淺析國(guó)庫(kù)集中支付制度對(duì)高校預(yù)算管理的影響

劉 蕾

為深化財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革，加強(qiáng)財(cái)政收支管理，從2004年起，國(guó)庫(kù)集中支付制度在全國(guó)高校推廣實(shí)施。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度后，財(cái)政資金將不再直接下?lián)艿礁咝?，而是由高校根?jù)財(cái)政部門審核的部門預(yù)算編制用款計(jì)劃，報(bào)經(jīng)財(cái)政部門批復(fù)后，在批復(fù)的計(jì)劃內(nèi)分別以財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付兩種方式使用資金。這種財(cái)政性資金撥付方式的根本變革必然對(duì)高校的預(yù)算管理工作產(chǎn)生重大影響。

一、國(guó)庫(kù)集中支付制度對(duì)高校預(yù)算管理的積極作用

1.加強(qiáng)了高校預(yù)算管理的計(jì)劃性、合理性。高等學(xué)校預(yù)算是學(xué)校教育規(guī)模和事業(yè)發(fā)展方向的綜合反映，是高等學(xué)校根據(jù)教育事業(yè)發(fā)展方向編制的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，是學(xué)校對(duì)自己的財(cái)力進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃、合理安排教學(xué)、科研及其他活動(dòng)等支出的依據(jù)。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度后，財(cái)政部門對(duì)高校預(yù)算資金的使用加強(qiáng)了約束機(jī)制，財(cái)政資金不再直接下?lián)艿礁咝?，而是由高校根?jù)經(jīng)財(cái)政部門審核的部門預(yù)算編制用款計(jì)劃，報(bào)經(jīng)財(cái)政部門批復(fù)后，在批復(fù)的計(jì)劃內(nèi)分別以財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付兩種方式使用資金。國(guó)庫(kù)集中支付制度對(duì)高校的部門預(yù)算提出了更嚴(yán)格的要求，改變了高校以往預(yù)算編制較粗，資金不能直接落實(shí)到具體項(xiàng)目的弊病，從制度上強(qiáng)化了部門預(yù)算，增強(qiáng)了預(yù)算的計(jì)劃性。同時(shí)，財(cái)政部門要求重大的項(xiàng)目需按規(guī)定程序進(jìn)行可行性論證，方可列入預(yù)算，增加了預(yù)算的合理性，降低了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.提高了高校預(yù)算編制的準(zhǔn)確性、規(guī)范性。國(guó)庫(kù)管理制度改革前，財(cái)政部門按部門預(yù)算直接將資金撥付到預(yù)算單位，并由其自行支付。財(cái)政資金預(yù)算支出執(zhí)行情況不能夠完全反映高校實(shí)際支出，高校執(zhí)行的結(jié)果與預(yù)算往往有“兩張皮”的現(xiàn)象，預(yù)算執(zhí)行隨意性大，容易造成資金浪費(fèi)的預(yù)算以及任意估算、虛假預(yù)算。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度以后，財(cái)政部門建立了高效、規(guī)范的預(yù)算資金申請(qǐng)與撥付制度，杜絕了“兩張皮”現(xiàn)象的產(chǎn)生。促使高校建立科學(xué)的預(yù)算定額和指標(biāo)體系，科學(xué)、準(zhǔn)確、詳細(xì)地安排本年的支出，并根據(jù)資金來(lái)源的性質(zhì)將預(yù)算內(nèi)資金與預(yù)算外資金區(qū)分開(kāi)來(lái)，確定哪些項(xiàng)目是財(cái)政直接支付，哪些項(xiàng)目是財(cái)政授權(quán)支付。預(yù)算一經(jīng)確定高校不能隨便改變項(xiàng)目和用途。預(yù)算編制不全，用款項(xiàng)目及數(shù)額的漏報(bào)、少報(bào)都有可能造成單位必須開(kāi)支的費(fèi)用無(wú)法報(bào)銷或資金閑置。這也促使高校及其下屬單位必須如實(shí)申報(bào)用款計(jì)劃，從根本上提高了高校預(yù)算編制的準(zhǔn)確性、規(guī)范性。

3.提升了高校預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)必須事先提出詳盡的論證報(bào)告和預(yù)期效益，預(yù)算不能再任意估算和調(diào)整，預(yù)算的執(zhí)行與財(cái)政資金的實(shí)際支出在時(shí)間上一致，這樣就從源頭上促使單位按預(yù)算規(guī)定執(zhí)行，杜絕挪用財(cái)政資金現(xiàn)象的發(fā)生，極大地提升了高校預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。

4.強(qiáng)化了高校預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督職能。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度后，財(cái)政部門通過(guò)國(guó)庫(kù)管理網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)對(duì)高校的支出情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)控，高校資金的使用受到更嚴(yán)格的監(jiān)督和審核。財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)的透明度大大提高，將過(guò)去預(yù)算執(zhí)行的事后監(jiān)督變?yōu)槭虑昂褪轮斜O(jiān)督，使各項(xiàng)支出嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，進(jìn)一步減少了預(yù)算執(zhí)行的隨意性，監(jiān)督的手段也由過(guò)去定期紙質(zhì)報(bào)送變?yōu)檫m時(shí)信息傳輸，由處理后綜合信息變?yōu)榫唧w經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接監(jiān)督，監(jiān)督的深度和廣度都有了根本性的變化。

二、國(guó)庫(kù)集中支付制度下高校預(yù)算管理存在的問(wèn)題

1.預(yù)算定額體系不完整。首先，目前財(cái)政要求預(yù)算單位的預(yù)算定額按支出經(jīng)濟(jì)科目核定。這種定額方法與傳統(tǒng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理辦法沒(méi)有很大區(qū)別，失去了單位預(yù)算細(xì)化的特點(diǎn)，造成單位預(yù)算的穩(wěn)定性差、功效低。其次，支出標(biāo)準(zhǔn)不合理，甚至無(wú)標(biāo)準(zhǔn)，不能體現(xiàn)公平性?，F(xiàn)行的定額是在承認(rèn)單位以前年度支出事實(shí)的基礎(chǔ)上，根據(jù)歷年的決算數(shù)據(jù)倒推出來(lái)的，承認(rèn)了以前不公平的單位間支出水平，無(wú)法真實(shí)反映單位的職能大小和權(quán)責(zé)輕重。再次，定額指標(biāo)不科學(xué)，使得一些經(jīng)費(fèi)指標(biāo)出現(xiàn)無(wú)法支付的情況。財(cái)政部門核定的定額是根據(jù)一般的行政事業(yè)單位的情況來(lái)測(cè)算的，而高校與一般的行政事業(yè)單位相比又有著自身的特點(diǎn)，經(jīng)費(fèi)定額與高校的實(shí)際支出需要相差較大，出現(xiàn)定額經(jīng)費(fèi)缺口。國(guó)庫(kù)集中支付制度又要求經(jīng)費(fèi)支出必須按照類、款、項(xiàng)嚴(yán)格執(zhí)行，不允許串項(xiàng)，這樣，缺口的定額經(jīng)費(fèi)不能用其他經(jīng)費(fèi)彌補(bǔ)，使得一些經(jīng)費(fèi)指標(biāo)出現(xiàn)無(wú)法支付的情況。

2.預(yù)算編制方法不科學(xué)。目前大部分高校都沒(méi)有真正落實(shí)“零基預(yù)算”的編制方法，而采用增量預(yù)算法，即基數(shù)加增長(zhǎng)的編制方法，以上年支出基數(shù)為基礎(chǔ)，增加相關(guān)的變動(dòng)因素來(lái)確定本年度的支出指標(biāo)。這種做法會(huì)出現(xiàn)基數(shù)大的部門多得，基數(shù)少的部門少得，可能會(huì)使原本不合理的支出繼續(xù)存在，從而造成教育資源的浪費(fèi)。這種預(yù)算方法的不規(guī)范、不科學(xué)，加劇了資金的供需矛盾，同時(shí)滋長(zhǎng)預(yù)算分配中的平均主義。

3.預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制不完全一致。首先，國(guó)庫(kù)集中支付制度規(guī)定，各單位的用款計(jì)劃年末結(jié)余大多要注銷或是按規(guī)定比例部分收回，特別是一些專項(xiàng)資金。第二年再做追加預(yù)算，重新申報(bào)用款計(jì)劃。盡管預(yù)算單位力求用款計(jì)劃的編制科學(xué)，但由于有時(shí)財(cái)政撥款額度下達(dá)較晚，而各高校又不甘心這一塊“白白”受損，并且還要考慮年末結(jié)余在報(bào)表上反映的實(shí)際情況，致使在年末不顧教學(xué)、科研的實(shí)際需要而突擊用款，使得有的設(shè)備購(gòu)置后很長(zhǎng)一段時(shí)間仍未拆封，造成了閑置浪費(fèi)。其次，某些高校不按照規(guī)定的用途使用資金，將已批復(fù)的款項(xiàng)隨意支出、自行調(diào)劑，項(xiàng)目資金混用，造成了名義上的支出與實(shí)際用途不一致。

4.預(yù)算執(zhí)行剛性不強(qiáng)。目前高校預(yù)算的彈性很大，預(yù)算指標(biāo)沒(méi)有約束力，預(yù)算管理成了一句空話。由于預(yù)算編制沒(méi)有細(xì)化，預(yù)算水平不高，很多資金沒(méi)有落實(shí)到具體部門和具體項(xiàng)目，往往是哪里要得急就往哪里安排。追加預(yù)算一般是根據(jù)單位報(bào)告、領(lǐng)導(dǎo)批示等因素來(lái)確定，至于追加的必要性、經(jīng)濟(jì)效益等缺乏必要的論證。一些部門為了業(yè)務(wù)開(kāi)展更加順利，想方設(shè)法地爭(zhēng)取更多的經(jīng)費(fèi)指標(biāo)，造成實(shí)際支出比年初預(yù)算多得多，加重資金供給矛盾。

5.預(yù)算管理缺乏相應(yīng)的考核配套制度。在一些高校中，預(yù)算管理沒(méi)有形成一個(gè)系統(tǒng)，預(yù)算只是“估算”，沒(méi)有成為學(xué)校管理系統(tǒng)中的重要一環(huán)。由于沒(méi)有配套的跟蹤管理和考核指標(biāo)，也沒(méi)有相應(yīng)的監(jiān)督和獎(jiǎng)懲制度，以致對(duì)一些單位的預(yù)算執(zhí)行情況的進(jìn)度信息不能及時(shí)掌握，使預(yù)算的執(zhí)行可能偏離計(jì)劃的軌道甚至滋生腐敗。

三、完善國(guó)庫(kù)集中支付制度下高校預(yù)算管理的幾點(diǎn)建議

1.高校財(cái)務(wù)人員要轉(zhuǎn)變觀念，提高自身的業(yè)務(wù)能力。預(yù)算編制的粗細(xì)，項(xiàng)目資金是否混用，年度內(nèi)預(yù)算執(zhí)行是否合理，這些都取決于預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員的綜合素質(zhì)。這就要求預(yù)算單位的財(cái)務(wù)人員通過(guò)認(rèn)真學(xué)習(xí)財(cái)政管理知識(shí)，徹底轉(zhuǎn)變觀念，充分認(rèn)識(shí)到實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度的必要性和重要性，改變工作思路，改善管理方法，提高業(yè)務(wù)水平。不斷學(xué)習(xí)掌握國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)的相關(guān)法律、法規(guī)，不斷積累實(shí)務(wù)處理的能力和經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，進(jìn)一步完善財(cái)務(wù)內(nèi)部崗位分工責(zé)任制，落實(shí)會(huì)計(jì)人員之間的交叉審核制度，定期組織對(duì)會(huì)計(jì)工作進(jìn)行檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)解決會(huì)計(jì)日常工作中的問(wèn)題，自覺(jué)推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付制度實(shí)施。

2.建立財(cái)務(wù)分析和預(yù)測(cè)系統(tǒng)，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性、科學(xué)性、前瞻性。財(cái)務(wù)分析和財(cái)務(wù)預(yù)測(cè)既是財(cái)務(wù)部門由被動(dòng)核算轉(zhuǎn)向主動(dòng)管理的重要理財(cái)手段，也是科學(xué)預(yù)算的前提。在實(shí)行部門預(yù)算和國(guó)庫(kù)集中支付制度后，財(cái)務(wù)分析和預(yù)測(cè)顯得尤為重要。財(cái)務(wù)分析是根據(jù)會(huì)計(jì)核算資料，運(yùn)用特定的方法對(duì)財(cái)務(wù)活動(dòng)及其成果進(jìn)行系統(tǒng)剖析、比較和評(píng)價(jià)，不僅是對(duì)財(cái)務(wù)管理工作的總結(jié)，也是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)律地研究，通過(guò)財(cái)務(wù)分析不但可以發(fā)現(xiàn)高校經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的問(wèn)題和不足，找出原因，改善和提高學(xué)校管理水平，還可以歸納出經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律，了解發(fā)展趨勢(shì)，為科學(xué)、合理地編制部門預(yù)算提供可靠依據(jù)。在財(cái)務(wù)分析的基礎(chǔ)上，進(jìn)行財(cái)務(wù)預(yù)測(cè)，以貨幣等形式展示未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)的預(yù)定目標(biāo)，可以合理配置資源，避免因突發(fā)性事件造成資金周轉(zhuǎn)困難而影響教育事業(yè)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，化解實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度給高校帶來(lái)的不利影響，提高財(cái)務(wù)管理的效率和效益。

3.推行校內(nèi)綜合部門預(yù)算，細(xì)化預(yù)算編制單位。部門預(yù)算是國(guó)庫(kù)集中支付的基礎(chǔ)，國(guó)庫(kù)集中支付是部門預(yù)算執(zhí)行的必要保證，預(yù)算編制的好壞，將直接影響到預(yù)算的執(zhí)行。高校要完善預(yù)算的編制工作，不斷強(qiáng)化和細(xì)化預(yù)算管理、建立一套比較完善、能適應(yīng)國(guó)庫(kù)改革需要的預(yù)算管理、編制制度。這就要求高校各部門要編制詳細(xì)的預(yù)算，全面反映經(jīng)費(fèi)需求狀況和支出安排方向，克服學(xué)校預(yù)算內(nèi)容不實(shí)、預(yù)算約束不強(qiáng)和預(yù)算執(zhí)行不了的情況。實(shí)行預(yù)算經(jīng)費(fèi)定員、定額管理，無(wú)論是人員經(jīng)費(fèi)還是一般公用經(jīng)費(fèi)均按定員、定額來(lái)測(cè)算。

4.嚴(yán)格預(yù)算的執(zhí)行，強(qiáng)化高校支出預(yù)算剛性管理。在預(yù)算編制過(guò)程中，要建立科學(xué)的預(yù)算定額和支出標(biāo)準(zhǔn)，確保部門預(yù)算編制的質(zhì)量，并細(xì)化預(yù)算編制的各個(gè)環(huán)節(jié)，嚴(yán)格把關(guān)，逐步使所有財(cái)政資金的支付在預(yù)算中都有明細(xì)的項(xiàng)目。預(yù)算一經(jīng)確定，任何單位和個(gè)人不得隨意更改，維護(hù)預(yù)算的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。校內(nèi)各用款單位及相關(guān)資金管理部門要密切配合，準(zhǔn)確、按時(shí)報(bào)送用款計(jì)劃，使資金嚴(yán)格按計(jì)劃支付，杜絕無(wú)預(yù)算的支出。

5.建立預(yù)算的控制和評(píng)價(jià)管理機(jī)制。預(yù)算管理控制機(jī)制是全面預(yù)算管理機(jī)制的重要內(nèi)容之一，是根據(jù)預(yù)算目標(biāo)的要求確定衡量預(yù)算績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)，將實(shí)際的預(yù)算執(zhí)行情況與預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較，以確定預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的偏差及其程度，在此基礎(chǔ)上對(duì)預(yù)算實(shí)施進(jìn)行指導(dǎo)與調(diào)節(jié)。預(yù)算管理評(píng)價(jià)機(jī)制是預(yù)算管理中的重要環(huán)節(jié)，當(dāng)預(yù)算活動(dòng)結(jié)束后，需要對(duì)預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)，為以后的預(yù)算編制提供信息。這樣才能更好地適應(yīng)國(guó)庫(kù)集中支付制度，提高高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理水平及工作效率。