玉林市集體林權(quán)制度改革存在的主要問題與對(duì)策

許科錦

廣西玉林市林業(yè)設(shè)計(jì)院，廣西 玉林 537000

國(guó)家部署和先后開展的全國(guó)深化集體林權(quán)制度改革是農(nóng)村生產(chǎn)責(zé)任制的豐富和完善，是農(nóng)村發(fā)展空間的擴(kuò)展和延伸，是促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)民增收的有效途徑，也是增強(qiáng)林業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的支撐和手段、確保林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展、改善生態(tài)環(huán)境的重要舉措和保障。全國(guó)各省、區(qū)林改工作先后開展以來，由于各地情況不同導(dǎo)致進(jìn)度有較大差異。廣西要求在2009年起的3年內(nèi)完成全區(qū)的林改任務(wù)。

位于桂東南的玉林市，轄北流市、容縣、興業(yè)、陸川、博白、玉州、福綿等6個(gè)縣（市、區(qū)），人口600多萬，土地總面積124萬公頃；其中集體面積120萬公頃、林地74萬公頃；國(guó)有（區(qū)直博白、6萬林場(chǎng)除外）3.6萬公頃、林地3.5萬公頃。2009年玉林市規(guī)定，全市林權(quán)勘界發(fā)證任務(wù)為69.53萬公頃。自林改以來，由于玉林市人口眾多、林地分布、立地條件與歷史等諸原因，出現(xiàn)原來估計(jì)不到或不足的問題，曾對(duì)林改進(jìn)度產(chǎn)生影響。林改班子與科技人員，通過一年多來的工作，不斷發(fā)現(xiàn)和解決這些問題，為林改正常進(jìn)展摸索出一些經(jīng)驗(yàn)。

1 存在問題

存在問題主要包括歷史、政策、群眾工作與技術(shù)性等方面。

1.1 集體林區(qū)三定時(shí)界線不清

目前，林改過程中往往引用到1982年～1983年集體林區(qū)三定時(shí)的界線，而勘探中發(fā)現(xiàn)這些界線有時(shí)與省界、地區(qū)界、縣界、鄉(xiāng)界、村界沖突，三定時(shí)界線僅以具體地名作為界線，而且不準(zhǔn)確，更沒有附地形圖。如：一個(gè)地名可以是一或多個(gè)山頭，或者一個(gè)地點(diǎn)可能出現(xiàn)兩個(gè)名稱的情況。

1.2 集體林區(qū)與國(guó)有林區(qū)糾紛

玉林市在20世紀(jì)五六十年代成立的多個(gè)大中型國(guó)有林場(chǎng)，經(jīng)過政府與相關(guān)部門的決定而規(guī)劃其經(jīng)營(yíng)面積。但國(guó)有林場(chǎng)的規(guī)劃界線與建立后的實(shí)際經(jīng)營(yíng)界線不符，如：廣西國(guó)有博白林場(chǎng)規(guī)劃面積80多萬畝，實(shí)際現(xiàn)實(shí)經(jīng)營(yíng)47萬多畝；市屬大容山林場(chǎng)規(guī)劃面積40多萬畝，目前經(jīng)營(yíng)面積不足15萬畝。多個(gè)林場(chǎng)在經(jīng)營(yíng)中被不斷蠶食，至今高達(dá)221公頃。國(guó)有林場(chǎng)80年代的林權(quán)證界線只能說明大的走向，不可能有具體、一成不變的地名，林權(quán)證所附的地形圖界線都是林場(chǎng)一直沿用的界線，卻沒有經(jīng)過界線涉及的雙方必要的現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)和簽字。

1.3 村民與村集體糾紛

20世紀(jì)80年代初期的分山到戶時(shí)保留有很多的山地是鎮(zhèn)、村、隊(duì)集體所管轄，隨著時(shí)間的推移，一些村民隨便占用集體林地植樹或開墾種植作物；在80年代更有文件規(guī)定誰種誰有，蠶食集體或國(guó)有林地活動(dòng)迅速蔓延，把侵占林地行為合法化。

1.4 林權(quán)勘界不準(zhǔn)確

國(guó)家規(guī)定林改時(shí)限為5年，到自治區(qū)一級(jí)則規(guī)定為3年，到縣一級(jí)就變成了2年。在這時(shí)間緊、任務(wù)重的情況下，很多縣都把林改勘界承包給有資質(zhì)單位，由于工作量大而向社會(huì)上招聘人手。參加外業(yè)的大多只是經(jīng)過臨時(shí)短期培訓(xùn)的人員，技術(shù)技術(shù)尚未完全熟練；同時(shí)在長(zhǎng)時(shí)間、辛苦的勘界過程中村民未得明顯的收益，參與積極性也不高，造成勘界進(jìn)度慢，而又導(dǎo)致承包勘界單位經(jīng)費(fèi)拮據(jù)，積極性受影響，責(zé)任心減弱，最終影響到作質(zhì)量，勘界自然不準(zhǔn)確。

1.5 村民積極性不高

桂東南與桂西北等地有較大的差別，該地人口密度大，人多地少。大多數(shù)地方每戶只有一畝幾分林地，有十來畝的就是大戶。這一畝幾分山地對(duì)收入門路多的家庭來說作用甚微。其次，農(nóng)村大多青壯年外出打工，在家留守人員多是老弱病殘，或有心無力，或坐等子孫作主，不想多此一事。此外，當(dāng)年分山到戶時(shí)很多是各級(jí)集體林地，但經(jīng)過少數(shù)人多年蠶食、部分林地被他人占據(jù)，而這樣的人往往有其勢(shì)力或背景，其他的村民干脆不近現(xiàn)場(chǎng)，又不簽字。

1.6 政府重視不夠

首先，個(gè)別地方安排負(fù)責(zé)林改的領(lǐng)導(dǎo)身兼多職，難得到基層一次；其次，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)在主持或參與當(dāng)?shù)亓指墓ぷ髦?，無關(guān)痛癢、認(rèn)為只是林業(yè)部門的事；第三，有些地方對(duì)林農(nóng)宣傳力度不夠，尤其是交通條件差，遠(yuǎn)離鄉(xiāng)鎮(zhèn)、勞力外出的農(nóng)戶，了解林改政策還很膚淺；第四，安排參與勘界的工作人員少，有的只安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站人員，把林改工作變成上頭的事，只在會(huì)上作討論，不安排足夠的人員到現(xiàn)場(chǎng)處理林改過程中出現(xiàn)的群眾利益問題；更有個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)把林改補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)視為已有，外業(yè)工作人員艱苦勞動(dòng)沒有得到合理補(bǔ)貼。

1.7 群眾利益分化

即使在同村同隊(duì)，每家每戶的林地面積出現(xiàn)很大差別，因而利益分化問題客觀存在。在以往的分山到戶之后，每家每戶的家庭人口發(fā)展快慢不一，有些已從一戶人家變成了好幾戶，有的卻一脈相傳、總是那么一個(gè)或幾個(gè)人。如在陸川縣一山村有一個(gè)孤寡老人擁有近50畝林地，而鄰居十幾個(gè)人也只有十來畝山地，心理難以平衡，少林地的一些人不想為其相鄰地多的簽字作證。

1.8 強(qiáng)求分山到戶率，增加工作難度

按現(xiàn)在規(guī)定要求分山到戶率達(dá)到80%以上，很多集體林地必須分到戶，這與現(xiàn)實(shí)情況不盡相符。以前分山到戶時(shí)，保留有相當(dāng)多的鎮(zhèn)集體、村集體、組(生產(chǎn)隊(duì))集體的林地，群眾多年來都對(duì)集體經(jīng)營(yíng)的方法寬容，不少村集體利用山林也產(chǎn)生了應(yīng)有效益，群眾無異議。強(qiáng)行分山后有的戶平均面積很少，如何利用變成難題。此外，分山是以何年何月的人口作為基數(shù)，村民還在爭(zhēng)而未決。目前，許多青壯年勞力都外出務(wù)工，在家留守的人員多是老弱病殘，很難集中討論統(tǒng)一意見。有的村屯林地假若一定要分至戶，反而變成一種負(fù)擔(dān)，或無法利用重新變成荒山。

2 對(duì)策與建議

在發(fā)現(xiàn)上述問題的過程中，在政策的范圍內(nèi)，結(jié)合實(shí)際，采取了改進(jìn)措施。

2.1 政府高度重視，務(wù)實(shí)推進(jìn)

林改應(yīng)達(dá)到促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展，改善林農(nóng)生活，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，減少山林糾紛發(fā)生的目的。林改也是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，只有務(wù)實(shí)的工作作風(fēng)，采取一整套系統(tǒng)的對(duì)策，才能保證高質(zhì)量漸進(jìn)實(shí)施林改工作。

首先，領(lǐng)導(dǎo)層必需重視林改工作。在市統(tǒng)一安排下，各級(jí)政府選擇和調(diào)整了責(zé)任心強(qiáng)的負(fù)責(zé)人和相關(guān)部門組成領(lǐng)導(dǎo)小組，不要掛虛名而不作實(shí)際工作的官老爺。政府和林改小組繼續(xù)加強(qiáng)宣傳力度，把林改帶給群眾的實(shí)惠講清講透，深入人心；堅(jiān)持因地制宜、分類指導(dǎo)原則，根據(jù)本地實(shí)際情況，自主選擇改革的形式、方法、不一刀切。如：博白、陸川、容縣等鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)踐證明，如：人員、經(jīng)費(fèi)、糾紛、侵占等多個(gè)問題在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心和參與下是完全或大部分可以解決的。

其次，要加強(qiáng)林改隊(duì)伍建設(shè)。多個(gè)縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)把新競(jìng)爭(zhēng)上崗的公務(wù)員加入林改隊(duì)伍，年富力強(qiáng)，會(huì)電腦操作；充足人員后還進(jìn)行培訓(xùn)，提高隊(duì)員責(zé)任心和專業(yè)技術(shù)水平，能把林改視為自己的神圣職責(zé)；要求做群眾工作要推心置腹，既不厭其煩，講求實(shí)效，又要經(jīng)受歷史的考驗(yàn)，科學(xué)合理。

第三，政府嚴(yán)格掌握把關(guān)。在林改中及時(shí)公正解決林地糾紛和群眾利益問題，既不遷就個(gè)別人的無理主張或有意鬧事，又能真正維護(hù)大多數(shù)群眾利益，維護(hù)國(guó)有林場(chǎng)的利益，堅(jiān)定為公為民的思想，在群眾中樹立良好的形象。

2.2 加強(qiáng)林改勘界督查力度，保障勘界經(jīng)費(fèi)，確保勘界質(zhì)量

林區(qū)的勘界、繪圖是十分艱苦的勞動(dòng)，除了責(zé)任心和具備專業(yè)技術(shù)外，沒有強(qiáng)壯的體魄和充足的精力，是不能連續(xù)工作的?？苯鐔挝缓图夹g(shù)人員理應(yīng)在經(jīng)費(fèi)上得到保障，才能提高勘界的積極性和責(zé)任心，從而提高勘界質(zhì)量，才能取信于民。在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)重視下，2009年的林改作業(yè)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)絕大部分落實(shí)到了參加具體工作的人員手中，獲得絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)外業(yè)成員認(rèn)可。

2.3 適時(shí)處理解決林地爭(zhēng)議

動(dòng)用各級(jí)政府調(diào)處人員的力量，堅(jiān)持質(zhì)量和速度相統(tǒng)一的原則，處理好改革和穩(wěn)定的關(guān)系，堅(jiān)持先易后難，循序漸進(jìn)。堅(jiān)持尊重歷史，保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性原則。此次改革又是對(duì)林業(yè)“三定”的進(jìn)一步規(guī)范和完善，對(duì)改革中出現(xiàn)的問題應(yīng)當(dāng)通過法律、法規(guī)或協(xié)商方式解決，確保社會(huì)穩(wěn)定。發(fā)生是哪一級(jí)糾紛，就必須報(bào)告上一級(jí)政府。由國(guó)家處理省界糾紛，自治區(qū)處理各地市糾紛，分級(jí)處理，充分動(dòng)用各級(jí)政府調(diào)處人員的力量。以事實(shí)為依據(jù)，以證據(jù)為基準(zhǔn)。通過林改，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、集體與集體、林場(chǎng)與集體、集體與個(gè)人之間的權(quán)屬糾紛，一部分得到了解決。

2.4 根據(jù)群眾意愿辦好實(shí)事

不強(qiáng)求分山到戶率，減少工作量。堅(jiān)持促進(jìn)發(fā)展，保障收益原則，林改中要確保提高林地生產(chǎn)力，激活林地生產(chǎn)力，保障使用人的合法權(quán)益。如“祖宗山”、“阿公山”，在三定時(shí)就劃歸在一個(gè)、甚至多個(gè)生產(chǎn)隊(duì)集體所有，而不少隊(duì)的民主公平和信任的風(fēng)氣好；有的隊(duì)人多山地少，或者林地變化復(fù)雜，難以公平劃分，群眾自愿留在集體管理、集體經(jīng)營(yíng)。也有三定時(shí)劃分到一個(gè)家庭，但隨著兒子長(zhǎng)大，自立門戶，又分成了若干個(gè)家庭。同時(shí)也由于兄弟之間的子女人數(shù)不等等原因，或者父母尚在，大家原意保留在“大戶”、不愿意再劃分到更細(xì)的家庭。既是歷史事實(shí)，群眾自愿，管理公正，一旦強(qiáng)行劃分反而不合他們意愿。

2.5 從實(shí)際情況出發(fā)，不過分強(qiáng)求進(jìn)度

堅(jiān)持公平、公開、公正，尊重群眾意愿原則，在改革過程充分尊重大多數(shù)群眾愿望，確保群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。如：家長(zhǎng)外出務(wù)工，就盡量與他們聯(lián)系，或趁回鄉(xiāng)機(jī)會(huì)，或委托親朋、表達(dá)對(duì)林權(quán)的意愿和認(rèn)證。對(duì)以往侵占林地的部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管敢于出面，聯(lián)系群眾，明辨是非，決不為這樣的人辦理林權(quán)證。

2.6 維護(hù)國(guó)有林場(chǎng)林地現(xiàn)狀與集體林地邊界的合理與公正

玉林市內(nèi)有區(qū)直博白、六萬、市屬大容山以及縣管的多個(gè)林場(chǎng)，林場(chǎng)與群眾林地相互交錯(cuò)，分界錯(cuò)綜復(fù)雜，有的甚至出現(xiàn)糾紛。由于目前林改發(fā)證不涉及國(guó)有林場(chǎng)的林地，若單純由群眾自行認(rèn)定，則可能在發(fā)證過程中出現(xiàn)錯(cuò)漏。因此，在林改過程中，市內(nèi)要求國(guó)有林場(chǎng)派出代表，負(fù)責(zé)其單位參加與涉界的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)勘測(cè)，始終與四鄰權(quán)屬者共同在現(xiàn)場(chǎng)校對(duì)描圖、認(rèn)證，村、屯群眾同意集體管理的要由個(gè)體村民或村民代表簽字證實(shí)，不論大塊小片林地的邊界，嚴(yán)格按照規(guī)定得要經(jīng)四鄰確認(rèn)。

2.7 結(jié)合林改需要靈活解決技術(shù)難點(diǎn)

發(fā)林證規(guī)定附上萬分之一的地形圖，有的農(nóng)戶零星林地只有幾十平方米，在圖上無法繪制。為了正確標(biāo)示，先在林區(qū)圖上標(biāo)明位置，然后加上放大示意圖，標(biāo)明林主林地形狀、界線走向、實(shí)際面積和四鄰戶主的簽字認(rèn)可，解決了按規(guī)定比例操作的地形圖無法繪制細(xì)小面積的問題。

2.8 向林農(nóng)普及林業(yè)知識(shí)

如有的地方以往分山按照斜坡進(jìn)行量度，現(xiàn)在采用勾圖的水平面計(jì)算林地面積，前后數(shù)據(jù)產(chǎn)生了差異，變成坡度越大林改后的面積越小，一些群眾產(chǎn)生誤解，工作人員便以實(shí)例進(jìn)行解釋。對(duì)某些林地適宜種植什么品種，或現(xiàn)有林上出現(xiàn)病蟲害如何防治，林改中的技術(shù)人員也力盡所能或聯(lián)系相關(guān)專家給予幫助，加強(qiáng)了林改人員與林農(nóng)的聯(lián)系，也對(duì)工作的開展和深入提供了便利。

3 結(jié)論

深化集體林權(quán)改革是黨和國(guó)家的英明決策，對(duì)促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展、改善林農(nóng)生活、促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和促進(jìn)民生管理等起到重大作用。在林改中出現(xiàn)的問題，堅(jiān)持尊重歷史、保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性的原則，堅(jiān)持公平、公開、公正、尊重群眾愿意、因地制宜、分類指導(dǎo)和促發(fā)展保收益的原則，就能夠不斷發(fā)現(xiàn)和解決林改過程中出現(xiàn)的問題。一年多來的實(shí)踐證明，林改道路上的困難是可以解決的。玉林市在18個(gè)月的林改過程中，嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)相關(guān)的法規(guī)，結(jié)合工作中出現(xiàn)的要點(diǎn)、難點(diǎn)，逐一找出相應(yīng)的改進(jìn)措施，使林改工作不斷引向深入，取得了明顯的成效。至2010年8月1日止，玉林市6個(gè)市、縣、區(qū)除廣泛的動(dòng)員宣傳、制定林改實(shí)施方案、林權(quán)權(quán)利人向林業(yè)部門提出申請(qǐng)等前期工作外，完成了勘界57.33萬公頃、占任務(wù)82.45%，發(fā)證43.33萬公頃、占任務(wù)62.32%，發(fā)證農(nóng)戶達(dá)20.8萬戶的階段性成績(jī)，林改工作正健康有序深入進(jìn)行，必將能夠達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。