為什么《京都議定書》很難執(zhí)行

吳新云

（合肥工業(yè)大學(xué)人文經(jīng)濟(jì)學(xué)院 安徽 合肥 230031）

200多年來，隨著工業(yè)化進(jìn)程的深入，大量溫室氣體，主要是二氧化碳的排放，導(dǎo)致全球氣溫升高、氣候發(fā)生變化，這已是不爭(zhēng)的事實(shí)。2009年12月8日，世界氣象組織公布的“2009年全球氣候狀況”報(bào)告指出，近10年是有記錄以來全球最熱的10年。此外，全球變暖也使得南極冰川開始融化，進(jìn)而導(dǎo)致海平面升高。芬蘭和德國學(xué)者公布的最新一項(xiàng)調(diào)查顯示，本世紀(jì)末海平面可能升高1.9米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出此前的預(yù)期。20世紀(jì)60年代以來，如何緩解全球進(jìn)一步變暖，一直是世人關(guān)注的焦點(diǎn)之一。1988年，由聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEF）和世界氣象組（WMO）共同發(fā)起成立了政府間氣候變化專門委員會(huì)Intergovernm-ental Panel on Climate Change，IPCC，作為國際氣候談判的科學(xué)咨詢機(jī)構(gòu)。IPCC由各國各領(lǐng)域的科學(xué)家組成，主要負(fù)責(zé)收集、整理和匯總世界各國在氣候變化領(lǐng)域的研究進(jìn)展和成果，提出科學(xué)評(píng)價(jià)和政策建議。

一、《京都議定書》產(chǎn)生的歷程

為減少人類活動(dòng)對(duì)全球氣候的不利影響，使“大氣中溫室氣體的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到危險(xiǎn)的人為干擾的水平上”，[1]1997年12月，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（United Nations Frame work Conve-ntion on Climate Change，UNFCCC）締約各國在日本京都召開的第三次會(huì)議，通過了《京都議定書》（Kyoto Protocol），直到8年后于2005年2月16日正式生效，全稱《聯(lián)合國氣候變化框架公約京都議定書》，是聯(lián)合國氣候變化框架公約的補(bǔ)充條款?！毒┒甲h定書》的正式生效標(biāo)志我們對(duì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)環(huán)境這對(duì)矛盾的充分重視，但《京都議定書》的生效并不代表問題的解決，并不代表著人類經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與自然資源的過度消耗的矛盾徹底解決。

據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，“2004年與1990年相比，歐盟25國的溫室氣體排放量減少了0.6%，但其中有些成員國的排放量增長(zhǎng)迅猛，西班牙、葡萄牙、希臘分別增長(zhǎng)49%、41%和26.6%，愛爾蘭和意大利分別增長(zhǎng)23.1%和12.1%。工業(yè)發(fā)達(dá)國家加拿大、澳大利亞、美國和日本分別增長(zhǎng)26.6%、25.1%、15.8%和6.5%。這一狀況表明，全球氣候變暖形勢(shì)仍不容樂觀。”[2]

2007年12月3日～14日在印尼巴厘島舉行的《京都議定書》第3次締約方會(huì)議，各締約方達(dá)成了“巴厘島路線圖”。“巴厘島路線圖”主要內(nèi)容包括：在遵守“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則基礎(chǔ)上再次強(qiáng)調(diào)國際合作；強(qiáng)調(diào)了3個(gè)在以前國際談判中曾不同程度受到忽視的問題即適應(yīng)氣候變化問題、技術(shù)開發(fā)和轉(zhuǎn)讓問題以及資金問題；設(shè)定了履行《聯(lián)合國氣候變化公約》的時(shí)間表，要求有關(guān)的特別工作組在2009年完成工作；明確規(guī)定所有發(fā)達(dá)國家締約方都要履行可測(cè)量、可報(bào)告和可核實(shí)的溫室氣體減排責(zé)任，從而把美國納入進(jìn)來，擴(kuò)大了談判的覆蓋面[3]。因?yàn)槊绹丝趦H占全球人口的3%至4%，而排放的二氧化碳排放量卻占全球排放量的25%以上，為全球溫室氣體排放量最大的國家。另據(jù)歐盟發(fā)表的《歐洲氣候變化計(jì)劃》披露，“歐盟國家每減少一噸二氧化碳的成本為20歐元，約18美元。日本聲稱他們每噸二氧化碳減量成本可能高達(dá)95美元，美國根據(jù)《京都議定書》的規(guī)定，到2010年，要承擔(dān)4.24億噸一氧化碳的減排義務(wù)，根據(jù)美國學(xué)者研究，美國大約要花費(fèi)380億美元。”[4]更讓美國下定決心的是下列一組數(shù)字：“美方稱研究表明，如果美國執(zhí)行《京都議定書》，到2010年，其生產(chǎn)力將下降1 000億～4 000億美元，屆時(shí)美國的汽油價(jià)格將上升30%～50%，電力上升50%～80%。”[5]同時(shí)，《京都議定書》如果在美國生效，就意味著美國人必須改變現(xiàn)在的生活方式，意味著一種消費(fèi)方式的革命，美國有一項(xiàng)民意測(cè)驗(yàn)的結(jié)果顯示,“50%多的美國人認(rèn)為全球氣候變暖是一個(gè)嚴(yán)重的問題，但僅有17%的人表示愿意為避免這個(gè)問題而每加侖汽油多付50美分”。[6]加州大學(xué)校長(zhǎng)伯格諾指出：“美國是世界最大的溫室氣體排放國，如果它不能盡快回到控制溫氣排放的《京都議定書》，對(duì)全球控制溫室氣體的努力將帶來重大打擊?！盵7]另外，《京都議定書》的生效對(duì)美國的當(dāng)前能源產(chǎn)業(yè)也是一次嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，因此，從美國的經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，美國參與全球氣候保護(hù)是一項(xiàng)成本巨大但是收益并不顯著的活動(dòng)。

二、《京都議定書》產(chǎn)生過程中的矛盾

為應(yīng)對(duì)全球氣候變化和人類生存環(huán)境的矛盾，各國對(duì)此提出了各不相同的建議，而《京都議定書》的產(chǎn)生正是在矛盾與沖突交織的背景下達(dá)成的。

1、發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的矛盾

發(fā)達(dá)國家目前考慮環(huán)境問題的焦點(diǎn)是全球變暖問題，發(fā)展中國家最迫切的需要是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)水平已經(jīng)達(dá)到了很高的水平，已經(jīng)由粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展到集約型經(jīng)濟(jì)，對(duì)環(huán)境的破壞相對(duì)減輕，發(fā)展中國家由于歷史的因素生產(chǎn)力水平還處在依靠自然資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)的低水平階段，發(fā)展的動(dòng)力來自對(duì)資源的大量消耗和對(duì)環(huán)境的破壞。并且從歷史上看，大氣中的二氧化碳的歷史積累多源于發(fā)達(dá)國家的排放。雖然發(fā)展中國家造成二氧化碳的排放量不斷增，但是人均排放量也只是發(fā)達(dá)國家的十分之一，因此發(fā)達(dá)國在全球控制污染方面當(dāng)負(fù)主要責(zé)任。西方發(fā)達(dá)國家承諾每年拿出國民生產(chǎn)總值0.7%的資金，即1250億美元來幫助發(fā)展中國家，但是實(shí)際上，發(fā)達(dá)國家并有履行自己的承諾，據(jù)英國《衛(wèi)報(bào)》報(bào)道：2001年歐盟、加拿大、瑞士、挪威和新西蘭等國曾在德國波恩承諾從2005～2008年每年向發(fā)展中國家提供4.1億美元的援助，但迄今兌現(xiàn)的金額不到1.8億美元[8]。顯然，在抑制全球變暖問題上發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家合作的基礎(chǔ)并不穩(wěn)固，他們并沒有在解決這一全球面臨的矛盾前達(dá)成共識(shí)。

2、發(fā)達(dá)國家內(nèi)部的矛盾

發(fā)達(dá)國家的主要分歧在于控制全球變暖的時(shí)間安排表上。歐盟希望各國明確承諾，并表示在2010年的溫室氣體排放量比1990年水平減少15%，歐洲議會(huì)甚至呼吁將2010年的溫室氣體排放量比1990年減少30%，歐盟在探索全球碳交易方面也走在日、美的前面，據(jù)世界銀行出版的《碳市場(chǎng)現(xiàn)狀與趨勢(shì)》報(bào)告顯示，在2006年全球碳交易300億美元總額中，歐洲排放權(quán)交易(EUA)占244億美元。歐盟碳交易市場(chǎng)的巨大潛力吸引了眾多機(jī)構(gòu)投資者。2006年11月至2007年4月，全球以碳交易為投資標(biāo)的的基金規(guī)模躍增了66%，達(dá)到118億美元。作為歐盟碳交易主要融資場(chǎng)所的倫敦，其跨洲期貨交易中的碳融資合同占到了歐盟通過交易所交割的碳交易量的82%。[9]而據(jù)日本政府對(duì)2010年碳排放的預(yù)測(cè)，預(yù)測(cè)中稱，在“采取措施”的情況下，日本2010年全國溫室氣體排放總量預(yù)計(jì)為13.7億噸當(dāng)量，比基準(zhǔn)年（12.29億噸二氧化碳當(dāng)量）高出7.2%。[10]由于能源效率已經(jīng)很高，日本再依靠能源政策和措施來減少排放量會(huì)更加困難，付出的成本也更高。顯然，國家經(jīng)濟(jì)利益仍然是發(fā)達(dá)國家在面對(duì)全球環(huán)境保護(hù)問題時(shí)首先要考慮的決定性因素。如何協(xié)調(diào)發(fā)達(dá)國家內(nèi)部的矛盾，促進(jìn)氣候制度向更公平有效的方向發(fā)展，將是國際社會(huì)共同面臨的一個(gè)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

3、“共同但有區(qū)別原則”執(zhí)行過程中的矛盾

在應(yīng)對(duì)全球暖化方面，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家都有共同的責(zé)任，但發(fā)達(dá)國家尤其要負(fù)起主要責(zé)任。因?yàn)闊o論從歷史還是現(xiàn)實(shí)來看，發(fā)達(dá)國家的溫室氣體排放都要遠(yuǎn)高于發(fā)展中國家，因此，在控制全球氣候變暖的問題上，發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家的責(zé)任是有區(qū)別的?！肮餐袇^(qū)別的責(zé)任”這一原則在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》中也得到了重大體現(xiàn)，共同但有區(qū)別的責(zé)任原則包括“發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在內(nèi)的所有國家負(fù)有共同的責(zé)任，但是責(zé)任的大小必須有差別，即發(fā)達(dá)國家應(yīng)當(dāng)比發(fā)展中國家承擔(dān)更大的責(zé)任，或者是由發(fā)達(dá)國家承擔(dān)主要貴任?！盵11]這一原則是發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家共同抑制全球變暖、進(jìn)行合作的基礎(chǔ)，但是一直以來它并沒有得到徹底的落實(shí)。一方面，議定書生效以來，發(fā)達(dá)國家首先未能實(shí)現(xiàn)《京都議定書》規(guī)定的溫室氣體減排目標(biāo)。按照聯(lián)合國氣候變化框架協(xié)議秘書處的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，自2000年以來，40個(gè)主要工業(yè)化國家的溫竄氣體排放量不降反升，2005年甚至達(dá)到182億噸，接近1990年187億噸的歷史最高記錄；與1990年相比，2004年歐盟的排放量基本持平，日本增長(zhǎng)了6．5%，加拿大增長(zhǎng)了26.6%，澳大利亞增長(zhǎng)了25.1%。除德國和英國以及一些經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家，大部分發(fā)達(dá)國家未能實(shí)現(xiàn)議定書第一承諾期的減排目標(biāo)[12]。

《京都議定書》的生效是人類應(yīng)對(duì)全球變暖的一次重要努力，但其對(duì)解決人類頻繁活動(dòng)與保護(hù)環(huán)境的矛盾，實(shí)際效果可能并不盡如人意。原因有以下方面：

首先：國家利益的矛盾。行為主義學(xué)者莫頓·卡普蘭認(rèn)為：“國家利益是一個(gè)國家行為體在滿足國際行為系統(tǒng)的需要時(shí)所具有的利益”。[13]從這個(gè)概念可以看出，國家利益是作為國際社會(huì)的一個(gè)元素在國家所參與的國際社會(huì)活動(dòng)中予以維護(hù)，國家利益也是國家生存和發(fā)展的需要。同時(shí)“國家利益通常是由個(gè)人利益、集體利益和全民利益所組成”。[14]而在《京都議定書》的實(shí)施過程中對(duì)各國所帶來的挑戰(zhàn)也是不同的，對(duì)歐盟而言，《京都議定書》為歐盟先進(jìn)的環(huán)保貿(mào)易開拓了本土和海外市場(chǎng)，因?yàn)椋瑲W盟主要國家的能源消耗比美國要小得多對(duì)石油的依賴性也明顯小于世界其他國家。歐盟在《京都議定書》談判過程中的積極態(tài)度也為歐盟樹立了良好的形象，正如有美國人會(huì)失落地說：“在某種意義上，環(huán)境保護(hù)主義，尤其是應(yīng)付氣候變暖方面的政策，成了歐洲民族主義的一種表達(dá)方式，也可以說是歐洲的獨(dú)立宣言。”[15]對(duì)美國而言，執(zhí)行《京都議定書》將會(huì)對(duì)美國的經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重的影響，有美方研究表明：“如果美國執(zhí)行《京都議定書》，2010年，其生產(chǎn)力將下降1 000億～4 000億美元，屆時(shí)美國的汽油價(jià)格將上升30%～50%，電力上升50%～80%?！盵16]同時(shí)美國的產(chǎn)品成本也要增加，國家的競(jìng)爭(zhēng)力將進(jìn)一步下降。

其次：《京都議定書》內(nèi)容本身的缺陷。經(jīng)過多年的談判，《京都議定書》妥善解決了很多細(xì)節(jié)性、技術(shù)性問題，但是作為人類共同對(duì)抗全球變暖的初步探索，也決定了《京都議定書》時(shí)代必然會(huì)留下種種缺憾，導(dǎo)致其不能夠達(dá)到預(yù)期效果的一個(gè)重要的原因就是其本身內(nèi)容特別是執(zhí)行機(jī)制的不健全。由于監(jiān)督與懲罰機(jī)制的缺乏，這就給締約國的違約留下了可乘之機(jī)，也讓“京都”時(shí)代成為一個(gè)“既往不咎”的時(shí)期。雖然《京都議定書》給發(fā)達(dá)國家限定了2012年前的減排額度，但是如何實(shí)施和監(jiān)督、如果各國在承諾期中沒有完成應(yīng)履行的指標(biāo)如何處理依然還是個(gè)難題。從過去的實(shí)踐來看，無約束力的、不具有很強(qiáng)執(zhí)行力的協(xié)定顯然很難取得預(yù)期效果的。

人類在不斷得到物質(zhì)和精神滿足的同時(shí)，也在面臨著日趨嚴(yán)重的環(huán)境危機(jī)。人與自然的對(duì)立勢(shì)態(tài)，已成為數(shù)百年來的一種常態(tài)。《京都議定書》的生效促使人們開始理性地思考經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)這對(duì)矛盾。在技術(shù)發(fā)展日趨成熟、能源成本和碳成本不斷攀升、國際減排呼聲日益高漲的情況下，尋求“碳依賴”經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式之外的新型發(fā)展道路成為可能，這一新的發(fā)展模式最典型的特征就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“去碳化”。實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展向低碳道路邁進(jìn)，可以在保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)活力的前提下，實(shí)現(xiàn)人類的氣候目標(biāo)，有關(guān)低碳道路的討論目前還僅處于初級(jí)階段，面臨政策保障、技術(shù)支持、資金成本、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等多方面的挑戰(zhàn)。但一旦國際社會(huì)建立起相對(duì)穩(wěn)定和成熟的國際碳減排合作框架，那么確立將經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與環(huán)境目標(biāo)充分結(jié)合的低碳發(fā)展道路就將成為人類應(yīng)對(duì)氣候變化的最根本、最現(xiàn)實(shí)的選擇。

[1]馬驤聰.《國際環(huán)境法導(dǎo)論》.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1994：202.

[2]《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》，2006年11月8日，第10版.

[3]張小軍,齊紫劍.中國專家解讀“巴厘島路線圖”[EB/OL].[2009-01-02].http://news.xinhuanet.com/newscenter/2007-12/15/content_7256746.htm.

[4]黃艾禾.《京都議定書之前世今生》.《新聞周刊》，2002年10月7日.

[5]鄒驥,陳吉寧,張俊杰.《美國為何拋棄京都議定書》.中國環(huán)境報(bào)，2001年04月16日.

[6]克萊德·普雷斯托維茨.《流氓國家——誰在與世界作對(duì)》.新華出版社，2004：170.

[7]云帆.全球氣候變化與大國責(zé)任.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào),2006年09月11日.

[8]林小春,任海軍.《京都議定書》.2009年01月02日.http:∥www.xinhuanet.corn.

[9]應(yīng)當(dāng)盡快設(shè)立排污權(quán)交易所.湖南日?qǐng)?bào)，2008年12月05日.

[10]雪松.日本對(duì)《京都議定書》的態(tài)度和測(cè)量綜述.全球科技經(jīng)濟(jì)瞭望，2005（ 10）.

[11]周訓(xùn)芳.《環(huán)境法學(xué)》.中國林業(yè)大學(xué)出版社，2000:297.

[12]氣候變化災(zāi)難前，沒有誰是幸運(yùn)者.2008年12月29日.http:∥www．yzhbw．net／news／shownews-7-1 1607．dot．

[13]莫頓·卡普蘭.《國際政治的系統(tǒng)和過程》.中國人民公安大學(xué)出版社，1989:163.

[14]閻學(xué)通.《中國國家利益分析》.天津人民出版社，1996：24.

[15]克萊德·普雷斯托維茨.《流氓國家—誰在與世界作對(duì)》.新華出版社，2004：156.

[16]鄒驥,陳吉寧,張俊杰.美國為何拋棄京都議定書.中國環(huán)境報(bào)，2001年4月16日.