中國憲政理論是研究中國檢察理論的重要基石

文◎田 凱

中國憲政理論是研究中國檢察理論的重要基石

文◎田 凱*

一個時期以來，國內(nèi)法學(xué)界一些學(xué)者撰文認(rèn)為，中國檢察官存在公訴人和法律監(jiān)督者角色沖突，應(yīng)當(dāng)把去掉公訴人的監(jiān)督身份。［1］還有部分學(xué)者撰文圍繞中國檢察權(quán)到底是行政權(quán)、司法權(quán)還是法律監(jiān)督權(quán)進行討論，莫衷一是。筆者認(rèn)為，這些觀點以訴訟法學(xué)為切入點，觀察對象局限于刑事公訴，并且套用西方國家現(xiàn)有刑事訴訟制度和西方三權(quán)分立憲政制度，最后得出中國檢察制度定位不合理、中國檢察權(quán)權(quán)屬性質(zhì)不清的結(jié)論。這個結(jié)論顯然是錯誤的，解決問題的關(guān)鍵在于從憲法學(xué)的角度研究中國檢察制度，把中國憲政理論作為中國檢察制度的理論基石。

一、不同的權(quán)力制約模式產(chǎn)生不同的憲政理論

自人類開始設(shè)想制約權(quán)力以來，一直存在著種種不同的權(quán)力制約思路，社會權(quán)力對公共權(quán)力制約、公共權(quán)力與公共權(quán)力之間的制約、公共權(quán)力自我制約等路徑相繼提出。公民自治、政府自我規(guī)制、輿論媒體和選舉制度完善等社會權(quán)利對公共權(quán)力約束顯然是低成本而且高效益的選擇。但是，社會權(quán)利的張揚并非朝夕之間的巨變性生成，它更多源于社會自我孕育和內(nèi)生變量的自然積淀。于是人們把目光更多地投向公共權(quán)力對公共權(quán)力的約束和控制的路徑上。在此路徑下，分權(quán)與制衡始終是西方世界乃至全世界推崇的一種限制權(quán)力異化的方案，但是，如若承認(rèn)權(quán)力制約的模式形態(tài)各異，拋開三權(quán)分立制約模式的大一統(tǒng)局面，控制權(quán)力的思潮和實踐中，始終存在著在人民主權(quán)之下，單獨設(shè)置法律監(jiān)督力量來控制權(quán)力的另外一種探索。盡管西方國家大多采用三權(quán)分立憲政理論和政權(quán)組織形式，但并不意味著世界上只有一種憲政理論，也并不意味著三權(quán)分立就是最合理的制度，中國有著適合自己國情的憲政制度，這個問題在憲法學(xué)界已經(jīng)達成共識。

即使承認(rèn)法律監(jiān)督權(quán)是一種現(xiàn)實而又合理的權(quán)力監(jiān)督模式，但對法律監(jiān)督內(nèi)涵的理解和把握，也始終存在著本質(zhì)性的差異。正確理解法律監(jiān)督，關(guān)鍵在于選擇憲政視角觀察還是僅僅從刑事訴訟視角出發(fā)。如若從權(quán)力和憲政層面剖析法律監(jiān)督，則能夠看到法律監(jiān)督為制約權(quán)力而生，是公共權(quán)力制約公共權(quán)力模式的一種實現(xiàn)形式。事實上，法律監(jiān)督并不以哪個機關(guān)或官員為對象，而是以權(quán)力或權(quán)力的運用為對象，這才是理解法律監(jiān)督含義的關(guān)鍵所在。為制約權(quán)力而生的法律監(jiān)督是法律的守護神，其主要的精力在于維護行政權(quán)在規(guī)范和制度中運行。而中國檢察機關(guān)在制度設(shè)計上則更加突出了其法律監(jiān)督功能，其法律地位更加獨立，可以說是全面而又專門監(jiān)督的具體實現(xiàn)。這里所說的“全面”，是指無論權(quán)力性質(zhì)，對行政權(quán)、審判權(quán)等都要開展監(jiān)督，也指權(quán)力運行過程的全面監(jiān)督?！皩ｉT”是指由專門的機關(guān)開展法律監(jiān)督，而不是監(jiān)督范圍的限制。［2］

二、中國憲政理論研究人民代表大會制度下民主、法治、人權(quán)保護和權(quán)力制約

憲政一般是指以憲法和法律限制公權(quán)、保護私權(quán)的制度安排，他以憲法為前提，以民主政治為核心，以法治為基石，以人權(quán)保障為目的的政治過程或政治形態(tài)。憲政體制一般是指以憲法和法律來規(guī)范權(quán)力控制、權(quán)力分立、司法獨立、保障人權(quán)的制度架構(gòu)。它體現(xiàn)在立法、行政、司法與公民的制度安排及相互關(guān)系中，以及政黨制度安排及黨政關(guān)系中。中國進行憲政建設(shè)，首選目標(biāo)是加強人民代表大會制度建設(shè)。如何按照憲政體制的要求來加強和完善人民代表大會的制度建設(shè)是當(dāng)前的研究熱點。具體則包括：培養(yǎng)憲法至上的觀念和憲政意識、完善選舉制度、以及保障公民權(quán)利、建設(shè)有限政府和實行司法審查等等。從邏輯上講，憲法是憲政的前提，憲政以憲法為起點。沒有憲法也就談不上憲政，憲法也可以看做是憲政的規(guī)范表現(xiàn)，憲政也就是憲法實施的一種結(jié)果。憲法作為規(guī)定國家制度、社會制度、國家機關(guān)組織和權(quán)力的運作以及公民基本權(quán)利和義務(wù)等一系列涉及國家根本性、全局性問題的法律，它對檢察權(quán)的規(guī)定具有十分重要的意義。［3］

在中國憲政制度下，法律是國家意志的制度化，法律監(jiān)督是為了監(jiān)督法律的制定和實施，其最終目的在于通過控制權(quán)力的異化而實現(xiàn)國家的意志，法律監(jiān)督就是為了控制行政權(quán)和審判權(quán)而生，法律監(jiān)督是國家權(quán)力需要監(jiān)督的自然產(chǎn)物，是國家權(quán)力分配的一種必然結(jié)果，是人們基于人類社會對權(quán)力本質(zhì)強制性的認(rèn)識，體現(xiàn)著社會制度自然變遷而走向成熟。除了“文化大革命”期間檢察制度被破壞外，新中國成立以來檢察機關(guān)建立和發(fā)展的歷程證明，我國檢察制度是最具中國特色的制度之一，它在我國社會生活中具有十分重要的憲政地位；檢察權(quán)是一種獨立且重要的國家基本權(quán)力，檢察機關(guān)在我國國家政權(quán)體制中具有獨立的憲法地位；檢察機關(guān)在我國權(quán)力結(jié)構(gòu)體系之中一直處于人民代表大會即權(quán)力機關(guān)、立法機關(guān)之下，是由立法機關(guān)派生的一種二級權(quán)力；檢察機關(guān)是與行政機關(guān)、審判機關(guān)、軍事機關(guān)平行、并列的一種獨立機構(gòu)，檢察權(quán)不是立法權(quán)，也不是行政權(quán)和審判權(quán)。［4］

三、中國檢察制度正當(dāng)性來源于以人民代表大會制度為主要研究內(nèi)容的中國憲政理論

中國憲法文本對中國檢察制度的憲政地位有著明確規(guī)定。我國《憲法》第3條第3款規(guī)定：“國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！蔽覈稇椃ā返?29條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”。中國憲政理論承認(rèn)人民大會制度是中國的根本政治制度，進而證明檢察權(quán)在我國權(quán)力結(jié)構(gòu)中的獨立權(quán)屬性質(zhì)。憲法規(guī)定中國的檢察機關(guān)是人民代表大會下面與行政機關(guān)、審判機關(guān)相并列的法律監(jiān)督機關(guān)，而不像西方某些國家那樣僅作為政府系列的公訴機關(guān)，因而就不能以西方某些國家的權(quán)力架構(gòu)為參照，來研究和設(shè)計中國訴訟中的權(quán)力配置。

憲政國家對民主、法治和人權(quán)保障的要求，構(gòu)成了檢察制度形成的現(xiàn)實必要性與合法性。中國檢察制度應(yīng)法治的需要而產(chǎn)生，直接表現(xiàn)為適應(yīng)我國憲政的政治要求而產(chǎn)生，因而我國檢察制度本身就是民主憲政的體現(xiàn)。檢察機關(guān)的公訴性質(zhì)和檢察權(quán)對偵查權(quán)、審判權(quán)的監(jiān)督制約，也只有在中國憲政條件下才能成為現(xiàn)實。既然我國憲法規(guī)定我國的檢察機關(guān)是人民代表大會下面與行政機關(guān)、審判機關(guān)相并列的法律監(jiān)督機關(guān)，而不像西方某些國家那樣僅是政府系列的公訴機關(guān)，因而就不應(yīng)以西方某些國家的權(quán)力架構(gòu)為參照系，來研究和設(shè)計中國訴訟中的權(quán)力配置，認(rèn)為西方訴訟程序中沒有法律監(jiān)督，中國就不應(yīng)該有，檢察機關(guān)不應(yīng)對訴訟實施法律監(jiān)督。［5］

憲法學(xué)理論體系中一直有司法制度研究的內(nèi)容，檢察學(xué)本身就是憲法學(xué)中司法制度研究的一部分。中國憲政學(xué)界普遍對中國檢察制度的法律監(jiān)督權(quán)地位正當(dāng)性予以認(rèn)可。幾乎所有的立足于中國憲政制度的憲法學(xué)者都對支持中國特色的檢察制度。［6］

四、從訴訟法視角研究檢察制度容易陷入誤區(qū)

82《憲法》第129條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)?！泵鞔_將人民檢察院定位為國家法律監(jiān)督機關(guān)，但是，《人民檢察院組織法》第4、5、6條又對人民檢察院職權(quán)作了限制規(guī)定，僅僅包括刑事案件偵查、起訴、審判監(jiān)督?！缎淌略V訟法》則規(guī)定了檢察機關(guān)對刑事案件的公訴權(quán)、對刑事裁判活動的訴訟監(jiān)督權(quán)以及刑罰執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)，還規(guī)定了對刑事案件的偵查監(jiān)督權(quán)，以及檢察對部分刑事案件的偵查權(quán)。《民事訴訟法》第14條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對民事審判活動實行法律監(jiān)督?！钡?85、186、187、188條確定了檢察機關(guān)對民事案件生效裁判活動的抗訴權(quán)。《行政訴訟法》第10條則規(guī)定了：“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督。第64條確定了人民檢察院對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定的抗訴權(quán)。三大訴訟法籠統(tǒng)規(guī)定了檢察機關(guān)對刑事訴訟、民事審判以及行政訴訟進行法律監(jiān)督，但都沒有明確具體的監(jiān)督方式和手段。人民檢察院組織法及相關(guān)法律對檢察權(quán)范圍限制為公訴權(quán)、職務(wù)犯罪偵查權(quán)、民事審判監(jiān)督和行政訴訟監(jiān)督等幾大職能。這與憲法明確將檢察機關(guān)定位于法律監(jiān)督機關(guān)的地位不符，導(dǎo)致檢察權(quán)性質(zhì)和職能的不統(tǒng)一，給檢察權(quán)的理論研究及實踐運行造成了困惑。也為一些學(xué)者從訴訟法角度理解檢察制度提供了方便。而這種理解是幾其有害的。

一是不自覺地套用西方國家檢察官簡單充當(dāng)刑事公訴人的角色，進而得出中國檢察機關(guān)在刑事訴訟中既當(dāng)訟訴人又當(dāng)監(jiān)督者的存在矛盾的結(jié)論。有學(xué)者認(rèn)為我們不能以檢察機關(guān)在政體中的地位代替或者否定檢察機關(guān)在各種訴訟程序中的地位，也不能以檢察機關(guān)在訴訟程序中的地位代替或者否定檢察機關(guān)在國家政體中的地位；同時，我們也要看到檢察機關(guān)在政體中的地位與其在訴訟程序中的地位之間的內(nèi)在聯(lián)系，即法律監(jiān)督是檢察機關(guān)一切職能活動的共同特點和基本要求。［7］

二是不自覺地套用西方國家三權(quán)分立的國家制度，進而把檢察權(quán)歸屬于行政權(quán)，認(rèn)為檢察權(quán)不具有憲政獨立性的結(jié)論。對此，有學(xué)者認(rèn)為：在實行“三權(quán)分立”的國家，檢察權(quán)在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中沒有獨立性。但是，在把檢察權(quán)視為行政權(quán)的國家，普遍認(rèn)為，檢察權(quán)是一種“特殊”的行政權(quán)，無論是在檢察機關(guān)的設(shè)置方面，還是在檢察官的管理方面，都將其作為不同于一般行政機關(guān)和行政人員的機關(guān)和人員，予以特殊對待。而在把檢察權(quán)視為司法權(quán)的國家，雖然對檢察官完全按照司法官員而不是行政官員來管理，但又認(rèn)為，檢察權(quán)不同于完整意義上的司法權(quán)，是一種“準(zhǔn)司法權(quán)”。這種理論上的不徹底性，是由“三權(quán)分立”的局限性造成的。而這種狀況恰恰說明，檢察權(quán)在本質(zhì)上具有其自身的特殊性，只是在“三權(quán)分立”的框架下，這種獨立性難以獨立存在而已。［8］

五、簡單的結(jié)語

要在中國檢察制度研究中確立中國憲政理論的理論基石地位，大力開展憲法學(xué)角度的檢察制度研究活動。在中國檢察制度研究上，必須立足于我國的憲法制度，才能堅持正確的方向。［9］把中國憲政理論作為中國檢察學(xué)的理論基石，等于把中國檢察制度納入了中國根本政治制度——人民代表大會制度的一部分，從而具有了制度正當(dāng)性。

注釋：

［1］例如中國人民大學(xué)陳衛(wèi)東教授撰文認(rèn)為：在控辯式庭審方式中，檢察機關(guān)的抗訴以及對法院可能錯誤的程序提出糾正意見（其實就是一種異議）實際上就是一種程序性的權(quán)利，一種與被告人上訴以及提出的程序異議的法律效力毫無二致的權(quán)利。問題在于，我們實在無須使用“監(jiān)督”這樣的字眼，因為它總給人以一種“法官之上的法官”這樣的錯覺。而對于檢察機關(guān)以及公訴人而言，也會形成不健康的心態(tài)，不利于充分發(fā)揮公訴的功能?！氨O(jiān)督”委實是我國刑事理論中的誤用?；凇氨O(jiān)督”一詞含義的易誤解性，應(yīng)當(dāng)將其從刑事訴訟法中刪除。參見陳衛(wèi)東、劉計劃：《公訴人的訴訟地位探析——兼論檢察機關(guān)審判監(jiān)督職能的程序化？》，載《法治與社會發(fā)展》2003年第6期。

［2］對于“監(jiān)督”委實是我國刑事理論中的誤用?；凇氨O(jiān)督”一詞含義的易誤解性，應(yīng)當(dāng)將其從刑事訴訟法中刪除。審判權(quán)監(jiān)督，其監(jiān)督的形式和范圍要以維護司法裁判權(quán)公正救濟的權(quán)威性為度。良性運轉(zhuǎn)社會中，審判權(quán)是維持公正和正義的最后保障，審判權(quán)運作是合法權(quán)益受到侵害公正的救濟渠道，如若救濟是永無休止的終點，社會秩序則陷入了無法控制的紊亂。

［3］石茂生：《論檢察權(quán)的憲法地位》，載《鄭州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2008年第2期。

［4］石茂生：《論檢察權(quán)的憲法地位》，載《鄭州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2008年第2期。

［5］朱孝清：《法學(xué)研究要立足中國實際》，載《求是》2006年第6期。

［6］韓大元教授是中國憲法學(xué)研究會會長，他多次發(fā)表文章研究憲法視角的中國檢察制度，先后在《中國人民大學(xué)學(xué)報》2002年第5期發(fā)表了《論我國檢察機關(guān)的憲法地位》、在《人民檢察》2005年第13期發(fā)表《關(guān)于檢察機關(guān)性質(zhì)的憲法文本解讀》、2006年第11期發(fā)表了《強化檢察機關(guān)監(jiān)督死刑復(fù)核程序的憲法學(xué)思考》、在《檢察日報》2006年11月20日發(fā)表了《檢察機關(guān)的憲法地位不容質(zhì)疑》、2007年9月在《法學(xué)》雜志發(fā)表了《憲法文本與檢察機關(guān)的憲法地位》等文章。并于今年出版專著《中國檢察制度憲法基礎(chǔ)研究》。

［7］謝鵬程：《檢察機關(guān)的憲法地位》，載《檢察日報》2006年3月29日。

［8］張智輝：《檢察權(quán)與法律監(jiān)督》，載《檢察日報》2006年5月9日。

［9］朱孝清：《法學(xué)研究要立足中國實際》，載《求是》2006年第6期。

*國家檢察官學(xué)院河南分院副院長，中國人民大學(xué)法學(xué)院憲法行政法學(xué)博士后研究人員，兼任鄭州大學(xué)法學(xué)院碩士生導(dǎo)師［451191］