——廣東省佛山市南海區(qū)財政專項支出項目績效預算實踐與案例 [M].北京：經濟科學出版社，2008.

〔4〕劉昆主編.績效預算：國外經驗與借鑒[M].北京：中國財政經濟出版社，2007.