團場非職工身份人員土地承包權與就業(yè)問題探析

潘嫣君

（中共農(nóng)四師黨委黨校 新疆 伊寧 835000）

團場非職工身份人員土地承包權與就業(yè)問題探析

潘嫣君

（中共農(nóng)四師黨委黨校 新疆 伊寧 835000）

團場居民的發(fā)展關系到兵團的發(fā)展，團場居民的土地承包問題關系到團場人就業(yè)問題，而其中的非職工身份人員的土地承包長期沒有得到解決與重視。本文試圖通過提出問題、探析問題成因及解決問題的重要意義，來與有識之士共同探討，希望為兵團的持續(xù)健康發(fā)展而努力。

團場 非職工 土地承包權 就業(yè)

兵團和諧社會的建設及持續(xù)發(fā)展需要我們不斷地發(fā)現(xiàn)問題并解決問題，下面就團場非職工身份人員土地承包與就業(yè)問題提出些個人分析與看法。

一、問題的提出背景及原因分析

（一）問題提出的背景

第一，糧食安全問題的提出。糧食安全的最終目標為確保所有的人在任何時候既買得到又買得起他們所需的基本食品。這包括三個具體目標：（1）確保生產(chǎn)足夠數(shù)量的糧食；（2）最大限度地穩(wěn)定糧食供應；（3）確保所有需要糧食的人都能獲得糧食。加入WTO后，我們不得不放棄非關稅壁壘，逐步降低關稅及國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持水平，國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場終將被迫逐一開放。中國作為一個農(nóng)業(yè)大國，尤其是糧食生產(chǎn)和貿(mào)易大國，將不可避免地受到貿(mào)易自由化政策的影響。另外，雖然改革開放以來我國糧食生產(chǎn)取得了很大成就，但總產(chǎn)從1998年的5.1億噸下降到2003年的4.3億噸，中國的糧食問題再度引起國內(nèi)外關注。據(jù)測算，到2030年我國人口達到16億時，我國的糧食必須增加2億噸，或者說單產(chǎn)增加40%以上，才能滿足需求。提高農(nóng)民糧食生產(chǎn)積極性成為必要舉措。我國從2005年實施地糧食最低收購價格政策。調(diào)動了農(nóng)民種糧地積極性，有效促進了糧食生產(chǎn)。

第二，為確保農(nóng)民增產(chǎn)增收，促進糧食和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，國家將繼續(xù)加大強農(nóng)惠農(nóng)政策力度，其中包括全力組織開展主要農(nóng)產(chǎn)品收購，較大幅度提高2009年生產(chǎn)的糧食最低收購價格，較大幅度增加對種糧農(nóng)民的補貼。白小麥、紅小麥、混合麥每市斤最低收購價分別提高到0.87元、0.83元、0.83元，比2008年分別提高0.10元、0.11元、0.11元，提高幅度分別為13%、15.3%、15.3%。稻谷最低收購價格水平也將作較大幅度提高。在油菜主產(chǎn)區(qū)，按每市斤2.20元的價格向農(nóng)民收購油菜籽，充實食用植物油中央儲備。國家已經(jīng)在新疆地區(qū)按照每噸12600元的價格收儲了一定數(shù)量的棉花。自治區(qū)今年的糧食收購政策已經(jīng)確定。小麥仍執(zhí)行每公斤0.2元的直接補貼，農(nóng)資綜合補貼提高到每畝75元，繼續(xù)堅持敞開收購，全區(qū)收購信息參考價格標準級平均提高到每公斤1.5元；大米不受5000萬公斤收購總量指標限制，敞開收購，并繼續(xù)給予每公斤0.3元的直接補貼。

第三，我國將統(tǒng)籌考慮化肥等農(nóng)資價格和糧食價格的變動情況，進一步增加農(nóng)資綜合直補。提高良種補貼標準，擴大補貼范圍，補貼范圍涵蓋小麥、水稻、玉米和東北大豆。擴大農(nóng)機具補貼范圍和種類，提高補貼標準。中國還將大幅度增加農(nóng)業(yè)投資，著力加強農(nóng)田水利、農(nóng)村能源、農(nóng)村交通、農(nóng)村人畜飲水、動植物防疫、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等農(nóng)業(yè)基礎設施建設；啟動實施全國新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃，加快建設優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)業(yè)工程和大型商品糧生產(chǎn)基地；加快東北地區(qū)大豆、長江流域油菜、新疆優(yōu)質(zhì)棉生產(chǎn)生產(chǎn)基地建設；加強生豬和奶牛標準化規(guī)模養(yǎng)殖小區(qū)(場)建設。

基于以上三點，目前已經(jīng)在全國范圍內(nèi)形成農(nóng)民種地務農(nóng)積極性高漲的局面。兵團做為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大企業(yè)也不例外，職工們務農(nóng)的積極性很高，形成了沒地居民想盡一切辦法爭取獲得土地的局面的大背景。

（二）問題產(chǎn)生的原因

國家持續(xù)惠農(nóng)政策給廣大農(nóng)民帶了穩(wěn)定的收入，務農(nóng)成為有國家保障的就業(yè)方式，在大環(huán)境大方向均好的形勢下，團場非職工人員要求承包土地的愿望也越來越強烈，于是問題就出現(xiàn)了。

第一，團場現(xiàn)有土地承包種類。一是，自留地（每戶約2畝，用于發(fā)展庭院經(jīng)濟）。二是，身份地（也叫定額地），這是根據(jù)兵團文件，每個團場根據(jù)本團擁有土地的情況來確定本團擁有職工身份的人員的承包土地的數(shù)量。三是，經(jīng)營地，這些地由團場按市場價格租給出價最高的人來租種，是一種完全市場化的經(jīng)營管理模式。

第二，問題產(chǎn)生的原因在于利益分配上。由于團場對身份地與經(jīng)營地的管理方式不一樣，身份地承包費用遠遠低于經(jīng)營地的費用，而且兵團的各種政策再三要求對農(nóng)工減負，身份地承包費用降低有政策保證。按昭蘇某團場2009年3月的經(jīng)營地竟拍價格為300元—465元/畝，而身份地的承包費用為120元/畝。從這中間的差價可以看出其中的利益相差之大，也就不難理解為什么現(xiàn)在很多團場出現(xiàn)非職工身份人員爭地要地矛盾日益增多的現(xiàn)象了。

第三，大部分團場有富余土地。兵團擁有著豐富的土地資源，土地總面積690萬公頃，其中耕地106萬公頃，可墾荒地101萬公頃，林地40萬公頃，果園3.7萬公頃，牧草地240萬公頃，養(yǎng)殖面積28萬公頃。2006年，兵團制定了“十一五”發(fā)展規(guī)劃，確立了1850萬畝耕地保有量的目標，人均耕地6.14畝。而且由于兵團還在進行大量的墾荒，耕地面積正在繼續(xù)增加。豐富的土地，草牧場資源，再加上獨特的氣候，使兵團的糧食總產(chǎn)量有所增加，人口承載能力較強。第四，外圍就業(yè)形勢嚴峻。受國際經(jīng)融危機影響，2009年勞動力供大于求的矛盾將進一步加劇，我國需要安排就業(yè)的人數(shù)達2400萬人。這2400萬各有來頭，其中一增一失是就業(yè)兩大難題來源。一增指的是，1300萬全國城鎮(zhèn)新增勞動力，一失即800萬下崗失業(yè)人員，這兩大群體構成了2009年就業(yè)工作的主要部分，此外還有其他人員300多萬人需要等待就業(yè)安置。因外在就業(yè)形勢嚴峻，其它勞動方式掙錢減少或困難，團場同樣面臨各種非職工身份人員就業(yè)問題，而團場由于地域的限制，工業(yè)與三產(chǎn)極不發(fā)達，造成這些人員就業(yè)更加困難。于是非職工身份人員的就業(yè)向務農(nóng)，即承包土地務農(nóng)方面集中，這也加速了團場非職工身份人員土地承包權問題的提出。第五，社會主義公平公正理念深入人心，以人為本的執(zhí)政理念也得到廣大人群眾的認可。在信息經(jīng)濟時代，人們獲得信息的渠道和途徑已經(jīng)多種多樣，并且具有迅速全面的特點。團場居民的政策意識與休養(yǎng)已經(jīng)很高，在國家強農(nóng)惠農(nóng)背景下，團場非職工身份人員要求公平待遇與兵團現(xiàn)有土地經(jīng)營管理制度發(fā)生矛盾。

二、問題涉及的政策及法律問題

（一）團場有沒有責任解決擁有本團場戶口的人員的就業(yè)及民生問題

一九四九年十二月二十五日，中央軍委針對新疆軍區(qū)發(fā)布了《關于一九五零年軍隊參加生產(chǎn)建設工作的指示》，動員全軍開展大生產(chǎn)運動，從根本上解決糧餉問題。新疆建設兵團擔負屯墾戍邊使命，兼具黨、政、軍、企等多重身份于一身的半軍事化經(jīng)濟組織。過去，它只歸口國家農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾局管轄，直到1997年，國家正式行文明確，它的發(fā)展計劃納入國務院有關部門實行計劃單列，受中國中央政府和新疆維吾爾自治區(qū)政府的雙重管轄，享有省級的權限，在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展方面實行國家計劃單列。兵團的黨務和稅收事務由自治區(qū)分管，而行政、司法、經(jīng)濟、財政等則由中央政府管理并依照國家法律自行管理內(nèi)部的行政、司法事務。在統(tǒng)計方面，兵團的人口和面積一般都計入地方政府的統(tǒng)計中（兵團城市除外），但國民生產(chǎn)總值等則單獨列出，不計入自治區(qū)的數(shù)據(jù)。新疆維吾爾自治區(qū)全境（除柯孜勒蘇自治州），以“兩周一線”為主——就是兩大沙漠的兩個圈，加上一個邊境線，并管理著若干個縣級市，它擁有獨立、完備的政治、經(jīng)濟、教育、科研、文化、衛(wèi)生、司法體系，它當前的工作重點是保障新疆的穩(wěn)定與民族團結、促進轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟增長。團場非職工人員的就業(yè)及民生問題解決從性質(zhì)上看是政府職能及責任問題，而從這種大而較全的兵團職能來看，團場就不具有政府職能的權力，因而團場似乎沒有義務解決非職工身份人員的就業(yè)問題。然而這個問題如果要求地方政府來解決，可能性幾乎沒有。因為地方政府會說，按地域管轄原則及兵團事務兵團人自己管理的原則，團場非職工身份人員的土地承包及民生問題理應由團場自己解決。這就使問題必然成為一個團場無法回避的兵團內(nèi)部問題。

（二）團場土地承包權與《土地承包法》中的農(nóng)民土地承包權的區(qū)別

為穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權，維護農(nóng)村土地承包當事人的合法權益，促進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定，根據(jù)憲法，制定了《農(nóng)村土地承包法》。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權，是指農(nóng)村土地承包人對其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定處分的權利。承包的原則：農(nóng)村土地承包堅持公開、公平、公正的原則，正確處理國家、集體、個人三者的利益關系。農(nóng)村土地的范圍：農(nóng)村集體所有和國家所有依法由農(nóng)民使用的土地，包括耕地、林地、草地以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地。任何組織和個人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員承包土地的權利。國家保護集體土地所有者的合法權益，保護承包方的土地承包經(jīng)營權，任何組織和個人不得侵犯。因此，對于農(nóng)村的農(nóng)民而言其土地承包權益有十分明確的立法規(guī)定，即每個農(nóng)民都應該有土地可以承包，當然這個數(shù)量是不確定的，由農(nóng)村集體組織根據(jù)公平原則來分配。這對農(nóng)民是一種明確的法律保護。但隨著地方人口的增加，地方農(nóng)村也出現(xiàn)了地少人多的現(xiàn)象，解決這個問題地方政策是“增人不增地，減人不減地”的辦法，法律保護農(nóng)村家庭的土地承包權。

這是團場非職工身份人員與農(nóng)村農(nóng)民在法律上的根本區(qū)別。團場是全民所有制形式的企業(yè)，在這一點就排除了團場為非職工身份人員安排土地承包的責任，也就是說團場的職工才能享有人人有地種的權利，這是企業(yè)的規(guī)章制度決定的。但這種情況已經(jīng)不被目前的非職工人員認可，他們認為我生活在團場就是團場的人，就應該象農(nóng)村農(nóng)民一樣擁有土地，擁有生存的權利，而這種權利是應該得到法律保障的。雖然團場非職工身份人員在可以通過竟拍的方式耕種土地，但在利益及情感的影響下，他們要求與職工身份一樣的土地承包權。這無疑給團場提出了很大難題。

（三）兵團現(xiàn)行的土地承包及管理制度

按兵團政策規(guī)定將對全民所有制承包職工和集體所有制承包農(nóng)戶實行分類指導。對全民所有制承包職工家庭，實行土地長期固定（包括自用地和承包經(jīng)營地）、生產(chǎn)自主經(jīng)營、成本費用自理、負擔只降不增、收益風險均沾、享受社會保障的政策。對集體所有制承包農(nóng)戶，實行土地長期固定（包括基本生活地和承包經(jīng)營地）、生產(chǎn)自主經(jīng)營、成本費用自理、承包費適當上繳、收益風險均沾、公益“一事一議”、享受“低?！贝龅恼?。其中，全民所有制承包職工自用地戶均1.5畝至2.5畝，免收土地承包費；承包經(jīng)營地按兵團規(guī)定上繳土地承包費。集體所有制農(nóng)戶承包的基本生活地參照并略高于周邊農(nóng)村人均占有土地水平，和原劃的自用地合并計算，減人不減地、增人不增地、免收土地承包費；承包經(jīng)營地參照全民所有制職工承包土地的劃分辦法，土地承包費除不交社會保險“五項統(tǒng)籌費”、工會經(jīng)費、職工教育費和職工福利費外，其他費用參照全民所有制承包職工的上繳辦法上交。從兵團的政策面來看，似乎對團場非職工身份人員的土地承包權是有安排的。團場非職工身份人員是不是可以走集體所有制承包農(nóng)戶的管理模式呢？這樣問題是不是就可以解決了？從理論上來講各團場是可以用這個政策合理解決好非職工身份人員的就業(yè)與民生問題，但實際操作起來還是有很大的難度的。從地方農(nóng)村土地分配、承包、流轉、繼承等方面面臨的問題來看，團場要長期而穩(wěn)定的解決非職工土地承包權問題存在很多難題。

三、解決問題面臨的困難

（一）非職工人員身份認定問題

農(nóng)村土地承包按戶承包，這種承包方式可有效解決新出生人口的土地分配問題。而團場是按個人分配，目前的身份土地是按職工個人情況進行分配，每位職工均有，退休后土地交回。如果非職工人員也按此種方式解決，則必須確定一個概念，即非職工人員身份如何確定。其實，在兵團的發(fā)展進程中，也是出現(xiàn)職工拋地另謀他就的現(xiàn)象，原因當然和前面分析的情況相反，種糧不如打工掙錢。兵團260萬人口，其中職工170萬，可以預見解決非職工身份土地承包權面臨多么大的數(shù)字壓力。這實質(zhì)是要求建立統(tǒng)一的、有效的土地分配制度。就目前了解的情況看，團場有的人戶口在人不在；有的播種時人在，其它時間不在；有的拿上地就直接轉包，人長年不在。所以團場這種土地分配制度的目標是什么必須明確，以解決土地承包長期平穩(wěn)的問題。

（二）利益格局分配與目前考核實績沖突

團場土地還是那么多，如果解決了非職工身份人員的土地承包問題，就會減少現(xiàn)有職工的承包土地的數(shù)量，這就存在重新分配職工與非職工人員的利益，必然會造成新的矛盾。團場首先是企業(yè)，是企業(yè)就要講求經(jīng)濟效益，如果從團場經(jīng)營地中劃一部分解決非職工身份人員土地承包權，則團場的經(jīng)營效益必然受損，這就與其考核實績發(fā)生沖突。所以從純利益角度看，解決問題只會帶來矛盾，那團場何來解決問題的動力。

（三）構建團場這種政府職能面臨難題

當提出這個問題時，有人問，這些非職工身份人員是不是兵團的組成部分？兵團的建設中有沒有這些人的力量？這其實是用反問的形式回答了問題。這些人戶口在兵團，當然是兵團人，這些人也為兵團建設出過力。從情理上講及國家目前一再宣傳的政策上講，團場應當解決非職工身份人員的土地承包權問題，這也是涉及他們的就業(yè)及民生問題，這是就要求團場具有這樣的政府職能。從對兵團的計劃單列及權力上看，兵團有解決轄區(qū)內(nèi)非職工身份人員民生問題的政府職能，而團場沒有，其政府職能被弱化了或者說被忽略了。所以這個問題的解決不是團場自己的事，而是整個兵團持續(xù)健康發(fā)展的大問題，關系到兵團事業(yè)百年大業(yè)的問題。這種職能要系統(tǒng)化，如團場人口的遷入遷出的戶籍政策，落戶政策，職工進入與退出制度等等，解決這個問題要求團場以政府的角度思考問題，完善相關職能。

（四）解決此問題給現(xiàn)有團場經(jīng)營管理體制帶來沖擊

我們目前團場的經(jīng)營體制基本上是統(tǒng)分結合，對職工管理有職工代表大會及相應的規(guī)章制度約束，而對非職工身份人員的土地承包則要求有不同的管理方式。如果說這個問題解決了，那么職工與非職工的區(qū)別又如何體現(xiàn)？這在團場管理體制中必然要有反映，因為不管什么人，在享有權利的同時必然是要履行義務的。也就是說這個問題如果解決，非職工身份人員擁有土地承包權了，會弱化團場目前較嚴格的經(jīng)營管理模式。

四、解決問題的意義

目前中國的政治經(jīng)濟社會穩(wěn)定，黨的十七大和十七屆三中全會精神明確的指出今后黨和國家的工作方向之一就是要保民生，也就是說民生問題成為政府工作的重點，兵團的光榮傳統(tǒng)和使命也要求團場要做好本團場居民的民生工作。全國都在全面貫徹落實關于“黨員干部走進千家萬戶”實踐活動的總體部署，動員組織黨員干部走進困難群眾家庭，辦實事、解難題、受教育，以實際行動深入貫徹落實科學發(fā)展觀，應對金融危機沖擊，保增長、保民生、保穩(wěn)定，推進和諧社會建設，提出團場非職工身份人員土地承包問題具有很重要的現(xiàn)實意義。

在學習實踐科學發(fā)展觀的過程中，高度重視團場非職工人員土地承包權，這個具有一定共性的問題，切實加強領導，堅持把以人為本作為工作的出發(fā)點和落腳點，堅持把維護社會公平正義作為工作的基本原則，堅持把維護社會穩(wěn)定作為工作的重要前提，努力形成保障和改善團場居民民生的長效機制。

[1]新疆建設兵團統(tǒng)計局，新疆兵團統(tǒng)計年鑒[M]，中國統(tǒng)計出版社.2009年7月

doi:10.3969/j.issn.1674-6287.2010.02.0023

E24

D

］1674-6287（2010）02-0070-04

2010-03-12

潘嫣君，新疆生產(chǎn)建設兵團農(nóng)四師黨委黨校講師。

[責任編輯：竹效民]