政府治理方式之變

趙　義

目前的諸多治理難題背后都有成熟的利益鏈條，這決定了傳統(tǒng)手段已不足以解決這些難題。對(duì)于貫徹中央政府的改革意志和施政目標(biāo)而言，破除這個(gè)鏈條是一個(gè)必要條件，但不是充分必要條件。

回顧2009年，在一攬子經(jīng)濟(jì)計(jì)劃下，保增長(zhǎng)的目標(biāo)已經(jīng)鐵定實(shí)現(xiàn)。但擺在中央政府面前的治理難題卻是一個(gè)不少，有些方面甚至仍處于惡化之中。廉潔水平繼續(xù)下滑，民眾的醫(yī)療、教育和住房的壓力依舊，生產(chǎn)安全、食品安全仍存在問(wèn)題，環(huán)境污染事故有增無(wú)減……更重要的，諸如此類(lèi)的治理難題，不僅制造了大量政府與民眾、企業(yè)與民眾的矛盾，而且在社會(huì)心理層面上日益扭曲人們的價(jià)值觀念，動(dòng)搖社會(huì)的信任根基，以至于恐慌性流言也并不少見(jiàn)。

面對(duì)種種社會(huì)不穩(wěn)定的表現(xiàn)，溫和的學(xué)者們?cè)噲D用追求利益這個(gè)定性來(lái)化解對(duì)于政治性后果的擔(dān)憂，實(shí)際上也是善意提醒具體的官員要拋棄敵我、階級(jí)斗爭(zhēng)的思維。但這樣的說(shuō)辭顯然是不夠的。

的確，民眾越來(lái)越關(guān)心更具體的問(wèn)題，而不是大問(wèn)題(所謂“憂國(guó)憂民”)，涉及的利益也越來(lái)越具體：我要有份工作，工資能不能高點(diǎn)，交通能不能順暢一些，能否喝干凈的水，呼吸新鮮的空氣，拆遷補(bǔ)償能不能更合理些……仔細(xì)考察，正是這些小問(wèn)題、具體利益，解決起來(lái)卻困難重重。第一個(gè)原因在于這些具體問(wèn)題處于不斷積累的過(guò)程中，一個(gè)問(wèn)題沒(méi)有解決好，另一個(gè)問(wèn)題就又出來(lái)了，最后是日益疊加在一起。在發(fā)達(dá)國(guó)家，雖然也在某個(gè)領(lǐng)域或某個(gè)階段出現(xiàn)重大問(wèn)題(比如說(shuō)舊的醫(yī)療體系走向了失敗，某個(gè)階段出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)危機(jī))，但顯然已經(jīng)走過(guò)了治理難題無(wú)法解決，以至于累加的發(fā)展階段。

第二個(gè)原因是單個(gè)民眾的利益訴求很具體，但匯聚起來(lái)的不同階層的利益就很大。有些訴求當(dāng)然是全民族性質(zhì)的，比如說(shuō)環(huán)境友好。但上述這些利益訴求的背后多數(shù)都隱然有階層的界限。人們以前用強(qiáng)勢(shì)群體和弱勢(shì)群體來(lái)劃分，當(dāng)然還是有效。在社會(huì)層面上，強(qiáng)勢(shì)群體和傳統(tǒng)的弱勢(shì)群體的和解遠(yuǎn)未破題。只是，弱勢(shì)群體既包括被強(qiáng)勢(shì)群體用各種手段控制住“價(jià)格”(如勞動(dòng)力、土地)的人們，也包括被強(qiáng)勢(shì)群體用各種手段掏空“貨幣”的人們。

這些具體利益、具體問(wèn)題的沖突、糾葛往往演變成官民之間的矛盾。對(duì)于轉(zhuǎn)型國(guó)家而言，這是一個(gè)重大風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)檗D(zhuǎn)型國(guó)家的政府承擔(dān)的使命繁重，推動(dòng)社會(huì)信任，調(diào)和階層矛盾，發(fā)展經(jīng)濟(jì)等等，并且要逐步把經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力還給社會(huì)。但官民矛盾的加深反而造成了政府在解決社會(huì)問(wèn)題上的資源匱乏(比如公信力下降)，不得不更依賴經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)維持合法地位。這就與轉(zhuǎn)型的初衷完全相悖了。

悖論

為什么治理難題日益累積，回旋余地日益狹窄?

聯(lián)系到財(cái)政收入先憂后喜的保八目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，2009年再次展現(xiàn)了北京大學(xué)公共管理學(xué)院李強(qiáng)教授近10年前提出的國(guó)家能力與國(guó)家權(quán)力悖論。不適度的提高財(cái)政汲取能力只能說(shuō)明國(guó)家權(quán)力的過(guò)大和擴(kuò)張，而現(xiàn)代國(guó)家能力主要體現(xiàn)在提供公共品的能力上。強(qiáng)悍的國(guó)家權(quán)力和低效的國(guó)家能力構(gòu)成當(dāng)代中國(guó)的一個(gè)突出悖論。

這種低效，主要表現(xiàn)在全國(guó)統(tǒng)一供給的公共產(chǎn)品嚴(yán)重缺乏上。在現(xiàn)實(shí)中，人們也看到，一個(gè)地方如果官員更重視教育、社保一些，情況會(huì)好些，投入力度就大些，換了個(gè)地方情況可能就不一樣了。即使同一個(gè)地方，行政首長(zhǎng)換了另外一個(gè)人。情況也可能不一樣。在輿論監(jiān)督、環(huán)境保護(hù)、依法行政、廉租房建設(shè)等等方面，也同樣如此。北京大學(xué)光華管理學(xué)院副教授周黎安認(rèn)為，傳統(tǒng)政府治理依賴以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為基礎(chǔ)的錦標(biāo)賽模式，以“官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，在政府官員手中擁有巨大的行政權(quán)力和自由處置權(quán)的情況下，確實(shí)提供了一種具有中國(guó)特色的激勵(lì)地方官員推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的治理方式。但這是一柄雙刃劍。諸多屬于在全國(guó)范圍內(nèi)需要統(tǒng)一供給的公共產(chǎn)品，大都是在屬地基礎(chǔ)上供給的，嚴(yán)重依賴于各地政府的財(cái)政能力和供給意愿，各地的供給水平差距很大。

事實(shí)上，中央政府很早也就提出了轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)公共服務(wù)型政府的目標(biāo)，努力逐步削弱淡化政府、特別是各級(jí)地方政府管理、組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與社會(huì)生活的職能，力圖使地方政府從一方父母轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┕伯a(chǎn)品的權(quán)威機(jī)構(gòu)。但主觀愿望和實(shí)際生活相差甚遠(yuǎn)。

為什么?眾所周知。中央政府對(duì)于地方官員的殺手锏有兩個(gè)，一個(gè)是人事權(quán)，一個(gè)是財(cái)權(quán)。但從2009年的歷程看，這兩方面都面臨著巨大難題。前者，中組部部長(zhǎng)李源潮多次講要解決干部管理失之于寬、失之于軟的問(wèn)題，切實(shí)解決干部處理難調(diào)整難。人事權(quán)的使用，有利于貫徹中央政府的改革意志才有意義。這兩難，也從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明中央政府的改革意志貫徹難。以前的改革歷史中有句狠話：不換腦筋就換人。但在政府轉(zhuǎn)型過(guò)程中，沒(méi)有見(jiàn)到有人喊過(guò)。后者，事情更是很清楚，比如高房?jī)r(jià)背后有地方的土地財(cái)政，土地財(cái)政背后有財(cái)權(quán)、事權(quán)不配套，不配套背后有各級(jí)政府財(cái)政收入上的嚴(yán)重失衡。這方面問(wèn)題的解決更是難。

必要條件

這種情況下，政府的轉(zhuǎn)型就顯得“遙遙無(wú)期”。但既得利益者們可不會(huì)等待。一方面，地方政府和企業(yè)的“GDP聯(lián)盟”仍然牢固。現(xiàn)在上個(gè)項(xiàng)目，搞環(huán)保測(cè)評(píng)，還有社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等等，相當(dāng)于在聯(lián)盟里摻點(diǎn)沙子。但即使相關(guān)部門(mén)不看地方臉色，也難以解決信息不對(duì)稱、評(píng)估不準(zhǔn)、強(qiáng)大的游說(shuō)壓力的問(wèn)題。一個(gè)公民搞點(diǎn)維權(quán)，都會(huì)被隨時(shí)指責(zé)破壞了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，遑論政府內(nèi)部。

而另一方面，尤其是在競(jìng)爭(zhēng)不充分或存在要素壟斷、政府可以尋租的領(lǐng)域里，相應(yīng)的黑金利益鏈條成長(zhǎng)起來(lái)。比如說(shuō)山西煤炭重組一事，官煤黑金政治的鏈條浮出了水面。私人煤老板要求將賄賂成本納入補(bǔ)償范圍。在黑金利益鏈條形成之后，腐敗當(dāng)然還得反，但問(wèn)題是已經(jīng)普遍腐敗了，都形成了穩(wěn)定市場(chǎng)，幾百萬(wàn)給政府系統(tǒng)的子弟，幫你全部搞掂。礦難事故不頻繁才是怪事。以前怎么查腐敗案件，這個(gè)利益鏈條還在。張三不行，李四上來(lái)，幾天也陷進(jìn)去了。抓了張三，對(duì)有關(guān)部門(mén)是成績(jī)，但問(wèn)題照舊。

于是，晉煤模式登場(chǎng)。國(guó)有資本全盤(pán)接收，原有的剛性的利益鏈條休克。姑且不論其中的是非曲直(國(guó)退民進(jìn)、私人資本的利益等)，從治理角度看，中央政府在人事、財(cái)權(quán)之外，是不是多了一個(gè)經(jīng)濟(jì)化的資本手段?國(guó)有資本介入后，治理效果會(huì)不會(huì)更好，尚無(wú)法判斷。但使用資本手段直接、大規(guī)模顛覆了原有的利益鏈條或利益聯(lián)盟則是無(wú)疑的。對(duì)于貫徹中央政府的改革意志和施政目標(biāo)而言，破除這個(gè)利益鏈條是一個(gè)必要條件(雖非必要充分條件)，也就是說(shuō)做到這一點(diǎn)未必就能實(shí)現(xiàn)最終的目標(biāo)。但做不到這一點(diǎn)則肯定無(wú)法實(shí)現(xiàn)最終的目標(biāo)。

高房?jī)r(jià)背后的利益聯(lián)盟(其中包含一部分灰色成本)是一個(gè)十分相近的例子。純從經(jīng)濟(jì)學(xué)上而言，增加總量供給、抑制投機(jī)性炒房是順理成章的藥方。但要把暴利給擠出來(lái)，破除利益聯(lián)盟同樣是個(gè)必要條件。假設(shè)央企真如“酒后駕駛”(不算經(jīng)濟(jì)賬)般在一線大城市瘋狂拿地，助不助推房?jī)r(jià)且不論，原有的利益鏈條肯定也要休克。

從目前來(lái)看，2009年的實(shí)踐遠(yuǎn)不足以概括這種治理方式。這更像是一種轉(zhuǎn)大圈的治理，繞一圈到達(dá)目的地，中間會(huì)發(fā)生什么難以定論(比如說(shuō)央企本身日益是一個(gè)獨(dú)立的利益主體，任何借助其達(dá)到自身目的的有關(guān)方面都不能不考慮道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題)。毋寧說(shuō)，這種經(jīng)濟(jì)手段只是暫時(shí)說(shuō)明，目前的諸多治理難題背后都有已經(jīng)成熟的利益鏈條，這決定了傳統(tǒng)手段已不足以解決這些難題。對(duì)于這些利益鏈條，回避總不是辦法。時(shí)間不等人，民怨、民憤不等人，政治家的抱負(fù)也不等人。

既然是必要條件，那么2009年的實(shí)踐有沒(méi)有說(shuō)明其它的必要條件?無(wú)論是煤炭，還是房地產(chǎn)，背后都有資本的逐利。這是今天解決治理難題的一個(gè)非常不同的因素。運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段破除利益同盟，在形式上一定是把其它資本給逼走了。它總要找去處。

資本喜歡追逐暴利是一回事，能夠追逐暴利又是另外一回事。在2009年，關(guān)于節(jié)制資本的討論很多。與其說(shuō)是節(jié)制資本，不如說(shuō)應(yīng)該讓資本有更良性的逐利通道。畢竟，用國(guó)有資本破除與公眾利益相悖的利益鏈條只是手段，不是要?dú)鐒?chuàng)造財(cái)富的資本源泉。至于需要破除的利益同盟的另一主角——政府權(quán)力，不是沒(méi)有答案，缺的只是行動(dòng)而已。