前瞻型政府：理論基礎(chǔ)、內(nèi)涵與特征

周定財

（徐州師范大學(xué)管理學(xué)院，江蘇徐州221009）

前瞻型政府：理論基礎(chǔ)、內(nèi)涵與特征

周定財

（徐州師范大學(xué)管理學(xué)院，江蘇徐州221009）

前瞻型政府是在前饋控制理論、行政生態(tài)學(xué)理論特別是新公共管理理論基礎(chǔ)上提出的概念。前瞻型政府與回應(yīng)型政府二者并不矛盾，它在以民為本理念的指導(dǎo)下，以科學(xué)預(yù)測并有效解決公共問題為責(zé)任，具有自覺、穩(wěn)定、有效的預(yù)防、預(yù)警和預(yù)控機(jī)制，以及創(chuàng)造性地解決問題的前瞻能力，體現(xiàn)出責(zé)任取向、為民服務(wù)、及時反應(yīng)、不斷創(chuàng)新的基本特征。

前瞻型政府；前瞻性；政府模式

前瞻，即預(yù)見、預(yù)測或高瞻遠(yuǎn)矚，是所有社會形態(tài)及其政府運作模式下，政府管理公共事務(wù)、治理公共危機(jī)、維護(hù)公眾利益的基本方式。當(dāng)今社會，經(jīng)濟(jì)乃至整個社會生活的市場化、信息化、全球化，對政府治理模式、治理過程、治理效果提出了更高的要求。著眼于改善公共危機(jī)治理，提高政府前瞻能力，有必要研究和把握前瞻型政府的理論基礎(chǔ)、內(nèi)涵和特征。

一、前瞻型政府的理論基礎(chǔ)

對政府前瞻性問題的研究，可以追溯到現(xiàn)代管理學(xué)中的前饋控制理論。控制是現(xiàn)代管理的一項重要職能。一般管理理論的創(chuàng)始人、法國著名管理學(xué)家亨利·法約爾（H e n r y F a y o l）認(rèn)為：“管理，就是實行計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制?！盵1]7所謂前饋控制，也稱為預(yù)先控制或事前控制，是一種建立在科學(xué)預(yù)測基礎(chǔ)上的面向未來的控制方式，其關(guān)鍵是在問題出現(xiàn)的臨界點之前就發(fā)現(xiàn)問題，提前采取糾偏措施，從而防止和避免問題的發(fā)生。前饋控制不同于現(xiàn)場控制和反饋控制。現(xiàn)場控制即“事中控制”。反饋控制則是面對結(jié)果的“事后控制”，其特點是被動，并且損失一旦形成則無可挽回。而前饋控制是面對原因的“事前控制”，是一種“不使事情發(fā)生”的思路。前饋控制彌補(bǔ)了反饋控制的局限性，其優(yōu)點很多，一是可以避免反饋控制的“控前損失”，二是可以避免反饋控制的“時滯”缺陷，三是控制起來比較容易?，F(xiàn)代社會的快速運行和高風(fēng)險性使單純依靠反饋控制的管理難以奏效，所以政府管理系統(tǒng)的前饋控制能力如何，將是衡量其維護(hù)社會穩(wěn)定本領(lǐng)的根本標(biāo)志。

20世紀(jì)50年代后，由于人口劇增、環(huán)境惡化、能源緊張、資源破壞等環(huán)境問題的加深，喚起了人們對生態(tài)環(huán)境問題的普遍關(guān)注和高度重視，一門專門研究政府行政環(huán)境的學(xué)科——行政生態(tài)學(xué)（a d m i n i s t r a t i v e e c o l o g y）便應(yīng)運而生。行政生態(tài)學(xué)理論認(rèn)為，行政管理在行政環(huán)境中產(chǎn)生和發(fā)展，必須與行政環(huán)境相適應(yīng)，并隨著行政環(huán)境的變化而變化、發(fā)展而發(fā)展。該理論告訴我們，隨著行政生態(tài)環(huán)境的變化，一個只具回應(yīng)性的政府已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)代政府治道變革的要求。人們對政府的期望越來越高，不僅要求政府具有良好的回應(yīng)能力，更重要的是要具有批判性思考能力、戰(zhàn)略思維能力和前瞻預(yù)測能力，以保障他們免受公共社會問題帶來的生命財產(chǎn)損失。

20世紀(jì)后期的新公共管理運動將政府前瞻性問題研究推向了歷史前臺。新公共管理運動代表之一的改革政府理論在政府再造的十項原則中明確提出，政府改革的目標(biāo)是：有預(yù)見性的政府，預(yù)防而不是治療。政府就像是一艘龐大的遠(yuǎn)洋班輪，所有昂貴的東西都堆放在甲板上，為了保護(hù)甲板上的昂貴東西，危機(jī)的預(yù)警在政府危機(jī)管理中是十分必要的。在奧斯本（D a v i d O s b o r n）看來，具有企業(yè)家精神的政府應(yīng)該著眼于以預(yù)防為主，而不是通過事后服務(wù)來挽回?fù)p失；應(yīng)該是有前瞻性的政府，而前瞻型政府應(yīng)該集中精力做好“兩件根本性的事情。它們使用少量錢預(yù)防，而不是花大量錢治療；它們在作出決定時，盡一切可能考慮到未來?！盵2]205

古人云：“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”（《禮記·中庸》），“人無遠(yuǎn)慮，必有近憂”（《論語·衛(wèi)靈公》）。在現(xiàn)代社會，凡人為之事，更是預(yù)則立，不預(yù)則廢；思慮不遠(yuǎn)，近憂難纏?？傊瑹o論是現(xiàn)代管理學(xué)理論、行政生態(tài)學(xué)理論和新公共管理理論，還是中國古代的傳統(tǒng)思想，都有一個重要共識：政府作為現(xiàn)代社會的管理者和公眾利益的代表者，應(yīng)創(chuàng)造機(jī)會或條件，積極回應(yīng)社會大眾的訴求，而更為重要的是，應(yīng)從人民的利益和社會的意愿出發(fā)，準(zhǔn)確把握事物發(fā)展趨勢，有效預(yù)測公共危機(jī)事件，洞識先機(jī)，高瞻遠(yuǎn)矚，以前瞻主動的態(tài)度研究問題并解決問題。前饋控制理論、行政生態(tài)學(xué)理論和新公共管理理論，是研究前瞻型政府問題的理論指導(dǎo)。

二、前瞻型政府的內(nèi)涵

迄今為止，在中國學(xué)術(shù)界，尚無對前瞻型政府內(nèi)涵的權(quán)威界定，專門的研究文獻(xiàn)較少。盡管有學(xué)者提出了“前瞻型政府”的概念，有的還以應(yīng)對災(zāi)難和具體事件為例進(jìn)行了分析，但還存在明顯不足。首先，已經(jīng)提出的“前瞻型政府”的概念不系統(tǒng)、不明確，過于籠統(tǒng)；其次，近年來，包括從政府公共危機(jī)治理、應(yīng)對災(zāi)難、行政問責(zé)制度的角度，對前瞻型政府問題所進(jìn)行的研究，尚未從體制建構(gòu)的角度來闡述體現(xiàn)對政府自覺、穩(wěn)定、有效地預(yù)見危機(jī)事件的前瞻型政府的內(nèi)涵，有著明顯的視角局限。認(rèn)真梳理中外學(xué)者對前瞻性行政、政府前瞻性、預(yù)見性政府等概念的研究成果，對準(zhǔn)確把握前瞻型政府的內(nèi)涵是必要的。

關(guān)于前瞻性行政、政府前瞻性、預(yù)見性政府等問題的研究，散見于中外學(xué)者有關(guān)公共危機(jī)治理和公共行政理論的研究中。這些研究，為科學(xué)界定前瞻型政府的內(nèi)涵打下了基礎(chǔ)。如革命導(dǎo)師列寧曾指出：“我們向來都譴責(zé)，并且作為馬克思主義者也應(yīng)當(dāng)譴責(zé)‘過一天算一天’的策略。我們不滿足片刻的勝利，也不滿足一分鐘或一天的計劃?！盵3]8其用意就是讓人們預(yù)見未來，來規(guī)定和安排現(xiàn)在。洞察現(xiàn)代社會未來的學(xué)者托夫勒（A l v i nT o f f l e r）認(rèn)為：“不去預(yù)先考慮未來的問題和機(jī)會，我們踉踉蹌蹌地從危機(jī)走向危機(jī)。”[4]45-49國內(nèi)學(xué)術(shù)界也有不少學(xué)者提出政府前瞻性的問題，如張成福教授在闡述新公共管理的主張時指出：“政府治理要具有前瞻性”[5]20。武玉英博士更是直接研究了前瞻性行政和建設(shè)前瞻型政府的問題[6]。張康之教授在論述服務(wù)型政府這種更好、更高形態(tài)的政府模式時認(rèn)為，服務(wù)型政府是“超越了回應(yīng)性的前瞻性政府”[7]13。此外，論述政府前瞻性（或預(yù)見性）的學(xué)術(shù)成果還有胡稅根，翁列恩的《預(yù)見性政府治理與社會突發(fā)事件的預(yù)警機(jī)制》、江永清的《從回應(yīng)性政府走向預(yù)見性政府：論政府災(zāi)難預(yù)防政府的多維矯正》、田星亮的《政府預(yù)見力探析——以“三鹿奶粉事件”為例》以及筆者的《前瞻型政府：公共危機(jī)治理的政府模式選擇》。而研究政府前瞻性的最直接的啟發(fā)來自吳瓊恩教授，他指出，公共行政的內(nèi)涵相當(dāng)豐富，并指出界定公共行政的三個途徑：一是從效率的角度來界定公共行政，這是以威爾遜、古德諾、韋伯、懷特、古利克、西蒙等為代表的主流行政學(xué)理解公共行政的基本角度；二是從“回應(yīng)力”的角度來看待公共行政，他強(qiáng)調(diào)公共行政的公共性，亦即公共行政滿足公眾和社會的需求；三是強(qiáng)調(diào)前瞻性，以全中燮為代表，他要求公共行政不僅要有效率和回應(yīng)力，更要具備“推動社會變遷，主導(dǎo)政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的能力”[8]43。依據(jù)吳瓊恩教授的解釋，前瞻性的涵義大抵相當(dāng)于戰(zhàn)略規(guī)劃的能力，或者加上規(guī)劃者本人具有的“前瞻性的思考傾向”[8]43-47。

由此可見，前瞻型政府的內(nèi)涵要素至少應(yīng)該包括：前瞻型政府的價值理念；前瞻型政府的基本責(zé)任；前瞻型政府的核心職能；前瞻型政府與公民、社會之間的關(guān)系，等等。筆者認(rèn)為，所謂前瞻型政府，就是在以民為本理念的指導(dǎo)下，以解決公共問題、社會問題為責(zé)任，以為民服務(wù)為宗旨，以科學(xué)預(yù)測和有效預(yù)防為核心職能，具有有效治理公共危機(jī)的前瞻能力的現(xiàn)代政府。[9]13這就是說，前瞻型政府要求政府前瞻性地解決問題，主動地處理前景無法準(zhǔn)確預(yù)測的事件，而不是等待社會問題出現(xiàn)以后再加以回應(yīng)，這顯然是對現(xiàn)代政府提出的更高的要求。

應(yīng)當(dāng)指出的是，政府前瞻性與回應(yīng)性之間并不是矛盾的，它們之間的差別只在于：回應(yīng)性的政府是被動地等待回應(yīng)社會要求和解決問題，只有當(dāng)問題出現(xiàn)了或被發(fā)現(xiàn)了，才會采取應(yīng)對措施。在許多情況下，社會問題往往并不能及時地引發(fā)政府的回應(yīng)。比如，從政策制定的過程來看，社會問題需要轉(zhuǎn)化為政策問題，才能進(jìn)入政策過程。事實上，許許多多社會問題是不能轉(zhuǎn)化為政策問題的，因而也就無法進(jìn)入政策過程，也就無法得到政府的回應(yīng)。而前瞻性的政府則創(chuàng)造性地發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，甚至在社會問題尚未出現(xiàn)的時候，就已經(jīng)創(chuàng)造性地解決了。顯然，當(dāng)政府能夠創(chuàng)造性地發(fā)現(xiàn)問題和解決問題的時候，回應(yīng)性已在其中了。這就是說，政府前瞻性和回應(yīng)性兩者緊密聯(lián)系，不可分割，在價值歸屬上是一致的，都著眼于政府公共服務(wù)能力與質(zhì)量的提升。因此，當(dāng)前的行政學(xué)研究，在把兩個概念進(jìn)行區(qū)分的前提下，應(yīng)盡可能把二者統(tǒng)一起來，一方面需要在改進(jìn)和完善政府的回應(yīng)性方面繼續(xù)努力，另一方面又需要自覺地去探討前瞻型政府的建構(gòu)問題。

三、前瞻型政府的基本特征

研究前瞻型政府的基本特征，實際上是在前瞻型政府的理論基礎(chǔ)之上，對其內(nèi)涵的進(jìn)一步解讀。前瞻型政府要體現(xiàn)以民為本的理念，具有自覺、穩(wěn)定、有效的預(yù)防、預(yù)警和預(yù)控機(jī)制，以及創(chuàng)造性地解決問題的前瞻能力，就必須體現(xiàn)責(zé)任取向、為民服務(wù)、及時反應(yīng)、不斷創(chuàng)新的特征或?qū)傩浴?/p>

1.以民為本。所謂“以民為本”，就是政府的行政活動以實現(xiàn)最廣大人民的根本利益為出發(fā)點，全面彰顯政府的人性關(guān)懷和人文關(guān)懷，以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會和人的全面發(fā)展為基本目標(biāo)?！罢菍儆诠竦?，應(yīng)將公民置于首位?！盵10]21而只有堅持以民為本的政府，才能建立起優(yōu)良的政民關(guān)系。實際上，早在20世紀(jì)30年代，迪莫克（M.D i m o c k）等行政學(xué)者就建議，“顧客滿意標(biāo)準(zhǔn)在政府運作中的運用應(yīng)當(dāng)與企業(yè)中的運用一樣廣泛開展”[11]28。這可視為政府須“以民為本”的政治學(xué)和行政學(xué)的初步表達(dá)。人民信任政府、委托政府管理公共事務(wù)，其中一條就是希望政府能夠預(yù)測、預(yù)防和及時處理各種公共的社會問題，保證人民有一個安全可靠、公平舒適的社會環(huán)境。前瞻型政府正是從人民的利益和社會的意愿出發(fā)，積極回應(yīng)社會大眾的訴求，準(zhǔn)確把握事物發(fā)展趨勢，有效預(yù)測公共危機(jī)事件，洞識先機(jī)，高瞻遠(yuǎn)矚，以前瞻主動的態(tài)度研究問題，制訂出危機(jī)治理的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，解決相關(guān)問題?？傊?，前瞻型政府的核心就在于，它對社會需求和主觀價值予以同樣的關(guān)注，以積極進(jìn)取的態(tài)度去接受環(huán)境的影響并形塑和改變環(huán)境，在創(chuàng)造環(huán)境的行動中去實現(xiàn)公眾的利益。

2.責(zé)任取向。弗雷德里克·莫舍（F r e d e r i c kC.M o s h e r）曾說過：“在公共行政和私人部門行政的所有詞匯中，責(zé)任一詞是最為重要的。”[12]62前瞻型政府首先應(yīng)該是責(zé)任政府，表現(xiàn)為政府的一種責(zé)任性（a c c o u n t a b i l i t y），強(qiáng)調(diào)政府公務(wù)員及管理機(jī)構(gòu)由于其擔(dān)任的職務(wù)，必須履行一定的職責(zé)和義務(wù)，即從為民負(fù)責(zé)的角度科學(xué)預(yù)測可能出現(xiàn)的社會問題。列寧曾指出：“神奇的預(yù)言是神話，科學(xué)的預(yù)言卻是事實?！盵13]576政府的前瞻性是謀劃未來、搶占先機(jī)的需要，是防患未然、規(guī)避風(fēng)險的需要，更是治理危機(jī)、為民負(fù)責(zé)的需要。在前瞻型政府條件下，政府的責(zé)任有三個基本方面：政府能科學(xué)預(yù)測可能發(fā)生的公共問題或積極主動地發(fā)現(xiàn)即將出現(xiàn)的社會問題；政府組織及其公務(wù)員忠實履行其在整個社會的職責(zé)和義務(wù)，力爭社會問題不出現(xiàn)、出現(xiàn)時預(yù)見性地提出相應(yīng)對策，同時將問題出現(xiàn)給民眾帶來的損失降到最低；沒有、不適當(dāng)或不正確地對即將發(fā)生的社會問題作出科學(xué)預(yù)測，即為失職，需要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。為此必須建立與前瞻型政府相適應(yīng)的前瞻性行政問責(zé)制度。

3.為民服務(wù)。以民為本、責(zé)任取向的邏輯結(jié)果，是對前瞻型政府須以服務(wù)為導(dǎo)向的要求。羅伯特·登哈特（R o b e r t B.D e n h a r d t）指出，公共行政的核心問題是，“一方面，政府機(jī)構(gòu)要求在進(jìn)行服務(wù)時要保持最高的效率；另一方面，公共組織是為公共利益而運作，必須反映服務(wù)對象的需求及愿望”[14]9。戴維·羅森布魯姆（D a v i dH.R o s e n b l o o m）也指出，政府作為現(xiàn)代社會的管理者和公民利益的代表者，應(yīng)該始終履行“為整個社會或者社會的局部提供所需的管制與服務(wù)功能”[11]6。只有建設(shè)前瞻型政府，才能真正做到為人民服務(wù)。因此，構(gòu)建前瞻型政府是建設(shè)服務(wù)型政府總目標(biāo)中的一個子目標(biāo)，前瞻型政府治理模式和運行機(jī)制的建立，可以使政府更好地實現(xiàn)其服務(wù)職能，有助于政府服務(wù)能力和質(zhì)量的提升，是建設(shè)服務(wù)型政府的重要基礎(chǔ)和基本條件。只有崇尚為民服務(wù)的政府，才能體現(xiàn)以民為本的要求，更為負(fù)責(zé)、有效地解決各類公共社會問題，實現(xiàn)公共利益，才能成為前瞻型政府。

4.及時反應(yīng)。如前所述，政府的“回應(yīng)性”寓于前瞻性之中，前瞻型政府必須首先具有及時反應(yīng)的特征。這種反應(yīng)，既包括問題出現(xiàn)之前的預(yù)防和發(fā)現(xiàn)，也包括問題出現(xiàn)之時采取的預(yù)見性的措施?！胺阑加谖慈弧薄拔从昃I繆”應(yīng)該成為政府及其工作人員的基本價值理念，因為只要預(yù)防措施得力，任何問題都是可以預(yù)防的。同時，任何問題的出現(xiàn)都不是偶然的，有它出現(xiàn)的前兆或現(xiàn)象，政府及其工作人員應(yīng)具有一種政治敏銳性和透過現(xiàn)象看本質(zhì)的洞察力，以便及早發(fā)現(xiàn)問題，采取措施。問題出現(xiàn)以后的反應(yīng)則包括政府及其工作人員迅速采取措施，及時、有效防止問題的蔓延和擴(kuò)大，并啟動政府部門間的信息共享機(jī)制和部門聯(lián)動機(jī)制，盡可能用較小的代價解決問題。這種反應(yīng)效果的判斷標(biāo)準(zhǔn)，一是快速，即在反應(yīng)的有效期內(nèi)，以盡可能短的時間妥善解決相關(guān)問題；二是有效，即方向有效（政府解決問題的基本方向符合公共利益的實現(xiàn)方向）、內(nèi)容有效（政府解決問題的內(nèi)容符合民眾的基本價值需求）、力度有效（政府采取的措施得力）、時間有效（政府在問題要求的時間段內(nèi)準(zhǔn)確反應(yīng)民眾訴求）等。

5.不斷創(chuàng)新?！叭祟愑肋h(yuǎn)不可能找到將人類社會變成天堂的辦法，只有無休止的嘗試和失敗才能取得不斷的進(jìn)步?！鼻罢靶驼挥胁粩嗤晟坪蜕朴趧?chuàng)新，才能保證自身的前瞻性和前衛(wèi)性，提高自身預(yù)測公共問題的能力和為民服務(wù)的水平。在公民的民主意識和主體意識不斷提高、對公共產(chǎn)品和服務(wù)要求越來越高的情況下，政府需要不斷加強(qiáng)自身的管理和建設(shè)，對政府部門進(jìn)行創(chuàng)造性的改革，樹立創(chuàng)新意識，培養(yǎng)創(chuàng)新思維，營造創(chuàng)新氛圍，集聚創(chuàng)新要素，提高創(chuàng)新能力，激發(fā)管理活力?？傊?，前瞻型政府應(yīng)該是不斷探索政府體制運轉(zhuǎn)的新方法、新模式，不斷創(chuàng)新管理方式，完善政府自身組織結(jié)構(gòu)，以適應(yīng)新環(huán)境變化的開拓創(chuàng)新的政府。

四、結(jié)語

前瞻性是現(xiàn)代政府必備的戰(zhàn)略能力，但是從回應(yīng)型政府走向前瞻型政府卻是一個尚待跨越的過程。這是因為，一個政府的前瞻能力與這個國家的經(jīng)濟(jì)實力有很大關(guān)系，沒有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實力做支撐，能及時回應(yīng)就已經(jīng)很困難，而做到具有戰(zhàn)略前瞻性需要更高的智慧和勇氣。需要指出的是，前瞻型政府的建設(shè)是一個長遠(yuǎn)的目標(biāo)，我們可以先集中探討建設(shè)前瞻型政府的可能性，再在現(xiàn)有的政府結(jié)構(gòu)、制度前提下，研究如何提高政府的前瞻性問題，在一切可以通過前瞻性解決問題的地方，都積極地用前瞻性嘗試去代替回應(yīng)性追求。在此基礎(chǔ)上，可以考慮前瞻型政府的建構(gòu)問題，去研究前瞻性如何能夠作為一種普遍屬性而貫穿于政府結(jié)構(gòu)、制度、運行機(jī)制等每一個方面，去探討如何根據(jù)前瞻性的要求去重塑政府的問題。與此同時，還必須認(rèn)識到，在建設(shè)前瞻型政府的過程中，最重要的是要加強(qiáng)地方政府和基層政府的前瞻能力和政策執(zhí)行力，他們的前瞻性和回應(yīng)性更直接、更具體地決定公眾的利益。

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[責(zé)任編輯∶王潤秋]

D035

A

1002-7408（2010）07-0086-03

國家社科基金重大項目“地方服務(wù)型政府建構(gòu)路徑與對策研究”（09&Z D 063）的階段性成果。

周定財（1979-），男，湖北襄樊人，徐州師范大學(xué)講師，行政管理碩士，研究方向：行政改革與政府創(chuàng)新。