我國農(nóng)村集體土地登記研究進展

汪 鵬，劉 燕，陳展圖

（1.重慶市土地勘測規(guī)劃院，重慶 400020）

（2.重慶市欣榮土地房屋勘測技術(shù)研究所碩士，重慶 400020）

（3.南寧市社會科學(xué)院碩士，廣西 南寧 530022）

我國農(nóng)村集體土地登記研究進展

汪 鵬1，劉 燕2，陳展圖3

（1.重慶市土地勘測規(guī)劃院，重慶 400020）

（2.重慶市欣榮土地房屋勘測技術(shù)研究所碩士，重慶 400020）

（3.南寧市社會科學(xué)院碩士，廣西 南寧 530022）

土地登記是國家管理土地的重要政策工具，是支持國家經(jīng)濟發(fā)展的制度保障。只有在廣大農(nóng)村進行土地登記之后，才能建立完整的地籍，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理。大量的研究從不同的層面闡述了目前我國農(nóng)村集體土地登記的現(xiàn)狀，分析了存在的問題，但是針對各個問題的相應(yīng)解決辦法的研究不夠深入。在農(nóng)村集體登記主體、土地權(quán)利類型和土地權(quán)利內(nèi)容的界定，以及農(nóng)村集體土地登記相關(guān)技術(shù)問題的改進完善等問題上都還需要進一步的探討。

集體土地；登記；研究進展

農(nóng)村集體土地是中國土地的主體部分，只有在中國廣大農(nóng)村進行土地登記之后，才能建立完整的地籍，才能便于城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理。通過農(nóng)村集體土地登記可以明晰農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)，保護農(nóng)民合法權(quán)益，為土地流轉(zhuǎn)提供合法保障。[1]農(nóng)村集體土地登記的內(nèi)容包括權(quán)利主體、權(quán)利客體、權(quán)屬來源及權(quán)利內(nèi)容。與城鎮(zhèn)土地的權(quán)利主體相比農(nóng)村集體土地的權(quán)利主體有特定性。在農(nóng)村集體土地他物權(quán)登記時，必須首先登記集體土地的所有權(quán)。[2]我國農(nóng)村的不動產(chǎn)權(quán)利并未真正建立土地他物權(quán)體系，土地及房屋缺乏流通性，從而并未進行保障交易安全的登記。[3]應(yīng)該對農(nóng)村集體土地進行全面登記?！叭妗笔侵覆恢皇菍r(nóng)村集體土地的建設(shè)用地，也須對農(nóng)用地；不只對農(nóng)村集體土地的所有權(quán)，也須對農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)等進行登記。[2]

一、農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記

農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體缺位是影響農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記的主要問題。依據(jù)物權(quán)法定的原則，相關(guān)法律對土地權(quán)利的認(rèn)可是土地登記的基礎(chǔ)。從法律條文上看農(nóng)村集體土地可以為村、村民小組、鄉(xiāng)農(nóng)民集體所有。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟組織實際上已經(jīng)不存在了，現(xiàn)有的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府作為基層行政組織不可能成為集體土地所有權(quán)主體。村委會實際上是農(nóng)村社區(qū)居民自治組織，而不是集體經(jīng)濟組織。農(nóng)村經(jīng)濟改革后大部分村民小組已經(jīng)基本解散，村民小組僅僅是集體經(jīng)濟組織的成員而不是集體經(jīng)濟組織。[4]村民小組是否可以成為土地所有權(quán)主體成為目前爭論的焦點。有學(xué)者認(rèn)為村民小組一級的土地所有權(quán)無形中被降級、被剝奪了，有學(xué)者甚至提出要取消村小組的建議。但仍然有許多不同意見。[2]主要原因有：一是村民小組不是法人單位，沒有法律地位，沒有組織機構(gòu)，也不是經(jīng)濟核算單位，不能有效管理村小組土地；二是村委會為法人單位，實際負(fù)擔(dān)了村內(nèi)土地的管理職能；三是村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體土地的所有權(quán)界線未實地劃定。這些因素反映了把農(nóng)村集體土地所有權(quán)確定給農(nóng)民集體遠(yuǎn)比村民小組容易操作，但是并不能動搖村民小組的農(nóng)民集體土地所有權(quán)。原因是：農(nóng)村集體土地的大部分為村民小組所有，村民小組持有土地所有權(quán)滿足了農(nóng)民意愿，又尊重了歷史，承認(rèn)了現(xiàn)實，對保持政策的連續(xù)性和農(nóng)村的穩(wěn)定性起了重要作用。[2]地籍司專題調(diào)查組認(rèn)為凡是土地承包中未打破村民小組（原生產(chǎn)隊）界限，以組為單位承包土地的，不論是以村的名義還是以組隊的名義與農(nóng)戶簽訂的承包合同，土地所有權(quán)都確定給村民小組?？紤]到村民小組組織部健全的事實，凡是主體弱化的村民小組土地，可以采取“村有組管”的辦法，即由小組會議委托村委會代管。[5]

二、土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)證

（一）土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)證所起的作用

土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)證是農(nóng)村土地登記的初級形式，是一種過渡性質(zhì)的制度安排。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證書關(guān)于地塊產(chǎn)權(quán)的一般信息比較清楚，與正式的農(nóng)地登記制度相比，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證大大節(jié)約了登記成本，是政府農(nóng)地制度改革過程中追求成本最小化的結(jié)果。[6]葉劍平等通過對17個省的調(diào)查分析得出：農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證書的發(fā)放對農(nóng)地流轉(zhuǎn)有顯著影響，發(fā)放過農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證書的農(nóng)戶更傾向于參與土地流轉(zhuǎn)市場。[7]張娟通過對江蘇南通的調(diào)查數(shù)據(jù)表明農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證書的發(fā)放在保護農(nóng)民合法土地權(quán)益、提高農(nóng)戶土地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性預(yù)期、降低農(nóng)村土地交易成本等方面起到了顯著的作用。[8]農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證書是農(nóng)民獲得集體土地承包經(jīng)營權(quán)的具有法律效益的憑證，是促進土地承包經(jīng)營權(quán)依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)的重要舉措。[9]

（二）土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)證還存在的問題

農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)證畢竟還只是一種初級的土地登記制度，本身還存在諸多問題有待完善，[7-9]比如：國土資源部門的農(nóng)地調(diào)查信息未能與農(nóng)業(yè)部門共享，同時由于相對有限的財力人力，當(dāng)前農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證書中關(guān)于產(chǎn)權(quán)邊界的信息失真情況極為普遍。由于農(nóng)地利用效率低下，一般農(nóng)戶登記激勵不足，國家只能借助農(nóng)村集體的力量完成承包經(jīng)營權(quán)登記發(fā)證工作。這造成了部分地區(qū)承包經(jīng)營權(quán)證書的名義發(fā)放率與實際發(fā)放率的差別。因此，逐步建立完善的農(nóng)村集體土地登記體系是未來發(fā)展的必然趨勢。

（三）土地承包經(jīng)營權(quán)的法律效力

家庭承包中的土地承包經(jīng)營權(quán)登記并不是物權(quán)設(shè)立的公示方法，僅僅是國家對已經(jīng)存在的土地承包經(jīng)營權(quán)的確認(rèn)，政府頒發(fā)給農(nóng)民的承包經(jīng)營證書在性質(zhì)中屬于政權(quán)憑證，而不是設(shè)權(quán)憑證，登記在因家庭承包而產(chǎn)生的土地承包經(jīng)營權(quán)中并沒有任何實質(zhì)的意義。而對于其他方式取得的農(nóng)村土地（《土地承包法》44條規(guī)定的通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式獲得的包括荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地）的承包經(jīng)營權(quán)登記是當(dāng)事人取得土地承包經(jīng)營權(quán)的法定條件，未經(jīng)登記，承包經(jīng)營權(quán)人無權(quán)取得物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)。[10]

三、登記中的技術(shù)問題

（一）資料圖件問題

1987年以村為單位進行權(quán)屬調(diào)查的權(quán)屬資料不能滿足農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記主體多樣性的需要。城鎮(zhèn)邊緣農(nóng)村因權(quán)屬變更較大而未及時進行變更調(diào)查，“土地權(quán)屬變更調(diào)查協(xié)議書”失去了現(xiàn)勢性。[11]1：10000土地權(quán)屬界線圖已經(jīng)不能滿足登記的要求。[12]1：1萬圖件上繪制村民小組土地界線并進一步繪出土地承包經(jīng)營權(quán)界線很難，而像城市土地那樣完成1：500地籍圖的測繪要花費大量的人力、財力和時間。解決的辦法：一是充分利用得之不易的土地利用現(xiàn)狀調(diào)查成果及繪測部門的相關(guān)成果，盡快完成數(shù)字化工作，用1：2000或者1：5000的農(nóng)村地籍調(diào)查外業(yè)成果進行修正、補充和更新；二是應(yīng)用全數(shù)字?jǐn)z影測量系統(tǒng)和遙感圖像處理系統(tǒng)等先進的測繪技術(shù)加快完成制圖過程。[2]

（二）關(guān)于地籍編號、宗地確認(rèn)及登記面積

地籍編號：農(nóng)村土地地籍編號只是對土地所有權(quán)宗的編排，沒有對土地使用權(quán)登記的地籍編號加以考慮。鐘太洋等對農(nóng)村集體土地登記中的地籍號編排的原則及方法進行了探討。[13]杜國平對農(nóng)村土地登記中的宗地確定標(biāo)準(zhǔn)以及對構(gòu)成線狀地物土地劃宗的優(yōu)先級進行了討論，認(rèn)為農(nóng)村集體土地登記中宗地劃分應(yīng)遵循土地權(quán)屬、權(quán)利人使用范圍等五項標(biāo)準(zhǔn)；對線狀地物權(quán)屬調(diào)查要點、交叉時劃分的原則和方法做了闡述。[14]實際面積與申請登記面積不一致也是農(nóng)村集體土地登記中面臨的問題之一。姜志清認(rèn)為農(nóng)村宅基地的合法權(quán)屬界線難以確定。農(nóng)村宅基地的實際面積一般較大，超出合法用地范圍的土地處置和管理是農(nóng)村宅基地管理的一大難題。建議將用地界址定在規(guī)劃管理部門批準(zhǔn)的用地范圍內(nèi)，但界址線內(nèi)超出登記發(fā)證用地面積的部分實行有償使用。[15]

（三）登記機構(gòu)和登記程序

集體土地所有權(quán)登記使用的申請書、審批表、登記卡、用紙規(guī)格、字體、字號、登記程序等都缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，亟待規(guī)范。[11]我國不動產(chǎn)登記程序、效力等不統(tǒng)一的根源在于部門利益之爭，解決的根本途是統(tǒng)一不動產(chǎn)登記機關(guān)。[16]大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為應(yīng)該統(tǒng)一登記機構(gòu)，但是在登記機構(gòu)的選擇上存在不同的看法。世界各國或地區(qū)的登記機關(guān)，無非是司法機關(guān)和地政機關(guān)兩種。我國的土地權(quán)利登記，要么采用司法部門登記，要么采用地政部門登記，因為其他任何一個部門的登記，都不能為不動產(chǎn)交易建立統(tǒng)一的法律基礎(chǔ)，而其他部門的登記都違背不動產(chǎn)登記的法理。[17]在上述兩種可以采納的登記機關(guān)中，我國應(yīng)當(dāng)順應(yīng)國際規(guī)則，以司法機關(guān)為不動產(chǎn)登記機關(guān)為宜，具體而言，可以由不動產(chǎn)所在地的縣級人民法院統(tǒng)一管轄。[18]但是也有許多學(xué)者提出了反對意見，認(rèn)為由行政機關(guān)進行土地登記更為合適。另一方面是由于行政機關(guān)進行登記有其高效、高度公示的優(yōu)點，其弊端也可以通過技術(shù)處理；一方面我國司法機關(guān)也是受行政權(quán)利影響的機關(guān)，其獨立的目的根本達(dá)不到。[3]有學(xué)者認(rèn)為“我國應(yīng)借鑒各國經(jīng)驗盡快制定出統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記法，確立公證機構(gòu)作為統(tǒng)一的登記機關(guān)以及規(guī)定相應(yīng)的程序。[19]也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該由土地管理部門負(fù)責(zé)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，但是由土地管理部門負(fù)責(zé)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記將很難避免土地管理部門繼續(xù)把土地登記作為實施土地管理的一種重要手段。無論哪個部門進行土地登記，根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，土地登記的確認(rèn)、保護土地物權(quán)和保護土地物權(quán)交易安全的兩個目的將會是未來土地登記的兩大主要目的。[20]

（四）農(nóng)村集體土地登記信息系統(tǒng)建設(shè)

周勇等（2004）以農(nóng)村集體土地登記發(fā)證的程序為基礎(chǔ)設(shè)計了農(nóng)村集體土地登記發(fā)證的信息系統(tǒng)（CLPRIS）,該系統(tǒng)是建立在網(wǎng)絡(luò)平臺的以計算機為載體，利用GIS和可視化技術(shù)為管理部門提供辦公自動化和信息查詢、管理、更新功能的計算機軟件系統(tǒng)。智靜等（2005）利用MAPGIS進行集體土地所有權(quán)登記發(fā)證的方法，介紹了在1：1萬土地利用現(xiàn)狀調(diào)查數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上利用MAPGIS進行工作底圖制作、宗地圖制作、面積量算等具體操作方法。盧立欣等（2007）將工作流、空間數(shù)據(jù)庫以及地理信息系統(tǒng)等技術(shù)引入集體農(nóng)用土地所有權(quán)登記發(fā)證管理，實現(xiàn)基于WORKFLOW和ARCENGINE的集體農(nóng)用地土地所有權(quán)登記發(fā)證系統(tǒng)，解決圖屬一體化、數(shù)據(jù)拓?fù)錂z查與驗證、快速高效的統(tǒng)計、登記發(fā)證流程定制等一系列技術(shù)問題。

四、結(jié)語

土地登記不是萬能解藥，土地登記的主要作用是增加地權(quán)的安全性，它并不是解決糧食安全和農(nóng)村發(fā)展的答案。土地登記應(yīng)被看作是明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立現(xiàn)代化土地管理系統(tǒng)的一個重要政策工具，是發(fā)展的手段而不是目的。農(nóng)村集體土地登記發(fā)證的工作開展只有短短幾年的歷史，除了技術(shù)因素外，目前在發(fā)證主體的確定方面還有許多政策、法律和制度等方面的問題需要解決。相關(guān)的研究從不同的層面闡述了目前我國農(nóng)村集體土地登記的現(xiàn)狀，分析了還存在的問題，但是在針對各個問題的相應(yīng)解決辦法還需要深入研究。在農(nóng)村集體登記主體、土地權(quán)利類型和土地權(quán)利內(nèi)容的界定，農(nóng)村集體土地登記相關(guān)技術(shù)問題的改進完善等問題上都還需要進一步的探討。

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[責(zé)任編輯：李君安]

The Research Progress of Rural Collective Land Registration

WANG PengLIU YanCHEN Zhan-tu

land registration is an important policy tool for land management and it is the support system to protect the country’s economic development.To establish a complete cadastral system,we should implement the land registration in the vast rural areas.Related researches explain the current rural land registration status from different angles,and analysis the problems still exist, however,various problems for the corresponding solution still need further study.Definition of the rural collective registration subject, types of the land rights and contents of land rights and related technical problems still need further study.

rural collective land;registration;research progress

book=104,ebook=44

F301.2

A

1673-8616（2010）05-0104-03

2010-08-05