湖南省干旱管理的實(shí)踐和思考

羅毅君

（湖南省防汛抗旱指揮部辦公室 長(zhǎng)沙市 410007）

1 干旱應(yīng)急管理實(shí)踐

2009年是湖南干旱年中較為典型的一年，在這一年里，既發(fā)生了城市缺水，又發(fā)生了農(nóng)業(yè)干旱；既在湘西北高山區(qū)發(fā)生了干旱，也在洞庭湖平原地區(qū)發(fā)生了干旱?？傮w態(tài)勢(shì)是：1～2月湘江中下游河段出現(xiàn)低水位，長(zhǎng)沙、湘潭等城市生活、生產(chǎn)用水受到影響。進(jìn)入8、9月份，由于持續(xù)高溫晴熱少雨天氣，河流來(lái)水嚴(yán)重不足，蒸發(fā)量大，水利工程蓄水銳減，又正值農(nóng)作物需水高峰期，大部分地區(qū)旱情發(fā)展迅速，尤以湘西北受旱最為嚴(yán)重。9月中旬以后，湘江中下游河段水位連創(chuàng)新低，湘江枯水期比常年提前了一個(gè)月，城市生活、生產(chǎn)用水受到嚴(yán)重影響。面對(duì)嚴(yán)重的旱情，全省上下超前部署，精心組織，取得了較好的減災(zāi)成效，總體而言，主要得益于五個(gè)方面的成功實(shí)踐。

（1）堅(jiān)定不移地踐行以人為本的抗旱理念是干旱管理取得成功的關(guān)鍵。

省政府確定2009年的抗旱目標(biāo)是：遇中等程度干旱，城鄉(xiāng)生活、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境用水不遭受大的影響；發(fā)生嚴(yán)重干旱時(shí)，城鄉(xiāng)生活用水基本有保障，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)損失降到最低程度。圍繞這一總體目標(biāo)和理念，在旱情發(fā)展的每次過(guò)程中，湖南省委、省政府、省防指領(lǐng)導(dǎo)都親自部署親自安排，不斷強(qiáng)化以人為本理念。各級(jí)各部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)也積極落實(shí)這一總體目標(biāo)，把確保人民群眾飲水安全放在第一位，采取臨時(shí)打井、流動(dòng)集中送水等辦法，不惜一切代價(jià)確保人民群眾飲水安全。

（2）日趨嚴(yán)密的抗旱組織體系是干旱管理取得成功的根本。

湖南建立了以抗旱指揮決策系統(tǒng)、專(zhuān)家會(huì)商系統(tǒng)和抗旱保障系統(tǒng)為主體的抗旱組織體系，并在歷年的抗旱實(shí)踐中不斷得以完善，不斷得以增強(qiáng)。為了使這一組織體系令行禁止，運(yùn)轉(zhuǎn)高效，湖南堅(jiān)持防汛抗旱兩手抓、兩手硬的方針，建立健全了行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制為主體的抗旱工作責(zé)任制，實(shí)行了抗旱工作上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制、部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制和公眾參與機(jī)制，強(qiáng)化了以抗旱服務(wù)組織為主體的抗旱專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍建設(shè)。

（3）不斷完備的水工程防御體系是干旱管理取得成功的保障。

到2008年底，全省基本建成以灌溉和防洪為主的大中小型水庫(kù)13 325座，萬(wàn)畝以上灌區(qū)437處，興建的人畜飲水工程解決了664.89萬(wàn)人的飲水困難。各類(lèi)水利設(shè)施的蓄引提水量達(dá)363億m3。建成有效灌溉面積273.33萬(wàn)hm2（4 160萬(wàn)畝），其中旱澇保收面積達(dá)220萬(wàn)hm2（3 300萬(wàn)畝）。全省基本形成了以大中型水庫(kù)為骨干，小型水利設(shè)施為基礎(chǔ)，蓄引提水相結(jié)合的防洪灌溉排澇體系，供水能力逐年提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件不斷改善，抗旱保障能力大為增強(qiáng)。

（4）逐步完善的抗旱預(yù)案體系是干旱管理取得成功的基石。

按照國(guó)家防辦的統(tǒng)一安排部署，2008年初湖南各市（州）以及各縣全面完成了抗旱預(yù)案，基本形成了抗旱預(yù)案體系。2009年，為了進(jìn)一步提高抗旱預(yù)案的可操作性，湖南省防辦又選擇了14個(gè)縣以及一個(gè)城市進(jìn)行抗旱預(yù)案（修訂）試點(diǎn)，并在全省范圍內(nèi)開(kāi)展了大規(guī)模的抗旱調(diào)研。深入的調(diào)研和不斷完善的預(yù)案體系為2009年抗旱夯實(shí)了基礎(chǔ)，提供了解決之道。

（5）漸次成熟的干旱監(jiān)測(cè)預(yù)警體系是干旱管理取得成功的前提。

湖南現(xiàn)已建成各類(lèi)水文測(cè)站689個(gè)，氣象監(jiān)測(cè)站2118個(gè)，多普勒雷達(dá)站4個(gè)，墑情站30個(gè)，基本形成了覆蓋全省的旱情監(jiān)測(cè)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，這些測(cè)站是抗旱指揮決策的“千里眼”、“順風(fēng)耳”，為抗旱取得成功贏得了時(shí)間，贏得了主動(dòng)。

2 對(duì)干旱管理的反思

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，湖南省干旱事件、旱災(zāi)損失以及干旱范圍和程度都呈上升趨勢(shì)，2009年湖南發(fā)生的旱情僅僅是近期頻繁干旱的一個(gè)典型表現(xiàn)，盡管湖南為應(yīng)對(duì)干旱已作出了很多努力，但在全球氣候變化的大背景下，干旱仍有進(jìn)一步惡化的趨勢(shì)。按照這一基本估計(jì)來(lái)反思近幾年來(lái)湖南的干旱以及干旱管理問(wèn)題，至少存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題和不足：

（1）水資源供需矛盾突出，資源性缺水問(wèn)題凸顯。

湖南多年平均降雨1 450 mm，多年平均水資源量1 689億m3，人均水資源量2 450多m3，略高于全國(guó)平均水平，但由于水資源時(shí)空分布不均、水資源開(kāi)發(fā)利用程度不一等原因，湖南區(qū)域性、季節(jié)性水資源供需矛盾日益突出。據(jù)水文部門(mén)初步估算，以2007年為基準(zhǔn)年，中旱年、重旱年、特旱年缺水量分別為 125，184，239億 m3。

（2）水工程保障能力薄弱，工程性缺水不斷加劇。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2008年底，全省尚有病險(xiǎn)水庫(kù)近 5 000座，這些水庫(kù)控制運(yùn)行后，至少減少蓄水近20億m3，減少灌溉面積26.67萬(wàn)hm2（400萬(wàn)畝）。全省各大灌區(qū)尤其是中小灌區(qū)，效益日趨衰減，不少水庫(kù)有“肚子”沒(méi)“腸子”，渠系基本沒(méi)有配套，形成有水輸不出的局面。全省大型灌區(qū)渠系水利用率僅為0.45，中型灌區(qū)渠系水利用系數(shù)僅為0.42，據(jù)推算，僅水滲漏一項(xiàng)全省各大灌區(qū)累計(jì)達(dá)28億m3，占整個(gè)灌區(qū)渠道輸水總量的57.3%，令人扼腕。近幾年，全省下大力建設(shè)了一批人飲安全工程，解決了一大批人飲困難人口，但和1 500萬(wàn)人飲困難人口的總數(shù)相比差距仍然很大。

（3）水環(huán)境下行趨勢(shì)明顯，水質(zhì)性缺水時(shí)有發(fā)生。

近幾年發(fā)布的全省水資源公報(bào)顯示，全省主要河流尤其是城市江段優(yōu)于Ⅲ類(lèi)水質(zhì)河長(zhǎng)比例、長(zhǎng)度逐年下降，由于水質(zhì)污染引發(fā)的缺水現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，特別是工業(yè)污染物長(zhǎng)期大量、無(wú)序排放，造成了嚴(yán)重的水污染。由于長(zhǎng)江來(lái)水不斷減少，長(zhǎng)江入洞庭湖水量銳減，長(zhǎng)江三口河道長(zhǎng)年斷流，洞庭湖濕地水環(huán)境不斷惡化，水生態(tài)、水質(zhì)問(wèn)題不斷涌現(xiàn)。

（4）水資源利用效率偏低，節(jié)約用水任重而道遠(yuǎn)。

《湖南省2008年水資源公報(bào)》顯示，2008年湖南人均綜合用水量為473 m3，萬(wàn)元GDP和萬(wàn)元工業(yè)增加值（均為當(dāng)年價(jià)）用水量分別為285 m3和175 m3，水田實(shí)灌畝均用水量525 m3。單位GDP耗水量比世界平均水平高4倍，比美國(guó)和其它發(fā)達(dá)國(guó)家高8倍。農(nóng)業(yè)灌溉浪費(fèi)嚴(yán)重，灌溉水有效利用率僅為40%～50%，而發(fā)達(dá)國(guó)家這一數(shù)值可達(dá)80%以上。

（5）干旱管理模式簡(jiǎn)單粗放，亟需調(diào)整思路更新理念。

從總體上而言，干旱管理模式仍是以應(yīng)急救援和危機(jī)管理為主，被動(dòng)抗旱而不是主動(dòng)防旱，這種管理方式，由于缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)和全局考慮，在實(shí)踐中往往捉襟見(jiàn)肘，左右為難。

3 對(duì)策及建議

從湖南實(shí)際出發(fā)，在干旱管理方面，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面下功夫、出實(shí)招。

3.1 更新理念，全面推行干旱風(fēng)險(xiǎn)管理

干旱風(fēng)險(xiǎn)管理，就是政府和其它公共組織針對(duì)干旱的有組織、有計(jì)劃、持續(xù)動(dòng)態(tài)的管理控制工程，以期有效地消減干旱帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，將旱災(zāi)損失降到最低。它包括旱情監(jiān)測(cè)、評(píng)估、預(yù)警、預(yù)防、應(yīng)急處置、恢復(fù)和評(píng)價(jià)等多個(gè)方面。與現(xiàn)行的干旱應(yīng)急處置和危機(jī)管理相比，抗旱風(fēng)險(xiǎn)管理要求干旱管理更加主動(dòng)、更加有備、更加周密、更加有效和更加完善。

（1）要對(duì)干旱發(fā)展的全過(guò)程進(jìn)行管理，做到“有始有終”。

干旱風(fēng)險(xiǎn)管理要求我們不僅要在干旱發(fā)生后組織動(dòng)員各方力量投入抗旱，更要未雨綢繆，在旱情尚未出現(xiàn)時(shí)就對(duì)干旱進(jìn)行管理，同時(shí)在旱情消退后進(jìn)行總結(jié)評(píng)價(jià)。從某種意義上而言，這也就是我們常說(shuō)的在防洪的時(shí)候要考慮抗旱的問(wèn)題，在抗旱的時(shí)候要考慮防洪的問(wèn)題，將防洪和抗旱辯證統(tǒng)一起來(lái)，兩手抓，兩手都要硬。

（2）要對(duì)不同類(lèi)型的干旱進(jìn)行全方位的管理，做到“有點(diǎn)有面”。

按照不同的劃分方法，干旱可分為氣象干旱、農(nóng)業(yè)干旱、水文干旱以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)干旱，也可分為農(nóng)業(yè)干旱、城市干旱和生態(tài)干旱。推行干旱風(fēng)險(xiǎn)管理，就是要對(duì)這些干旱類(lèi)型進(jìn)行全方位的管理，做到點(diǎn)面結(jié)合，全面抗旱。

（3）要明確干旱管理長(zhǎng)期目標(biāo)和近期目標(biāo)，做到“有進(jìn)有退”。

多年來(lái)，湖南實(shí)行以人為本的抗旱原則，這無(wú)疑是正確的，但在這一原則下卻缺乏量化的長(zhǎng)期、中期和應(yīng)急抗旱目標(biāo)，由于缺乏目標(biāo)或者多目標(biāo)，一方面在旱期什么都想保，可能什么都保不好，使有限的水資源得不到有效利用，部分地方、部分干部一天到晚忙于被動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)，卻不知如何有計(jì)劃地逐步提高干旱管理水平和增強(qiáng)整個(gè)區(qū)域的干旱適應(yīng)性。

（4）要嚴(yán)格執(zhí)行干旱預(yù)案制度，做到“有板有眼”。

干旱預(yù)案不是一成不變的，相反，它是動(dòng)態(tài)的、變化的，要根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、氣候、水源等條件的變化及時(shí)修改預(yù)案，盡最大可能使其科學(xué)合理可操作。

（5）要多措并舉管理干旱問(wèn)題，做到“有情有義”。

根據(jù)國(guó)內(nèi)外干旱管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，從長(zhǎng)效機(jī)制考慮，從人文考慮，將行政手段和法律手段、經(jīng)濟(jì)手段結(jié)合起來(lái)，從法律上將各種突發(fā)情況下水資源的分配明確下來(lái)，同時(shí)明確不同情況下的補(bǔ)償機(jī)制。這樣既可以發(fā)揮我國(guó)政治優(yōu)勢(shì)和體制優(yōu)勢(shì)，也有利于從全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)把握干旱問(wèn)題，即能使各方滿(mǎn)意，維護(hù)穩(wěn)定，又能使水資源利用更加有效。

3.2 增加投入，全面提升干旱保障能力

要切實(shí)加強(qiáng)病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固工作；廣泛開(kāi)展山塘、節(jié)水窖等小微型工程建設(shè)，全面提升蓄水保水能力；要切實(shí)加強(qiáng)灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造，發(fā)展節(jié)水灌溉，逐步改變傳統(tǒng)的灌溉方式，提高用水效率；要加強(qiáng)城市取水設(shè)施改造擴(kuò)容，提高取水保障率，嚴(yán)格城市供水消毒凈化措施，確保水質(zhì)安全，有條件的地方要積極修建第二水源，確保城市在干旱期供水無(wú)虞；要切實(shí)加強(qiáng)非工程措施建設(shè)，建設(shè)一個(gè)覆蓋全省的以氣象水文、水質(zhì)以及墑情等監(jiān)測(cè)為主體的預(yù)警系統(tǒng)，全面提升監(jiān)測(cè)預(yù)警能力水平，提高干旱管理指揮決策水平。

3.3 廣泛宣傳，全面推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)

節(jié)水是干旱風(fēng)險(xiǎn)管理主動(dòng)抗旱的重要環(huán)節(jié)。相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家，湖南用水效率較低，節(jié)約用水，提高水的使用效率大有可為。要明晰農(nóng)業(yè)用水權(quán)，建立先進(jìn)的灌溉用水制度，探索農(nóng)業(yè)用水權(quán)有償轉(zhuǎn)讓制度。要建立健全重大建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃與生產(chǎn)活動(dòng)都應(yīng)與當(dāng)?shù)氐乃Y源可開(kāi)采量相適應(yīng)，形成與水資源承載能力相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局。要大力推廣節(jié)水產(chǎn)品，提高用水效率。要傾情宣傳節(jié)約用水，強(qiáng)調(diào)個(gè)人和企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，培育節(jié)水文化，讓節(jié)約用水成為全社會(huì)的共同行動(dòng)，要根據(jù)不同用水目的和不同的用水量制定合理的水費(fèi)制度，強(qiáng)調(diào)“誰(shuí)用水，誰(shuí)付費(fèi)”原則，用經(jīng)濟(jì)手段確保節(jié)約用水。

3.4 強(qiáng)化立法，將干旱管理納入規(guī)范化法制化軌道

2009年2月，國(guó)務(wù)院原則通過(guò)了《中華人民共和國(guó)抗旱條例》，這是我國(guó)第一部具有法律意義的關(guān)于抗旱的規(guī)定，具有十分重要的意義，各地區(qū)要結(jié)合實(shí)際進(jìn)一步細(xì)化進(jìn)一步明確。要通過(guò)制定法律將干旱管理的各個(gè)方面、各個(gè)層面的責(zé)任和義務(wù)明確下來(lái)，使生活、生產(chǎn)和生態(tài)水量分配，節(jié)水、限水以及調(diào)水的優(yōu)先關(guān)系，抗旱指揮決策，應(yīng)急動(dòng)員以及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)榷喾矫嬗姓驴裳?，有法可依。這方面湖南還有很長(zhǎng)的路要走，還有許多艱巨的工作需要做。

3.5 深入研究，全面夯實(shí)干旱管理基礎(chǔ)

當(dāng)務(wù)之急是要強(qiáng)化五個(gè)方面的研究。一是要加強(qiáng)干旱評(píng)估體系的研究。湖南氣候多樣，地形地貌復(fù)雜，水工程星羅棋布，正確科學(xué)評(píng)價(jià)旱情難度很大，要根據(jù)水利部頒發(fā)的《旱情等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》，根據(jù)湖南實(shí)際，加快研究不同區(qū)域的干旱評(píng)估模型，為全省的動(dòng)態(tài)旱情提供一個(gè)比較直觀(guān)的信息。二是要加強(qiáng)洪水資源化的研究，盡最大可能合理利用洪水資源。三是要加強(qiáng)應(yīng)急抗旱水源工程研究。要研究分別在高山區(qū)、丘陵區(qū)以及洞庭湖區(qū)行之有效的應(yīng)急水源工程的類(lèi)型、裝備和建設(shè)方法。四是要加強(qiáng)基層抗旱服務(wù)組織體系建設(shè)研究，在人員組成、裝備定額、組織方式以及管理運(yùn)行模式等多方面進(jìn)行探索，摸索經(jīng)驗(yàn)，研究方法。五是要加強(qiáng)抗旱物資儲(chǔ)備和配備的研究。需儲(chǔ)備抗旱物資的種類(lèi)、定額，抗旱器具的配備方法以及抗旱用油用電等優(yōu)惠政策等問(wèn)題都值得我們深入思考，深入研究。