美國新版國家安全戰(zhàn)略的“變”與“不變”

■李巖

美國新版國家安全戰(zhàn)略的“變”與“不變”

■李巖

5月27日，奧巴馬政府公布新版《美國國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》，對美國面臨的戰(zhàn)略環(huán)境、美國的國家利益以及重振美國領(lǐng)導(dǎo)地位的路徑作了全面闡述。該報(bào)告作為美國軍事、外交、經(jīng)濟(jì)和其他領(lǐng)域的指導(dǎo)性文件，集中體現(xiàn)了奧巴馬的戰(zhàn)略理念和外交思路。仔細(xì)研判新戰(zhàn)略較之以往安全戰(zhàn)略的“變”與“不變”，對觀察未來數(shù)年美國全球戰(zhàn)略、美國對華政策走勢具有重要參考意義。

1.報(bào)告闡述了美國對戰(zhàn)略環(huán)境的判斷：一是世界日益相互交織，美國人的安全與福祉前所未有地與他國相聯(lián)系。二是威脅多元化，暴力極端主義、大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散、對資源的過度依賴等傳統(tǒng)威脅仍未消除，網(wǎng)絡(luò)安全、氣候變化、傳染性疾病、失敗國家等新型威脅日益顯現(xiàn)。三是各類行為主體使用權(quán)力的訴求帶來新問題，新興大國崛起雖帶來合作機(jī)遇，但也可能威脅全球安全；國際組織雖可促進(jìn)合作，但有時難以有效應(yīng)對威脅；跨國公司、公民社會乃至個人也發(fā)揮著更加重要的作用。

2.全面闡述美國國家安全利益：一是確保美國及其盟友的安全；二是在開放的國際經(jīng)濟(jì)體系中確保美國經(jīng)濟(jì)強(qiáng)大、創(chuàng)新、繁榮；三是在全球提升對普遍價(jià)值觀的尊重；四是建立由美國領(lǐng)導(dǎo)、致力于推進(jìn)和平、安全和機(jī)遇的國際秩序。

3.提出重建美國全球領(lǐng)導(dǎo)地位的三大戰(zhàn)略路徑：一是鞏固美國實(shí)力的國內(nèi)基礎(chǔ)，包括重振經(jīng)濟(jì)，通過加強(qiáng)教育、科技提升競爭力，重塑美國道德榜樣的力量；二是采取“全面接觸”的外交戰(zhàn)略，鞏固與傳統(tǒng)盟友關(guān)系，深化與新興經(jīng)濟(jì)體的合作，對敵對國家也要保持接觸以促其轉(zhuǎn)變立場，更要加強(qiáng)與各國人民的接觸；三是推動建立公正、可持續(xù)的國際秩序，提高現(xiàn)有國際機(jī)構(gòu)的有效性，賦予新興國家更大發(fā)言權(quán)，重視個人和非政府組織的作用。

與布什任內(nèi)兩份《國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》相比，奧巴馬版國家安全戰(zhàn)略在以下五方面呈現(xiàn)明顯不同。

1.重視美國實(shí)力的國內(nèi)基礎(chǔ)。布什的國家安全戰(zhàn)略認(rèn)為首要威脅來自國家外部，即恐怖主義，奧巴馬的戰(zhàn)略顯然認(rèn)為首要威脅來自內(nèi)部。這種不同源于美國當(dāng)前所處環(huán)境的變化，這一變化表現(xiàn)為美國實(shí)力在歷經(jīng)兩場戰(zhàn)爭和金融危機(jī)之后的下滑趨勢，以及其全球領(lǐng)導(dǎo)地位受損嚴(yán)重。因此，奧巴馬將重建經(jīng)濟(jì)作為重振美國實(shí)力地位的基礎(chǔ)，稱“美國在經(jīng)濟(jì)上的成功對于美國保持其在海外的影響力至關(guān)重要”，“美國在國外力量和影響力始自國內(nèi)采取的步驟”。報(bào)告罕有地將國內(nèi)問題納入國家安全戰(zhàn)略并予以大幅論述，將教育改革、清潔能源、科技創(chuàng)新、減少赤字作為重振美國實(shí)力與領(lǐng)導(dǎo)地位的基礎(chǔ)。

2.淡化“先發(fā)制人”的軍事打擊。布什在2002年《國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》中首次闡明美國將采取“先發(fā)制人”的軍事打擊戰(zhàn)略，此后又于2006年重申該戰(zhàn)略。奧巴馬版報(bào)告則刻意淡化這一招致廣泛質(zhì)疑的戰(zhàn)略，雖提及使用武力的必要，但對使用武力作了更多限制，更強(qiáng)調(diào)慎用武力、爭取國際社會支持的重要性，將軍事作為外交努力無效情況下的最后手段。這反映了奧巴馬不同于布什的安全觀，即保證安全的手段有很多，除了軍事手段，外交、發(fā)展援助、價(jià)值觀的力量都可發(fā)揮作用。正如奧巴馬在報(bào)告序言中所言：“長遠(yuǎn)國家安全并非源于在他人心中建立恐懼，而是通過與對方對話獲得。”

3.大幅調(diào)整反恐戰(zhàn)略。新報(bào)告在反恐問題上與布什政策徹底劃清界限，放棄了“全球反恐戰(zhàn)爭”的說法，避免使用“圣戰(zhàn)分子、伊斯蘭分子”等布什術(shù)語。認(rèn)為美國不是在與一種抽象的意識形態(tài)作戰(zhàn)，而是在與具體的恐怖分子，即“基地”及其附屬組織作戰(zhàn)。報(bào)告首次將美國境內(nèi)的恐怖活動納入國家安全戰(zhàn)略，認(rèn)為“本土恐怖主義”威脅不亞于“基地”組織的威脅；將胡德堡槍擊案、圣誕炸機(jī)未遂案、紐約時報(bào)廣場爆炸未遂案等事件視為恐怖威脅的“新階段”。

4.推進(jìn)“全面接觸”戰(zhàn)略。報(bào)告提出“要與各種力量保持接觸”，既要鞏固與傳統(tǒng)盟友的關(guān)系，也要深化與中國、印度、巴西等新興經(jīng)濟(jì)體的合作，即使對“敵對國家”也要保持接觸以促其轉(zhuǎn)變立場。報(bào)告還格外強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)與各國民眾的接觸”，反映了國務(wù)卿希拉里·克林頓的外交新思想，即“外交不僅限于國家與國家之間，更應(yīng)擴(kuò)展到國家與個人之間”。

5.重視國際合作與構(gòu)建國際制度。報(bào)告認(rèn)為，“世界日益相互交織，美國人的安全與福祉前所未有地與他國相聯(lián)系”；世界面臨的威脅也更加多元化，“網(wǎng)絡(luò)安全、氣候變化、傳染性疾病、失敗國家等新型威脅日益顯現(xiàn)”。在這一背景下，“應(yīng)對挑戰(zhàn)的重?fù)?dān)不能只落在美國肩上”，美國顯然也無力擔(dān)此重?fù)?dān)。因此，通過國際合作、構(gòu)建國際制度來分擔(dān)責(zé)任，就成為美國應(yīng)對威脅、重塑全球領(lǐng)導(dǎo)地位的必然選擇。報(bào)告就明確提出，美國必須建設(shè)一個“新的國際結(jié)構(gòu)”，在“多邊論壇”的框架內(nèi)進(jìn)行努力，“協(xié)調(diào)我們的行動”，“塑造新的國際秩序”。

總體上看，報(bào)告是奧巴馬上任后一系列重要政策講話的總結(jié)與提升，其主要政策構(gòu)想與2006年的“普林斯頓報(bào)告”和2008年“鳳凰倡議”小組報(bào)告有相通之處，均主張通過國際合作重振美國領(lǐng)導(dǎo)地位，具有較鮮明的民主黨色彩：一是強(qiáng)調(diào)相互依賴。二是重視軟、硬結(jié)合。注重軟、硬實(shí)力結(jié)合的“巧實(shí)力”外交，綜合運(yùn)用政策工具推進(jìn)美國利益。三是倡導(dǎo)“多伙伴”。不單重視盟友，更要與新興大國、國際組織、非政府組織構(gòu)建全方位的伙伴關(guān)系，共同應(yīng)對全球挑戰(zhàn)。四是主張多邊主義。雖承認(rèn)當(dāng)今國際體系存在缺陷，但認(rèn)為美國從未通過“擺脫國際合作”的方式取得成功，應(yīng)通過發(fā)展廣泛的國際合作推進(jìn)美國利益。

盡管奧巴馬版國家安全戰(zhàn)略在上述諸多之處都呈現(xiàn)一派“變革”風(fēng)貌，但其維護(hù)美國霸權(quán)的根本目標(biāo)并未動搖，從報(bào)告標(biāo)題——“國家重振與全球領(lǐng)導(dǎo)地位”,即可由一斑窺見全豹。國務(wù)卿希拉里·克林頓在布魯金斯學(xué)會演講時也聲稱，“美國的實(shí)力并未下降，只是需要改變運(yùn)用實(shí)力的方式”。言外之意，只要美國改弦更張，就可以重樹在國際體系中的霸主地位。可見，美國稱霸世界的根本目標(biāo)沒有變，變的只是謀求霸權(quán)的手段和策略。

此外，新戰(zhàn)略雖強(qiáng)調(diào)“接觸與合作”，但其接觸的目的是為了向別國施加影響，促使別國按照美式價(jià)值觀和模式行事；其合作也是基于美國國家利益，在美國無法獨(dú)自實(shí)現(xiàn)其國家利益的情況下的“退而求其次”之舉。一旦條件允許，難保美國不會繼續(xù)“單干”。因此，對于奧巴馬的新國家安全戰(zhàn)略，還應(yīng)觀察其如何落實(shí)在外交實(shí)踐中?！坝^其行”比“聽其言”更能驗(yàn)證其實(shí)質(zhì)所在。

報(bào)告10次提及中國，涉華內(nèi)容主要放在“新興力量中心”部分進(jìn)行集中闡述。與布什版本相比，新版安全戰(zhàn)略對華總體基調(diào)較積極。與布什政府的“兩面下注”、指責(zé)我“轉(zhuǎn)型不徹底”，軍力不透明、重商主義、“鎖定”能源供應(yīng)國、支持暴政國家等論述相比，新報(bào)告更加看重中國的作用，強(qiáng)調(diào)合作，將“積極、合作、全面”的對華關(guān)系新定位提升到國家安全戰(zhàn)略高度。提出歡迎中國在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、氣候變化、防擴(kuò)散領(lǐng)域發(fā)揮更大“領(lǐng)導(dǎo)角色”，這與布什時期“負(fù)責(zé)任的利益攸關(guān)方”的定位相比，對中國的期待更高。認(rèn)為“中美關(guān)系對應(yīng)對21世紀(jì)的挑戰(zhàn)至關(guān)重要”，因此強(qiáng)調(diào)“分歧不應(yīng)妨礙兩國在共同利益領(lǐng)域的合作”。

但是，新報(bào)告仍重彈“中國軍事威脅論”的老調(diào)，表示關(guān)注中國軍力發(fā)展，稱“將確保美國及盟友利益不受損害”，要求中國“多做有利于和平、安全與繁榮的選擇”。對于所謂的中國人權(quán)問題，報(bào)告也聲稱會“坦誠地關(guān)切”。

作者單位：中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院美國所

（責(zé)編/趙哲）