村民自治中的選舉法律問題研究＊

王 華

(貴州大學,貴州 貴陽 550025)

村民自治中的選舉法律問題研究＊

王 華

(貴州大學,貴州 貴陽 550025)

民主選舉是村民自治的重要內容之一,解決好破壞選舉的行為是落實村民自治的關鍵。應制定《村民選舉法》,對破壞選舉的行為規(guī)定明確的法律責任,在刑法中增加規(guī)定破壞村民選舉罪,加大打擊力度。

民主選舉;法律責任;村民選舉法

黨的十五大確立了以基層民主建設為突破口,村民自治即是社會主義民主建設的起點和突破口之一,隨著村民自治制度的發(fā)展,我國農村的民主政治建設取得了巨大的成就。村民自治包括四大民主,即民主選舉,民主決策,民主管理和民主監(jiān)督,其中以民主選舉最為重要,是民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的基礎。但我國農民缺乏民主傳統(tǒng),也少有進行民主選舉的技術訓練,在選舉過程中出現了一些些問題,尤其是選舉當中出現的賄選和暴力選舉等破壞選舉的行為,如何解決好這些問題是落實村民自治的關鍵。

一、村民選舉中的破壞選舉行為現狀分析

村民選舉中出現賄選和暴力選舉,個別地方還出現宗族勢力干擾選舉的現象。在那些宗族勢力較強、宗派活動比較嚴重的村,宗族或者出面拉攏選票,造成選票分散,選不出村委會;或者使選舉無法順利進行,甚至出現宗族控制、操縱村委會選舉的情況。具體分析當代中國農村社會變遷和村民自治進程我們會發(fā)現,以血緣為紐帶的傳統(tǒng)宗族思想影響,是國家管理農村過程的不協調因素,也是影響自治的抗衡力量?？梢哉f,當代村民自治就是在與傳統(tǒng)宗族自治的抗衡中推進的,是法治戰(zhàn)勝禮治,國法戰(zhàn)勝宗法,民主思想戰(zhàn)勝宗族思想的過程[1]。中國的政教俱以倫常為本,所以政治與家族的關系密切無比[2]。要肅清宗族勢力對村民自治的影響,須有一個漸進的過程。

村民委員會選舉中賄選、暴力選舉蔓延,原因在于村委會主任權力過大、尋租空間太大,而其權力又不受有效監(jiān)督。有的地方不按程序選舉,剝奪村民的選舉權。筆者在走訪時發(fā)現,某村民為了當選為村長,許諾給投票選他的村民每人五十元,至今未兌現以至于發(fā)生紛爭?？上驳氖?面對選舉權受到非法侵害,村民的維權意識有所提高,他們不再忍氣吞聲,利用各種方式討說法,維護自己的政治權利。

二、解決破壞選舉行為的法律依據

《中華人民共和國村民委員會組織法》第十五條規(guī)定:“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段,妨害村民行使選舉權、被選舉權,破壞村民委員會選舉的,村民有權向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其有關主管部門舉報,有關部門應當負責并依法處理?！边@是村民在選舉權受到侵害時維權的主要法律依據?！稇椃ā返?111條規(guī)定:“城市和農村按居民居住地區(qū)設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉?！?/p>

在憲法中規(guī)定了村民的選舉權明確了村民選舉權在基層組中的重要性。

《村委會組織法》第 22條第 2款規(guī)定:“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議討論決定的事項不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸,不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容?！边@條規(guī)定實質上也是保障村民選舉權利的法律依據之一。

十一屆全國人大常委會第十二次會議初次審議了《中華人民共和國村民委員會組織法 (修訂草案)》。修訂草案第十七條將現行法第十五條改為“以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選票數等不正當手段當選村民委員會成員的,其當選無效。以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選票數等不正當手段,妨害村民行使選舉權、被選舉權,破壞村民委員會選舉的,村民有權向縣級人民代表大會常務委員會、人民政府舉報。由縣級人民代表大會常務委員會、人民政府作出舉報是否屬實的認定,并責成有關機關依法處理?！?/p>

本條款的修訂,增加規(guī)定了破壞選舉的不正當手段:即暴力、欺騙、虛報選票數。對民主選舉的法律保障更充分。與我國刑法關于破壞選舉或者妨害選民和代表行使選舉權和被選舉權的具體手段基本上一致。刑法第二百五十六條規(guī)定:“在選舉各級人民代表大會代表和國家機關領導人員時,以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選舉文件、虛報選舉票數等手段破壞選舉或者妨害選民和代表自由行使選舉權和被選舉權,情節(jié)嚴重的,處三年以下有期徒刑、拘役或者剝奪政治權利。”而村委會組織法修訂草案第三十二條也使用了“選舉文件”的概念。但是,修訂草案關于妨害村民行使選舉權、被選舉權,破壞村委會選舉的具體不正當手段的列舉沒能與刑法關于破壞選舉或者妨害選民和代表自由行使選舉權和被選舉權的具體手段的列舉完全統(tǒng)一起來。筆者認為這是一個缺陷。村民自治的民主選舉制度是社會主義民主建設的重要組成部分,破壞村民選舉的行為非常嚴懲的話,應該考慮用刑法的方法制裁。當然我國刑法第 256條規(guī)定的破壞選舉罪,僅限于在選舉各級人民代表大會代表和國家機關領導人員時的破壞選舉行為。根據刑法的罪行法定主義原則,不能直接適用于村民選舉中的破壞行為?，F在很多學者都主張設立破壞村民選舉罪[3]?？紤]到以后如果刑法設立了村民選舉罪,為了便于二部法律的銜接和溝通,破壞村委會選舉的具體不正當手段的列舉與刑法關于破壞選舉或者妨害選民和代表自由行使選舉權和被選舉權的具體手段的列舉應該完全統(tǒng)一起來。另外,有學者認為,還應該增加規(guī)定兩種手段:把選舉法第五十二條第一款第三、四項中的“仿造選舉文件”、“對于控告、檢舉選舉中違法行為的人,或者對于提出要求罷免代表的人進行壓制、報復的”兩種情形明確寫入草案第十七條[4],筆者贊同此觀點。

值得注意的是,草案對村委會選舉中的不正當競爭行為接受舉報和調查認定機關的修訂,反而縮小了村民自治權受到侵害時的救濟途徑。

按照現行法的規(guī)定,對村委會選舉中的不正當競爭行為,鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其主管部門都可以接受舉報和調查認定,而按照修訂草案的規(guī)定,只有縣級人民代表大會常務委員會、人民政府才可以接受舉報和調查認定。和現行法第二十八條和修訂草案第三十七條的規(guī)定不統(tǒng)一?，F行法第二十八條和修訂草案第三十七條的規(guī)定“地方各級人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會在本行政區(qū)域內保證本法的實施,保障村民依法行使自治權利?！睆慕忉屔蟻砜?鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會保證村委會組織法的實施和保障村民依法行使自治權利,理應包括接受和調查認定本行政區(qū)域內對村委會選舉中不正當競爭行為的舉報。另外,從實踐上看,在村委會選舉過程中,縣級政府的民政部門和鄉(xiāng)級政府是直接的指導機關,政府的指導任務在很大程度上是依靠它們來完成的,它們處于工作的第一線,對情況最為了解,即便他們的利益與村委會選舉“直接相關”,但我們應當相信絕大多數村委會選舉中不正當競爭行為與縣級政府的民政部門和鄉(xiāng)級政府并無關系,絕大多數縣級政府的民政部門和鄉(xiāng)級政府是反對和會堅決查處村委會選舉中的不正當競爭行為的。并且,也沒有事實證明縣級政府的民政部門和鄉(xiāng)級政府與村委會選舉中的不正當競爭行為“直接相關”。應該維持現行法的規(guī)定[5]。

三、現行法的完善

對于村民自治來說,現在已有的立法僅限于《憲法》和《村民委員會組織法》對村民委員會的規(guī)定,有關村民自治的基本法律《村民自治法》尚未列入立法議程。在《村民自治法》中應增設自我保護機制,使“軟法”變成“硬法”。讓村民在開展自治過程中,對損害自己利益的行為,提供自我保護制度,促使其他社會團體處處依法辦事[6]。并在《村民自治法》中具體規(guī)定哪些行為破壞選舉?！洞逦瘯M織法》及其修訂草案雖然規(guī)定了威脅、賄賂和偽造選票、偽造選舉文件屬于違法,但并不能完全涵蓋現實中大量的侵害選舉權利的行為。比如說限制村民被選舉權、不依法組織村民代表和村民小組長選舉的行為就不能被涵蓋。當村民碰到這種情況時,由于沒有權威性的法律依據,只能采用上訪手段,以尋求行政機關的救濟。帶來了許多社會問題,村民不斷地上訪告狀,花費了大量的時間和金錢,行政和司法機關疲于應付,有時候解決不及時,造成社會的不穩(wěn)定。

現有法律還未能針對具體的侵害行為規(guī)定明確的村民申訴途徑和受理機關,也未能對某一種侵害行為尋求救濟的程序做出明確的規(guī)定。不同的侵害行為,應該到不同的機關去尋求救濟;同一種侵害行為,應該遵循一定的程序去尋求救濟,如到這個機關尋求救濟但對救濟結果不滿意時再另外一個機關尋求救濟?，F有法律未能根據不同侵害行為規(guī)定不同機關的責任,也未能規(guī)定不同機關提供救濟的先后次序。這是現實中各級受理村民舉報的部門相互推諉、延誤甚至拒絕村民救濟要求的重要原因[7]?！洞迕裎瘑T會組織法》關于村民選舉爭議問題的規(guī)定顯然過于簡單?！洞迕裎瘑T會組織法》沒有區(qū)分選舉結果是否有效和某人當選是否有效的爭議,即選舉訴訟和當選訴訟,而且規(guī)定村民可以向五個機關舉報選舉舞弊行為,結果造成職責不明,相互扯皮?！洞迕裎瘑T會組織法》也沒有囊括所有的選舉違法行為,而且除當選無效外也沒有規(guī)定選舉舞弊者的其他法律責任。刑法、行政復議法,行政訴訟法以及黨紀、政紀處罰條例、社會治安處罰條例都沒有相應的規(guī)定,從而使得對村委會選舉過程的違法行為的處理缺乏剛性約束[8]。由于村委會選舉與縣鄉(xiāng)政府利益直接相關,因此,要縣鄉(xiāng)有關組織公正處理很難做到。從法理上講,有“權利”必有“救濟”,如果當事人認為縣鄉(xiāng)行政組織處理不公,應有司法途給予以救濟。而我國目前還沒有這方面的法律。一些地方的農民依據《行政訴訟法》的規(guī)定,到法院進行訴訟,而法院則以“法無明確規(guī)定”為理由,不予受理[9]。

筆者認為,當前應遵循村民自治的原則,不斷完善保障村民自治選舉權得的法律法規(guī)。制定《村民選舉法》,明確村民的在選舉中的權利和義務,對破壞選舉的行為規(guī)定明確的法律責任,在刑法中增加規(guī)定破壞村民選舉罪,加大打擊力度。

[1]何澤中.當代中國村民自治[M].長沙:湖南大學出版社,2002.

[2]矍同祖.中國法律與中國社會[M].北京:中華書局,2003.

[3]王禹.村民選舉法律問題研究[M].北京:北京大學出版社,2002.

[4]朱應平.破壞選舉,還應增加規(guī)定兩種手段[N].檢察日報,2010-01-25.

[5]唐鳴,田新文.對村委會組織法修訂的幾點意見 [EB/OL].http://www.ccrs.org.cn/show_5751.aspx.

[6]于語和.村民自治法律制度研究[M].天津:天津社會科學院出版社,2006.

[7]仝志輝.村委會選舉與鄉(xiāng)村政治 [M].北京:中國農業(yè)出版社,2006.

[8]王禹.我國村民自治研究[M].北京:北京大學出版社,2007.

[9]黃榮英.社會主義新農村建設中村民自治法律問題研究[J].經濟與社會發(fā)展,2008,(7).

2010-09-15

2009年貴州大學人文社會科學研究青年項目

王華 (1973-),男,貴州大方人,講師,碩士。