行政治理的價(jià)值理性與政府效能目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

張麗娟

（贛南師范學(xué)院 江西贛州 341000）

在我國社會(huì)轉(zhuǎn)型期內(nèi)，政府行政的效率和政府形象都面臨著前所未有的挑戰(zhàn)和巨大壓力，一些地方政府開展 “效能革命”，目標(biāo)之一是提高政府服務(wù)質(zhì)量，輕管理重服務(wù)，在依法行政的基礎(chǔ)上，最大程度地發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的服務(wù)功能。當(dāng)今社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入了“績效時(shí)代”，政府行政治理也進(jìn)入了隨大流趨勢，政府工作的宗旨就是一切為了人民，所以，為了成為一個(gè)有責(zé)任、有擔(dān)當(dāng)?shù)恼仨殐?yōu)化服務(wù)質(zhì)量，提高服務(wù)效能。塑造政府機(jī)關(guān)形象，是政府形象的重要組成部分，而這種種的一切都要求我們認(rèn)真創(chuàng)建效能型政府，從根本上、體制上改善行政發(fā)展環(huán)境，提升政府形象、知名度和美譽(yù)度。

一、行政治理的價(jià)值理性

馬克斯·韋伯將人的理性分為價(jià)值理性和工具理性。所謂價(jià)值理性即 “通過有意識地對一個(gè)特定的舉止的——倫理的、美學(xué)的、宗教的或作任何其他闡釋的——無條件的固有價(jià)值的純粹信仰，不管是否取得成就［1］?！眱r(jià)值理性基于某種價(jià)值信仰之上，強(qiáng)調(diào)終極的價(jià)值關(guān)懷。在政府的公共治理中的價(jià)值理性，更多地強(qiáng)調(diào)了公共管理過程中的的公共性、服務(wù)性和政府與公民社會(huì)的合作共治性，這些特性的根本目的都是為了實(shí)現(xiàn)政府的效能化目標(biāo)。新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，公共管理不僅堅(jiān)持原始的“公共性”的價(jià)值理性和“合目的性”的工具理性，更多地是主張走企業(yè)化改革的政府，強(qiáng)調(diào)組織的效能，提出建設(shè)績效型政府，在政府治理過程中要求不僅將公民視為“顧客”，更應(yīng)該給“顧客”以滿意的、效率高的服務(wù)。將政府治理中的理性價(jià)值界定到公平效應(yīng)、服務(wù)取向、意識責(zé)任和有效治理，這些都體現(xiàn)了市場理念不斷地融入到政府管理的最具有操作性的環(huán)節(jié)，重點(diǎn)是要強(qiáng)化對公平、服務(wù)、責(zé)任和回應(yīng)性等的關(guān)注，不斷體現(xiàn)現(xiàn)代公共行政的民主價(jià)值理念，從而不斷推進(jìn)政府的效能建設(shè)。

二、行政價(jià)值理性中的生態(tài)要素與效能政府

對于行政理性價(jià)值的內(nèi)涵，不可忽視的一個(gè)重要因素應(yīng)該是行政生態(tài)要素。針對當(dāng)前日益嚴(yán)峻的生態(tài)問題，人們已經(jīng)習(xí)慣于將生態(tài)問題上升到政治的角度來認(rèn)識和處理。行政生態(tài)理論認(rèn)為，任何行政系統(tǒng)都不能與其社會(huì)環(huán)境截然分開，因?yàn)槿魏渭墑e的行政系統(tǒng)的運(yùn)行過程中要必然地與社會(huì)環(huán)境相互影響、相互作用，而且行政系統(tǒng)與社會(huì)環(huán)境之間的關(guān)系越密切，對社會(huì)環(huán)境的變化越敏感，越善于接受社會(huì)環(huán)境的需要，它就越能提高自己的效能和適應(yīng)力。尤其是面對迅速變化和發(fā)展的社會(huì)環(huán)境，以管理社會(huì)公共事務(wù)為存在依據(jù)和基本職能的行政組織(政府)更必須不斷做出相應(yīng)調(diào)整和變革，以完善組織結(jié)構(gòu)，提高行政管理效能。伴隨著行政效能的提出，中國行政管理學(xué)會(huì)聯(lián)合課題組在《關(guān)于政府機(jī)關(guān)工作效率標(biāo)準(zhǔn)的研究報(bào)告》中指出：效能建設(shè)是以提高政府機(jī)關(guān)工作效率、管理效益和社會(huì)效益為目標(biāo)，科學(xué)配置機(jī)關(guān)管理資源，優(yōu)化機(jī)關(guān)管理要素，改善機(jī)關(guān)運(yùn)作方式，改進(jìn)機(jī)關(guān)工作作風(fēng)，按照廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效的要求，構(gòu)筑機(jī)關(guān)效能保障體系的綜合性工作［2］。可見，雖然理論界與實(shí)踐界對效能政府給出的定義從字面上看存在表述的不同，但其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵都是一樣的，即：強(qiáng)調(diào)效能政府是特定環(huán)境下能最佳實(shí)現(xiàn)政府的組織功能的政府。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)中，由于不同級別的政府對自身組織功能的認(rèn)識及其職能重心的把握不同，致使各級別政府所致力于建設(shè)的效能政府實(shí)踐呈現(xiàn)出多元狀況。不過，雖然目前各地效能政府實(shí)踐的重心各有差異，但無庸置疑的是，各地政府所建設(shè)的效能政府一定是匹配于中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的服務(wù)型政府。

三、理性價(jià)值下效能目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

秉承著服務(wù)行政范式的推行和強(qiáng)化，各級政府響應(yīng)政策號召，提出效能化辦公，建設(shè)效能型政府，實(shí)現(xiàn)管理理念、管理方式和工作方式的創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變政府職能把發(fā)展環(huán)境綜合整治與完善政府功能形象相結(jié)合，進(jìn)一步搞好公共服務(wù)、管理服務(wù)和便民服務(wù)，建設(shè)廉潔、親政、務(wù)實(shí)、高效政府，為社會(huì)主義法制建設(shè)提供可靠的基礎(chǔ)。

（一）強(qiáng)化政府行政的效能意識和優(yōu)化人員素質(zhì)

政府行政效能目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，最重要的是離不開服務(wù)于一線的政府公務(wù)人員，他們是治國理政的主體，是公共權(quán)力的行使者。政府的公務(wù)人員在實(shí)際工作中應(yīng)該有較強(qiáng)的為民服務(wù)意識，提供效能服務(wù)的意識。公務(wù)人員應(yīng)該具備“公務(wù)員精神”，這也是公務(wù)員政治素質(zhì)、思想作風(fēng)、道德情操、工作態(tài)度、精神風(fēng)貌的綜合反映。具體包涵熱愛祖國、忠于人民，求真務(wù)實(shí)、開拓創(chuàng)新，顧全大局、團(tuán)結(jié)協(xié)作，恪盡職守、廉潔奉公等幾個(gè)方面［3］。所以公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)的高低，直接決定著政府的管理水平，關(guān)系著社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的成效。因此，在各級政府建設(shè)效能政府的號召下，必須要求公務(wù)人員應(yīng)該有“公務(wù)員精神”，只有具備這樣的精神，才能使其工作目標(biāo)明確，在業(yè)務(wù)開展中有所追求，強(qiáng)化服務(wù)意識，從而從根本上提高服務(wù)效率。具體而言應(yīng)該從“官本位”轉(zhuǎn)變?yōu)?“民本位”，做到執(zhí)政為民和掌權(quán)為民，從人民群眾的根本利益這個(gè)核心來展開工作；從 “暗箱”到“透明”理念的轉(zhuǎn)變。這是要求政府的行政行為應(yīng)該是一個(gè)受到廣泛監(jiān)督的政府，這樣的政府才可能是腐敗最少的政府，這樣的政府也理應(yīng)是效能最高的政府。同時(shí)，行政人員的良好素質(zhì)是效能政府建設(shè)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和有力保障，不斷優(yōu)化提升行政人員的總體素質(zhì)，必將對效能政府的建設(shè)產(chǎn)生積極而深遠(yuǎn)的影響。這種素質(zhì)的提高不僅表現(xiàn)在 “全心全意為人民服務(wù)”的價(jià)值觀念，而且還體現(xiàn)在行政人員的專業(yè)素質(zhì)方面。專業(yè)素質(zhì)的提高和優(yōu)化才能更好地完善本職工作，提高工作質(zhì)量和工作效率。

（二）堅(jiān)持依法行政，推進(jìn)治理法治化

建設(shè)效能政府必須要做到從“人治”向“法治”理念的轉(zhuǎn)變。法治的理念要求政府依法行政，要依法界定和規(guī)范政府職能，按規(guī)則辦事，不能隨意行事，實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)全面法治化。主要是：依法提供合法服務(wù)，也即政府提供社會(huì)公共服務(wù)時(shí)必須依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行，不得隨意做出影響社會(huì)公民和相關(guān)組織利益的決定程序，而且，當(dāng)政府提供具有強(qiáng)制性的管理服務(wù)時(shí)，應(yīng)注意聽取民眾的意見，要嚴(yán)格遵循法定程序，依法保障相對人、厲害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)；誠實(shí)守信服務(wù)，即政府非因法定事由并經(jīng)法定程序，不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定；提供高效便民服務(wù)，即政府公共服務(wù)應(yīng)遵守法定時(shí)限，積極履行法定職責(zé)，提高辦事效率，要由法律、法規(guī)賦予其相應(yīng)的執(zhí)法手段，如政府違法或不當(dāng)行使職權(quán)，保證提供優(yōu)質(zhì)、高效服務(wù)。

（三）進(jìn)一步深化公共服務(wù)市場化改革

繼續(xù)推進(jìn)行政體制改革，為治理的開展和效能政府的構(gòu)建提供更為優(yōu)越的社會(huì)環(huán)境，行政體制改革的目標(biāo)之一在于建立公共治理體制，改進(jìn)公共服務(wù)的供給方式，推進(jìn)公共服務(wù)的市場化與社會(huì)化。推進(jìn)我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的健全和完善及市場化進(jìn)程，不僅是推進(jìn)績效和服務(wù)型政府建設(shè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和制度保障，同時(shí)也為政府改進(jìn)公共服務(wù)方式開辟了一條實(shí)踐路徑。現(xiàn)代政府應(yīng)該是“有限政府”而不是“萬能政府”，政府職能有一個(gè)界限，發(fā)揮著有限的作用。公共選擇理論認(rèn)為，政府活動(dòng)的結(jié)果未必能校正市場失靈，政府活動(dòng)本身也許就有問題，甚至造成更大的資源浪費(fèi)，即政府失靈，主要包括政府決策的無效率、政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的無效率和政府干預(yù)的無效率。長期以來，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，我國政府的職能定很不明確，管了很多不該管的事，該管的又沒管好，政府職能“越位”“缺位”“錯(cuò)位”現(xiàn)象比較嚴(yán)重。所以為了更好的控制行政成本，必須要積極轉(zhuǎn)變政府職能，在公共部門引入私人部門市場競爭的工作方式“不僅可以為改革提供道義上的支持，而且可以為政府更有效地運(yùn)轉(zhuǎn)提供切實(shí)可行的證據(jù)?！睂⒁恍┰瓉碛烧男械墓卜?wù)職能交由非營利組織承擔(dān)，政府不再是“承包方”，而是“投資方”和“發(fā)包方”［4］；同時(shí)考慮到我國非營利組織發(fā)展較晚，力量較為分散，應(yīng)該積極的培養(yǎng)非營利的發(fā)展，制定扶持非營利組織發(fā)展的相關(guān)法律法規(guī)，鼓勵(lì)建立政府與非營利組織間的合作關(guān)系，使其積極參與社會(huì)治理，發(fā)揮其“政府助手”的作用，唯有如此，才能更有效地實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部的分權(quán)，深化政府機(jī)構(gòu)改革，從而大大減少政府的隱性成本，減少行政支出。

（四）加強(qiáng)政府績效管理

2007年2月，溫總理在國務(wù)院廉政工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，今年要在全國推行以行政首長為重點(diǎn)對象的行政問責(zé)制度，抓緊建立政府績效管理評價(jià)制度。政府績效管理是政府在積極履行公共責(zé)任的過程中講求內(nèi)部管理與外部效應(yīng)、數(shù)量與質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)因素與倫理政治因素、剛性規(guī)范與柔性機(jī)制統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，為獲得公共產(chǎn)出最大化的過程［5］。英國財(cái)政部把對政府績效“3E”要素結(jié)構(gòu)定義為：“經(jīng)濟(jì)，即輸入成本的降低程度；效率，即產(chǎn)出與投入之間的關(guān)系，最常用的效率測定概念是勞動(dòng)生產(chǎn)率及單位成本；效果，即產(chǎn)出對目標(biāo)所作貢獻(xiàn)的大小”。從政府績效管理的定義和要素結(jié)構(gòu)來看，降低行政成本，提高行政效能都是實(shí)施政府績效管理的目標(biāo)之一。要實(shí)現(xiàn)政府行政效能，必須加強(qiáng)政府全面績效管理。政府績效管理是一個(gè)完整的體系，包括績效目標(biāo)、績效預(yù)算、績效評估等過程，對政府活動(dòng)的全過程都進(jìn)行績效監(jiān)控，每政府行政的每一項(xiàng)工作都納入過程化管理，每個(gè)環(huán)節(jié)都在程序規(guī)定中對號入座，做到了凡事有人負(fù)責(zé)，凡事有人監(jiān)督，辦事效率和服務(wù)質(zhì)量都要有保障，確保政府活動(dòng)低成本、高效率的達(dá)到預(yù)期的效果。此外，政府績效管理還應(yīng)充分利用一些現(xiàn)代管理技術(shù)，建立起對政府績效全面的評估與控制體系，做好對政府行政的時(shí)候控制?？梢姡菩锌冃Ч芾碓诳刂莆覈姓杀镜姆抢硇栽鲩L從而提高行政效能有著積極的作用。

［1］陳寶勝.公共管理模式嬗變中的價(jià)值理性和工具理性［J］.江淮論壇,2009(4).

［2］中國行政管理學(xué)會(huì)聯(lián)合課題組.《關(guān)于政府機(jī)關(guān)工作效率標(biāo)準(zhǔn)的研究報(bào)告》［J］.中國行政管理,2003(3)：8-16.

［3］陳群祥.構(gòu)建行政效能建設(shè)長效機(jī)制問題研究［J］.前沿,2009（1）.

［4］吳傳毅.由分權(quán)制衡的憲政原則看分權(quán)政府的構(gòu)建［J］.行政論壇,2006（3）.

［5］卓越.政府績效管理概論［M］.高等教育出版社,2003：3.