對(duì)我國(guó)勞動(dòng)教養(yǎng)制度的思考

鄭利濤

摘要?jiǎng)趧?dòng)教養(yǎng)是我國(guó)特有的一項(xiàng)法律制度,已經(jīng)走過(guò)了50多年的歷程,為我國(guó)的法制化建設(shè)做出了重要的貢獻(xiàn),發(fā)揮了歷史性的作用。但是隨著社會(huì)的發(fā)展,民主和法制的觀念已深入人心,勞動(dòng)教養(yǎng)制度的種種弊端便暴露出來(lái)。近年來(lái)有人提出:勞動(dòng)教養(yǎng)制度應(yīng)該被廢除。本文通過(guò)對(duì)我國(guó)勞動(dòng)教養(yǎng)制度的分析和反思,認(rèn)為勞動(dòng)教養(yǎng)制度有其存在的必要性,只要通過(guò)必要的改革和完善,仍然能夠我國(guó)的法制化建設(shè)發(fā)揮作用。

關(guān)鍵詞勞動(dòng)教養(yǎng)弊端存在必要性改革完善

中圖分類號(hào):D916文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)06-162-02

勞動(dòng)教養(yǎng)是對(duì)有輕微犯罪行為,但尚不夠刑事處罰條件且有勞動(dòng)能力的人實(shí)行強(qiáng)制性教育改革的處罰措施。勞動(dòng)教養(yǎng)是我國(guó)特有的制裁違法犯罪的手段之一。50多年來(lái),它教育和矯治了一大批輕微違法犯罪人員,在維護(hù)社會(huì)治安,預(yù)防和減少犯罪,保障社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)順利進(jìn)行發(fā)揮了積極作用。與此同時(shí),勞動(dòng)教養(yǎng)制度存在的問(wèn)題也暴露出來(lái)?；趧趧?dòng)教養(yǎng)制度的缺陷和弊端,近年來(lái)有人提出了,在法制觀念不斷深入人心的新形式下確有廢除的必要。但是筆者通過(guò)對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)制度的分析和反思,認(rèn)為勞動(dòng)教養(yǎng)制度有其存在的必要性,通過(guò)改革和完善,仍可以為我國(guó)的法制化建設(shè)服務(wù)。

一、勞動(dòng)教養(yǎng)制度的歷史發(fā)展

我國(guó)的勞動(dòng)教養(yǎng)制度是在新中國(guó)建立以后開始的,1955年,我國(guó)在取得全國(guó)范圍內(nèi)的鎮(zhèn)壓反革命運(yùn)動(dòng)勝利的基礎(chǔ)上,又在機(jī)關(guān)內(nèi)部開展了大規(guī)模的肅清暗藏反革命分子的運(yùn)動(dòng)。1955年8月25日,中共中央發(fā)布了《關(guān)于徹底肅清暗藏反革命分子的指示》,這是中共中央提出的第一個(gè)關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的指示。1956年1月10日,中共中央又發(fā)布了《關(guān)于在各省、市應(yīng)立即籌辦勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)構(gòu)的指示》,對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)的性質(zhì)、任務(wù)、指導(dǎo)原則、審批權(quán)限、領(lǐng)導(dǎo)和管理等問(wèn)題作了明確的規(guī)定。從此,勞動(dòng)教養(yǎng)制度陸續(xù)在全國(guó)各地建立。1957年8月1日,經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn),國(guó)務(wù)院于8月3日公布了《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的決定》,這是我國(guó)第一部勞動(dòng)教養(yǎng)法規(guī),勞動(dòng)教養(yǎng)制度從此在我國(guó)誕生了。

自誕生以來(lái),勞動(dòng)教養(yǎng)制度在維護(hù)社會(huì)安全,打擊違法犯罪反面起到了積極的作用。但隨著我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化各方面的發(fā)展變化,該制度存在的問(wèn)題、缺陷和弊端便日益暴露出來(lái)。

二、當(dāng)前勞動(dòng)教養(yǎng)制度存在的問(wèn)題和缺陷

(一) 法律依據(jù)上的缺陷

1.與我國(guó)的憲法相沖突

《憲法》第37條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民的人身自由不受侵犯,任何公民,非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定,并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行,不受逮捕。”勞動(dòng)教養(yǎng)制度規(guī)定的是屬于限制公民人身自由的行政處罰,這點(diǎn)與《憲法》精神有沖突。

2.與《行政處罰法》和《立法法》相矛盾

現(xiàn)行勞動(dòng)教養(yǎng)制度的基本法律依據(jù)是全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)、國(guó)務(wù)院公布的《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的決定》、《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的補(bǔ)充規(guī)定》和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、公安部發(fā)布的《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》。其中《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的決定》和《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的補(bǔ)充規(guī)定》雖經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn),但由于它們都是由國(guó)務(wù)院頒布的,因而其本質(zhì)上應(yīng)屬行政法規(guī)。而《試行辦法》不屬于法律也是毫無(wú)異義的,只能算是一個(gè)部門規(guī)章。雖然《試行辦法》第1條的規(guī)定表明它是根據(jù)前述《決定》和《補(bǔ)充規(guī)定》而制定的,但縱觀其內(nèi)容,我們不難發(fā)現(xiàn),它實(shí)際上是對(duì)《決定》和《補(bǔ)充規(guī)定》的全面修改和補(bǔ)充,因此,事實(shí)上《試行辦法》就成為勞動(dòng)教養(yǎng)工作的主要法律依據(jù)。

我國(guó)《立法法》明確規(guī)定:對(duì)限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰,只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)制定法律來(lái)規(guī)定。顯然,《試行辦法》等不符合該要求。因此勞動(dòng)教養(yǎng)現(xiàn)在事實(shí)上處于缺乏法律依據(jù)的狀態(tài)。

3.與我國(guó)參加的國(guó)際人權(quán)公約相沖突

我國(guó)已簽署《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》,現(xiàn)行勞動(dòng)教養(yǎng)與這項(xiàng)公約有很大沖突,特別是在限制人身自由方面?！豆駲?quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》第8條第三款規(guī)定:“任何人不得被要求從事強(qiáng)迫或強(qiáng)制勞動(dòng),除非在那些把苦役監(jiān)禁作為一種對(duì)犯罪的懲罰的國(guó)家里,按照由合格的法庭關(guān)于此項(xiàng)刑罰的判決而執(zhí)行的苦役?！薄豆s》第9條第一項(xiàng)規(guī)定:“人人有權(quán)享有自由和安全,任何人不得加以逮捕或拘禁。除非依照法律所規(guī)定的根據(jù)和程序,任何人不得被剝奪自由”;“任何人不得被剝奪自由;”“任何因逮捕或拘禁被剝奪自由的人,有資格向法庭提起訴訟,以便法庭能不拖延地決定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法時(shí)命令予以糾正”。在目前勞動(dòng)教養(yǎng)實(shí)踐中,確定一個(gè)公民是否應(yīng)受勞動(dòng)教養(yǎng)根據(jù)不是國(guó)家制定的法律,而是行政法規(guī)性質(zhì)的規(guī)范。根據(jù)《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》的有關(guān)要求,這種行政部門制定的規(guī)章,是不能直接用來(lái)作為剝奪或限制公民人身自由的法律依據(jù)的。

(二)勞動(dòng)教養(yǎng)制度在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題

正因?yàn)閯趧?dòng)教養(yǎng)法出多門,缺乏作為一個(gè)法律體系應(yīng)有的嚴(yán)密性,許多具體規(guī)定相互之間又未能實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)協(xié)調(diào),這必然會(huì)影響到勞動(dòng)教養(yǎng)制度在實(shí)踐中的順利運(yùn)作,偏離其所追求的價(jià)值目標(biāo),這些問(wèn)題主要表現(xiàn)在:

1.勞動(dòng)教養(yǎng)的執(zhí)行方式與其性質(zhì)相矛盾

1991年國(guó)務(wù)院新聞辦公室《中國(guó)的人權(quán)狀況》白皮書: “勞動(dòng)教養(yǎng)不是刑事處罰,而是行政處罰 ”。1995年國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)獄管理和勞動(dòng)教育工作的通知》:“勞動(dòng)教養(yǎng)所是國(guó)家治安行政處罰的執(zhí)法機(jī)關(guān) ”。由此可以看出,勞動(dòng)教養(yǎng)屬于行政處罰性質(zhì)。在勞動(dòng)教養(yǎng)工作的司法實(shí)踐中,勞動(dòng)教養(yǎng)場(chǎng)所除了沒(méi)有武裝看押外,在其他管理模式上,我們已經(jīng)很難區(qū)分勞動(dòng)教養(yǎng)與短期自由刑。且時(shí)間長(zhǎng)達(dá)一年至三年甚至四年。這種性質(zhì)歸屬與執(zhí)行形式之間相矛盾。

2.勞動(dòng)教養(yǎng)審批過(guò)程存在問(wèn)題

勞動(dòng)教養(yǎng)法規(guī)規(guī)定勞動(dòng)教養(yǎng)的審批機(jī)構(gòu)是省、自治區(qū)、直轄市和大中城市的勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)。勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)由公安、民政、勞動(dòng)部門的負(fù)責(zé)人組成,領(lǐng)導(dǎo)、管理勞動(dòng)教養(yǎng)工作。但另一方面,公安部、司法部聯(lián)合下發(fā)的有關(guān)通知規(guī)定 “勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì),由公安、司法、民政、勞動(dòng)等部門的負(fù)責(zé)人組成,領(lǐng)導(dǎo)和管理勞動(dòng)教養(yǎng)工作。勞動(dòng)教養(yǎng)的審批機(jī)構(gòu)設(shè)在公安機(jī)關(guān),勞動(dòng)教養(yǎng)審批由公安機(jī)關(guān)一家負(fù)責(zé)。由于勞動(dòng)教養(yǎng)的審批權(quán)的行使缺乏有效監(jiān)督,致使一些不夠勞教條件的,作了勞教處分;本應(yīng)追究刑事責(zé)任的,降格作勞教處理;有些案件,證明有罪不足,但又沒(méi)有充分證據(jù)否定有罪,公安機(jī)關(guān)為避免被檢查機(jī)關(guān)退回,干脆不移送檢查機(jī)關(guān),而采取勞教的辦法。

3.監(jiān)督程序的缺位

勞動(dòng)教養(yǎng)法律監(jiān)督的缺陷既體現(xiàn)在內(nèi)部監(jiān)督體制上,也體現(xiàn)在外部監(jiān)督的設(shè)定上。主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:

(1)公安機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行的是同級(jí)復(fù)議制。根據(jù)《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》第十二條第二款規(guī)定:被決定勞動(dòng)教養(yǎng)的人,對(duì)主要事實(shí)不服的,由審批機(jī)關(guān)組織復(fù)查,經(jīng)復(fù)查后,不夠勞動(dòng)教養(yǎng)條件的,應(yīng)撤銷勞動(dòng)教養(yǎng);經(jīng)核實(shí)事實(shí)清楚,本人還不服的,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持收容勞動(dòng)教養(yǎng)。這種自己決定,自己復(fù)查,自己就錯(cuò)的一條龍做法,是不符合《行政復(fù)議法》有關(guān)行政復(fù)議規(guī)定的。

(2)檢查機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍不明確,監(jiān)督程序不具體。《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》和《人民檢察院勞教檢查工作辦法》雖然為檢察機(jī)關(guān)對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)實(shí)施監(jiān)督提供了法律依據(jù),但是,這兩個(gè)文件規(guī)定的勞動(dòng)教養(yǎng)的監(jiān)督范圍很不明確,同時(shí)對(duì)檢察機(jī)關(guān)如何行使監(jiān)督權(quán)也缺少具體規(guī)定,具體表現(xiàn)在檢查監(jiān)督的范圍僅限于勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)的活動(dòng),而勞動(dòng)教養(yǎng)適用程序中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié),審查批準(zhǔn)卻沒(méi)有監(jiān)督;檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督效力往往只體現(xiàn)在“司法建議權(quán)”或“提出糾正權(quán)”上,缺乏相應(yīng)的后繼手段。

三、勞動(dòng)教養(yǎng)制度的存在必要

盡管勞動(dòng)教養(yǎng)制度存在著諸多的弊端,但是仍然有著其存在的必要,只是需要作出一定的改革。

(一)我國(guó)勞動(dòng)教養(yǎng)有其自身特有的功能

我國(guó)1982年1月12日國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》第三條就明確了我國(guó)勞動(dòng)教養(yǎng)奉行的是“教育、感化、挽救”的方針,并強(qiáng)調(diào)“教育感化第一, 生產(chǎn)勞動(dòng)第二”。從這一點(diǎn)可以看出,我國(guó)創(chuàng)立勞動(dòng)教養(yǎng)的初衷并不是簡(jiǎn)單地對(duì)已然行為進(jìn)行懲罰,而是注重對(duì)違法者的教育、矯正和改造。其根據(jù)是由違法行為所體現(xiàn)出來(lái)的行為人的人身危險(xiǎn)性,即有威脅社會(huì)安寧、進(jìn)一步犯罪和繼續(xù)違法的可能性。我國(guó)對(duì)違法者施以勞動(dòng)教養(yǎng)的目的是在“嚴(yán)格的管理下,通過(guò)深入細(xì)致的政治思想工作,文化技術(shù)教育和勞動(dòng)鍛煉,把他們改造成遵紀(jì)守法,尊重公德,熱愛祖國(guó)、熱愛勞動(dòng),具有一定文化知識(shí)和生產(chǎn)技能的建設(shè)社會(huì)主義的有用之材”。

(二)勞動(dòng)教養(yǎng)是刑罰與治安行政處罰之間起承上啟下的作用的獨(dú)立的法律責(zé)任

我國(guó)的刑罰重在打擊犯罪,保護(hù)人民。治安處罰側(cè)重于一般違法行為的處罰。而對(duì)于那些“大法不犯,小法常犯,氣死公安,難倒法院”的人,其行為造成的客觀損害雖然并不嚴(yán)重,但通過(guò)其行為反映出來(lái)的主觀惡習(xí)較深,對(duì)于這些人由于夠不上刑事處罰,用一般的治安處罰又無(wú)關(guān)痛癢。因此,社會(huì)需要一種獨(dú)立于刑罰和治安處罰之外的獨(dú)立的法律責(zé)任為此類行為來(lái)承擔(dān)后果。

四、勞動(dòng)教養(yǎng)制度的改革完善

勞動(dòng)教養(yǎng)制度雖然存在著諸多的問(wèn)題和缺陷,但是基于其的社會(huì)功能和現(xiàn)實(shí)需要仍然有存在的必要,因此如果在立法上對(duì)現(xiàn)行的勞動(dòng)教養(yǎng)制度進(jìn)行全面的改革和調(diào)整,它依然可以發(fā)揮其重要作用。

(一)制定勞動(dòng)教養(yǎng)的專門的法律規(guī)范

筆者認(rèn)為應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)盡快制定《勞動(dòng)教養(yǎng)法》。通過(guò)法律的制定,一方面使勞動(dòng)教養(yǎng)的使用獲得法律上的依據(jù),同時(shí),對(duì)其實(shí)體,程序問(wèn)題進(jìn)行配套的改革,使勞動(dòng)教養(yǎng)制度在得以保留這一前提下最大限度的發(fā)揮其特有的功能。

(二)規(guī)范勞動(dòng)教養(yǎng)的適用程序

勞動(dòng)教養(yǎng)是一種較長(zhǎng)時(shí)間限制公民人身自由的強(qiáng)制措施,應(yīng)當(dāng)為其設(shè)定較為嚴(yán)密的法律程序。但現(xiàn)行勞教法規(guī)側(cè)重于實(shí)體方面的規(guī)定,程序規(guī)范嚴(yán)重缺失。勞動(dòng)教養(yǎng)審批程序完全由公安機(jī)關(guān)控制,違背程序公正原則。筆者認(rèn)為,將來(lái)制定的《勞動(dòng)教養(yǎng)法》應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)定辦理勞教案件的程序。對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)的最終審查決定權(quán),應(yīng)當(dāng)由人民法院行使,而不能由公安機(jī)關(guān)自己決定。并且應(yīng)該實(shí)行兩審終審制,從而保障被勞教人員的權(quán)益。公安機(jī)關(guān)應(yīng)該作為控告機(jī)關(guān),對(duì)于適合進(jìn)行勞動(dòng)教養(yǎng)的人應(yīng)該先向法院提起申請(qǐng)。法院對(duì)公安機(jī)關(guān)的申請(qǐng)進(jìn)行裁決。并且在審判過(guò)程中應(yīng)該通知檢察院對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。這種模式可以使公檢法三個(gè)機(jī)關(guān)相互制約,從而使適用程序更加公平公開。

(三)重新設(shè)定勞動(dòng)教養(yǎng)的期限

現(xiàn)行勞動(dòng)教養(yǎng)制度中規(guī)定的勞動(dòng)教養(yǎng)的期限為一至三年,有時(shí)還可延長(zhǎng)至四年。從教養(yǎng)措施的定位及目的來(lái)看,勞動(dòng)教養(yǎng)的期限不宜過(guò)長(zhǎng),應(yīng)于刑罰和行政處罰的規(guī)定有所區(qū)別和一定的對(duì)應(yīng)性。但是一至四年的限制期限幾乎與有期徒刑無(wú)異,不能體現(xiàn)錯(cuò)罰相當(dāng)原則。因此,筆者認(rèn)為將勞動(dòng)教養(yǎng)的期限應(yīng)該為三個(gè)月到兩年。并且分為3-1年,一年到兩年兩個(gè)檔次,根據(jù)被勞動(dòng)教養(yǎng)者主觀惡性的差異和人身危險(xiǎn)性的不同和違法事實(shí)決定應(yīng)適用的教養(yǎng)期限。

(四)應(yīng)注意保障勞動(dòng)教養(yǎng)人員的權(quán)力

在勞動(dòng)教養(yǎng)立法過(guò)程中應(yīng)參照刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定,明確規(guī)定相對(duì)人享有陳述權(quán),申訴權(quán),申請(qǐng)回避,申請(qǐng)律師介入和辯護(hù)權(quán)等基本訴訟權(quán)利。當(dāng)事人或其家屬對(duì)人民法院未生效的判決有上訴于上一級(jí)人民法院的權(quán)利。從法律上對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)人員的權(quán)力進(jìn)行保護(hù)。

綜上,通過(guò)對(duì)我國(guó)勞動(dòng)教養(yǎng)制度的立法完善,可以使需要?jiǎng)趧?dòng)教養(yǎng)的人員通過(guò)公開,公正的司法程序保障其合法權(quán)益不受侵害。同時(shí)人民檢查院的介入彌補(bǔ)了了我國(guó)以前勞動(dòng)教養(yǎng)制度的監(jiān)督缺位。從而實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會(huì)治安秩序與保障公民權(quán)利的有機(jī)結(jié)合。勞動(dòng)教養(yǎng)制度必將為中國(guó)的法制化建設(shè)發(fā)揮其重要的作用。