『新三十六條』拓寬民間資本的發(fā)展空間

■祁京梅

『新三十六條』拓寬民間資本的發(fā)展空間

■祁京梅

改革開放以來，我國民間投資不斷發(fā)展壯大，已經(jīng)成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、繁榮城鄉(xiāng)市場、擴(kuò)大社會(huì)就業(yè)的重要力量。民間投資是衡量中國經(jīng)濟(jì)增長內(nèi)生動(dòng)力的一個(gè)重要標(biāo)志，目前我國經(jīng)濟(jì)逐步走出低谷，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整、短期經(jīng)濟(jì)刺激政策的淡出也走到了關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。國務(wù)院此時(shí)出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（以下簡稱“新36條”），再次強(qiáng)調(diào)消除制約民間投資的制度性障礙，對于激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力，推動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)上行，具有重要意義。

一、“新36條”出臺(tái)的背景

1.民間資本發(fā)展遭遇尷尬，鼓勵(lì)非公經(jīng)濟(jì)的政策亟待強(qiáng)化。2005年國家出臺(tái)了“非公經(jīng)濟(jì)36條”，但由于種種原因，一些政策措施尚未真正落實(shí)到位，民間資本仍普遍感受到進(jìn)入壟斷領(lǐng)域門檻過高，民間融資瓶頸未見擴(kuò)寬，具體表現(xiàn)為：一是民間資本市場準(zhǔn)入率低。根據(jù)有關(guān)方面的調(diào)研情況，目前全社會(huì)80多個(gè)行業(yè)，允許外資進(jìn)入的有62個(gè)，允許民間資本進(jìn)入的只有41個(gè)。二是民間投資在傳統(tǒng)壟斷行業(yè)和領(lǐng)域所占比重非常低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在電力、熱力的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)中占13.6%，在衛(wèi)生、社會(huì)保障和社會(huì)福利業(yè)中占11.8%，在金融業(yè)中占9.6%，在交通運(yùn)輸、倉儲(chǔ)和郵政業(yè)中占7.5%，在水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)中占6.6%，在公共管理和社會(huì)組織中占5.9%?？梢哉f，2005年國家出臺(tái)的“非公經(jīng)濟(jì)36條”貫徹不力，民間投資面臨的制度性障礙沒有從根本上破除，民間資本的發(fā)展仍處于尷尬期，這是目前國家重新強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本大力發(fā)展，并出臺(tái)“新36條”的深層次背景。

2.巨額民間資本快速積累，需要引導(dǎo)其投入實(shí)體經(jīng)濟(jì)中。最近10年來，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高增長，國民財(cái)富不斷積累，民間資金更是快速增長。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前溫州流動(dòng)的民間資本已經(jīng)達(dá)到6000億元，并且每年以14%的速度增長，溫州成為我國民間資本發(fā)展最快的地區(qū)之一。與此同時(shí)，今年國家調(diào)控房地產(chǎn)的“國十條”頒布后，從房地產(chǎn)領(lǐng)域流出的資金可能達(dá)到幾千億元，加上從股市及未來房地產(chǎn)業(yè)中繼續(xù)流出的資金，資金規(guī)模將超過萬億元。如此龐大規(guī)模的過剩流動(dòng)性能量巨大，如果任憑其成為投機(jī)市場的炒作熱錢，必將增加經(jīng)濟(jì)發(fā)展的泡沫和不穩(wěn)定性。因此，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入法律法規(guī)未明確禁止準(zhǔn)入的實(shí)業(yè)領(lǐng)域，讓巨額的民間資本有“出口”，是現(xiàn)階段宏觀調(diào)控政策的必然選擇。

3.民間投資應(yīng)接棒4萬億元投資計(jì)劃，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展新增動(dòng)力。2009年，為應(yīng)對國際金融危機(jī)的嚴(yán)重沖擊，中央政府出臺(tái)了振興經(jīng)濟(jì)的4萬億元投資計(jì)劃，政府投資對于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了不可替代的作用。但是,僅僅依靠政府投資和信貸增長等刺激性政策拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展顯然不夠。2010年是鞏固經(jīng)濟(jì)回升向好態(tài)勢的關(guān)鍵之年，“新36條”的出臺(tái)是形勢發(fā)展的需要。政府刺激經(jīng)濟(jì)的一攬子計(jì)劃遲早要退出，需要民營經(jīng)濟(jì)來接力，延續(xù)經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力；加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，需要依靠民營企業(yè)的創(chuàng)新活力；解決貧富差距拉大等社會(huì)問題，需要借助民營企業(yè)；促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，也需要啟動(dòng)民間投資。民營資本的經(jīng)營機(jī)制更為靈活，民間投資的及時(shí)啟動(dòng)和接棒4萬億元政府投資，有望帶動(dòng)新一輪相關(guān)領(lǐng)域投資熱潮，加快確立新經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的進(jìn)程，使經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的步伐更加堅(jiān)實(shí)。

二、“新36條”的政策新意

1.明確準(zhǔn)入準(zhǔn)則，擴(kuò)大準(zhǔn)入領(lǐng)域。民間投資難的關(guān)鍵是準(zhǔn)入問題，不僅軍工、石油、電信、金融領(lǐng)域準(zhǔn)入難，即使民間資本占絕對優(yōu)勢的房地產(chǎn)領(lǐng)域，也因?yàn)樵絹碓蕉嗟馁Y本雄厚的國企巨頭的進(jìn)入，對民間投資產(chǎn)生了擠出效應(yīng)。因此，“新36條”將破除和拆除民間投資發(fā)展中存在的“玻璃門”、“彈簧門”等現(xiàn)象作為重點(diǎn)，進(jìn)一步明確和細(xì)化了“非公經(jīng)濟(jì)36條”等文件中有關(guān)放寬市場準(zhǔn)入的政策規(guī)定，更加具體地提出了鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入相關(guān)行業(yè)和領(lǐng)域的范圍。文件明確提出，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、市政公用事業(yè)、國防科技工業(yè)、保障性住房建設(shè)等領(lǐng)域，興辦金融機(jī)構(gòu)，投資商貿(mào)流通產(chǎn)業(yè)，參與發(fā)展文化、教育、體育、醫(yī)療和社會(huì)福利事業(yè)。

2.明確界定政府投資范圍，進(jìn)一步調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)?！靶?6條“規(guī)定，政府投資主要用于關(guān)系國家安全、市場不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域。對于可以實(shí)行市場化運(yùn)作的基礎(chǔ)設(shè)施、市政工程和其他公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)和支持民間資本進(jìn)入。提出調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局，國有資本要把投資重點(diǎn)放在不斷加強(qiáng)和鞏固關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)與關(guān)鍵領(lǐng)域，將民辦社會(huì)事業(yè)作為社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展的重要補(bǔ)充，在一般競爭性領(lǐng)域，要為民間資本營造更廣闊的市場空間。

3.提出鼓勵(lì)民間投資進(jìn)入的具體途徑和方式。主要包括項(xiàng)目業(yè)主招標(biāo)、承包、租賃、產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、參與改組改制等。特別提出鼓勵(lì)和引導(dǎo)民營企業(yè)通過參股、控股、資產(chǎn)收購等多種形式，參與國有企業(yè)的改制重組，合理降低國有控股企業(yè)中的國有資本比例，支持有條件的民營企業(yè)通過聯(lián)合重組方式做大做強(qiáng)。

針對此前民營企業(yè)重組國有企業(yè)過程中所遇到的一些問題，“新36條”指出，民營企業(yè)在參與國有企業(yè)改制重組過程中，要認(rèn)真執(zhí)行國家有關(guān)資產(chǎn)處置、債務(wù)處理和社會(huì)保障等方面的政策要求，依法妥善安置職工，保證企業(yè)職工的正當(dāng)權(quán)益。鼓勵(lì)民營企業(yè)參與國企改制重組，與國資委確定的股權(quán)多元化方向是一致的，民營企業(yè)參與國企重組可以使國企的監(jiān)管方增加，不同監(jiān)管方可以相互制衡，完善公司治理結(jié)構(gòu)。

4.完善支持民間投資發(fā)展的政策保障措施?！靶?6條”提出要清理和修改不利于民間投資發(fā)展的法規(guī)及政策規(guī)定，市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)惠扶持政策要公開透明，對各類投資主體同等對待，不得單對民間資本設(shè)置附加條件。還提出通過推進(jìn)體制改革、健全收費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制、實(shí)行政府補(bǔ)貼和政府采購、給予信貸支持和用地保障等多種方式，鼓勵(lì)民間資本健康發(fā)展。

5.首次鼓勵(lì)民間資本參與政策性住房建設(shè)?！靶?6條”和“非公經(jīng)濟(jì)36條”最顯著的不同是，允許民間資本進(jìn)入政策性住房建設(shè)領(lǐng)域。第13條明確規(guī)定：“鼓勵(lì)民間資本參與政策性住房建設(shè)。支持和引導(dǎo)民間資本投資建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房等政策性住房，參與棚戶區(qū)改造，享受相應(yīng)的政策性住房建設(shè)政策?！闭膭?lì)和允許民間資本參與政策性住房建設(shè)，充分體現(xiàn)了政府調(diào)控房地產(chǎn)業(yè)的良苦用心和決心。

現(xiàn)在政策性住房建設(shè)的主體都是一些國有企業(yè)，由于政策性住房需求量很大，也需要其他類型的資金進(jìn)入來擴(kuò)大規(guī)模。對房地產(chǎn)企業(yè)來說，政策性住房市場的風(fēng)險(xiǎn)相對較小，只要政府確定了固定收益空間，就能保證房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的“旱澇保收”。

6.鼓勵(lì)民間資本參與石油領(lǐng)域建設(shè)的條例更為細(xì)化。在“非公經(jīng)濟(jì)36條”中，只是籠統(tǒng)提出石油行業(yè)可以引入競爭性機(jī)制，鼓勵(lì)投資主體多元化，對民間資本進(jìn)入的具體方式和領(lǐng)域沒作規(guī)定?！靶?6條”則對鼓勵(lì)民間資本參與石油領(lǐng)域建設(shè)提出更為細(xì)化的規(guī)定。第8條明確提出：鼓勵(lì)民間資本參與石油天然氣建設(shè)。支持民間資本進(jìn)入油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域，與國有石油企業(yè)合作開展油氣勘探開發(fā)。支持民間資本參股建設(shè)原油、天然氣、成品油的儲(chǔ)運(yùn)和管道輸送設(shè)施及網(wǎng)絡(luò)?！肮膭?lì)和引導(dǎo)民間資本重組聯(lián)合和參與國有企業(yè)改革”、“推動(dòng)民營企業(yè)加強(qiáng)自主創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型升級”和“鼓勵(lì)和引導(dǎo)民營企業(yè)積極參與國際競爭”等內(nèi)容也適用于石油行業(yè)。“新36條”對民間資本進(jìn)入石油行業(yè)提出了更高、更為具體的要求。

我國石油天然氣資源較為有限，目前大部分由中石油、中石化和中海油三家掌握，同時(shí)該行業(yè)的高投資和高風(fēng)險(xiǎn)限制了民間資本的發(fā)展，因此壟斷程度較高。但是，在資源環(huán)境對經(jīng)濟(jì)發(fā)展約束不斷增強(qiáng)的新形勢下，通過多種方式讓民間資本進(jìn)入石油天然氣領(lǐng)域建設(shè)是必然趨勢。只有增加能源領(lǐng)域的市場經(jīng)濟(jì)主體，建立多元化的市場競爭機(jī)制，允許其他資本進(jìn)入和經(jīng)營，能源市場才能有突破性的發(fā)展，才能促進(jìn)資源的節(jié)約使用及其價(jià)格的合理定位。

作者：國家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測部研究員

（責(zé)編/趙哲）

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