論食品安全監(jiān)管中刑事司法與行政執(zhí)法的對接

■辛宇罡 宋志艷

論食品安全監(jiān)管中刑事司法與行政執(zhí)法的對接

■辛宇罡 宋志艷

食品安全問題是關系社會民生的重大問題。食品安全監(jiān)管需要行政、司法的共同配合。我國于2009年通過了 《中華人民共和國食品安全法》，對食品安全違法行為的行政責任和刑事責任，以及相關對接制度進行了規(guī)定。但在執(zhí)法實踐中，由于執(zhí)法機制的缺陷，導致食品安全刑事司法與行政執(zhí)法往往難以實現(xiàn)有效對接，從而制約了食品安全監(jiān)管的力度和效果。對此，本文提出應當調(diào)整行政執(zhí)法程序和刑事程序的優(yōu)先順序，強化食品安全違法行為案件的司法備案機制，加強司法機關在食品安全監(jiān)管體系中的地位和作用。

食品安全 刑事司法 行政執(zhí)法

食品安全問題是關系社會民生的重大問題。近年來，我國食品安全事故頻發(fā)引起社會極大關注。食品安全違法行為不僅觸犯了食品安全行政管理要求，嚴重的也可能同時構成犯罪行為。因此，保障人民的食品安全，加強食品安全監(jiān)管和違法制裁是行政執(zhí)法和刑事司法面臨的共同問題。只有依靠行政執(zhí)法與刑事司法的有效對接才能更有力地打擊違法行為、預防違法行為、維護食品安全秩序，這就需要在立法上為二者的對接提供科學有效的制度安排和程序安排。

從一則食品安全監(jiān)管案例引發(fā)的思考

食品是百姓日常生活的必需品和常用品，在工業(yè)化大生產(chǎn)條件下，食品制作的工業(yè)化含量越來越高。隨著科技進步，食品添加劑的研究和使用越來越普遍。這造成當代食品衛(wèi)生安全的許多重大隱患，控制食品添加劑的使用成為各國食品安全監(jiān)管中一項十分復雜的系統(tǒng)工程。

2008年6月28日，蘭州市的解放軍第一醫(yī)院收治了一例患 “腎結石”病癥的幼兒，根據(jù)家長們反映，孩子從出生起就一直食用河北省三鹿集團所產(chǎn)的三鹿嬰幼兒奶粉。7月中旬，甘肅省衛(wèi)生廳接到醫(yī)院嬰兒泌尿結石病例報告后，隨即展開了調(diào)查，隨后短短兩個多月，該醫(yī)院收治的患嬰人數(shù)擴大到14名。除甘肅省外，陜西、寧夏、湖南、湖北、山東、安徽、江西、江蘇等地都有類似病例被發(fā)現(xiàn)。9月11日，衛(wèi)生部對這一系列病例及媒體的相關報道作出回應，近期甘肅等地報告多例嬰幼兒泌尿系統(tǒng)結石病例，調(diào)查發(fā)現(xiàn)患兒多有食用三鹿牌嬰幼兒配方奶粉的歷史。經(jīng)相關部門調(diào)查，高度懷疑石家莊三鹿集團股份有限公司生產(chǎn)的三鹿牌嬰幼兒配方奶粉受到三聚氰胺污染。這一系列病例揭開了三鹿集團乳品安全問題的序幕，不僅如此，三鹿集團乳品含有三聚氰胺成分并非一個特例，隨后國家對多家乳品企業(yè)的拉網(wǎng)式檢查表明，絕大多數(shù)知名乳品企業(yè)的配方奶粉中都或多或少地被檢出三聚氰胺成分，一時間廣大消費者談奶色變。鑒于三鹿集團嬰幼兒配方奶粉含有三聚氰胺事件所造成的嚴重社會影響，案件被移送公安機關立案偵查。2009年1月22日，三鹿系列刑事案件，分別在河北省石家莊市中級人民法院和無極縣人民法院等4個基層法院一審宣判。田文華被判生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪，判處無期徒刑，剝奪政治權利終身，并處罰金人民幣2468.7411萬元。另悉，這批宣判的三鹿系列刑事案件中，生產(chǎn)、銷售含有三聚氰胺的 “蛋白粉”的被告人高俊杰犯以危險方法危害公共安全罪被判處死緩，被告人張彥章、薛建忠以同樣罪名被判處無期徒刑。其他15名被告人各獲二年至十五年不等的有期徒刑。

三鹿集團本來是河北省的一家明星企業(yè)，又是中國與新西蘭合資的中外合資企業(yè)。為什么會發(fā)生三鹿奶粉事件？我們從法治的角度來看，不能簡單地把三鹿奶粉事件說成是不法分子大膽妄為，該事件所暴露的是我國食品安全監(jiān)管制度的嚴重缺陷。三鹿集團用以生產(chǎn)奶粉的原料是牛奶，奶牛是由眾多分散的農(nóng)戶所飼養(yǎng)，奶農(nóng)收集牛奶后，由當?shù)啬陶臼召?。奶站或者代理三鹿收購，或自行收購后轉售給三鹿集團。在從奶牛飼養(yǎng)到奶品加工的一系列中間環(huán)節(jié)中，三聚氰胺都有可能被摻雜其中。而這一系列環(huán)節(jié)，又歸屬于不同的行政主管部門管轄，在缺乏統(tǒng)一執(zhí)法體制的前提下，問題到底出在哪個環(huán)節(jié)是很難調(diào)查清楚的。而作為擁有司法調(diào)查權的公安機關，在得到明確的犯罪證據(jù)之前，并不能介入對食品安全事件的調(diào)查。法律程序的碎片化在三鹿奶粉事件歷經(jīng)數(shù)年的發(fā)展過程中難辭其咎。三鹿奶粉事件敲響了中國食品安全的警鐘，也成為中華人民共和國食品安全法誕生的催生劑。2009年2月28日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過的 《中華人民共和國食品安全法》 （以下簡稱 《食品安全法》），力圖克服我國食品安全執(zhí)法體制的碎片化狀態(tài)，但在食品安全監(jiān)管中，刑事司法與行政執(zhí)法的對接問題卻未受到足夠的關注，在我國食品安全監(jiān)管中，刑事司法與行政執(zhí)法的對接存在裂口，削弱了法律對食品安全違法犯罪行為的震懾力，解決這一問題有著緊迫的現(xiàn)實意義，本文略述淺見。

關于刑事處罰與行政處罰的一般關系

作為性質(zhì)迥異的兩種法律制裁方法，刑事處罰與行政處罰在食品安全法律體系中均占有重要地位。從法理學的角度來看，刑事處罰是指因為違反刑事法律而應當承擔的法定的不利后果。刑事處罰是最嚴厲的法律制裁形式。行政處罰是指因為違反行政法律或因行政法規(guī)定的事由而應當承擔的法定不利后果。一個不法行為，如果其社會危害性已經(jīng)嚴重到需要追究刑事責任的程度時，就應當劃入刑罰的范圍；反之，如果其違法行為情形比較輕微，則應由行政機關處以行政處罰。區(qū)分刑事處分與行政處罰主要考慮以下三個因素：

第一、違法情節(jié)輕重。違法情節(jié)反映了違法行為的社會危害性，因此，它是區(qū)分刑事處罰與行政處罰的重要標準。如 《食品安全法》第84條規(guī)定，未經(jīng)許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動，或者未經(jīng)許可生產(chǎn)食品添加劑的，由有關主管部門按照各自職責分工，沒收違法所得、違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑和用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設備、原料等物品；違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，并處二千元以上五萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款。我國 《刑法》第140條規(guī)定，生產(chǎn)者、銷售者在產(chǎn)品中摻雜、摻假，以假充真，以次充好或者以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品，銷售金額五萬元以上不滿二十萬元的，處二年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處銷售金額百分之五十以上二倍以下罰金；銷售金額二十萬元以上不滿五十萬元的，處二年以上七年以下有期徒刑，并處銷售金額百分之五十以上二倍以下罰金；銷售金額五十萬元以上不滿二百萬元的，處七年以上有期徒刑，并處銷售金額百分之五十以上二倍以下罰金；銷售金額二百萬元以上的，處十五年有期徒刑或者無期徒刑，并處銷售金額百分之五十以上二倍以下罰金或者沒收財產(chǎn)。我國 《刑法》第144條規(guī)定，在生產(chǎn)、銷售的食品中摻入有毒、有害的非食品原料的，或者銷售明知摻有有毒、有害的非食品原料的食品的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處銷售金額百分之五十以上二倍以下罰金；造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾患，對人體健康造成嚴重危害的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處銷售金額百分之五十以上二倍以下罰金；致人死亡或者對人體健康造成特別嚴重危害的，依照刑法第一百四十一條處罰（第一百四十一條為生產(chǎn)銷售假藥罪處罰，其最高刑事責任為死刑并處沒收財產(chǎn)）。

第二、違法數(shù)額多少。在涉及食品安全的違法行為中，違法數(shù)額是衡量違法行為社會危害性的一個重要指標，對于區(qū)分行政處罰與刑事處罰具有重要意義。 《食品安全法》第85條規(guī)定，有用非食品原料生產(chǎn)食品或者在食品中添加食品添加劑以外的化學物質(zhì)和其他可能危害人體健康的物質(zhì)，或者用回收食品作為原料生產(chǎn)食品，由有關主管部門按照各自職責分工，違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品貨值金額不足一萬元的，并處二千元以上五萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款；情節(jié)嚴重的，吊銷許可證。

第三、危害后果大小。危害后果大小對區(qū)分刑事處罰與行政處罰的具有重要意義。任何不法行為，只要危害后果達到了一定的嚴重程度，都將轉化為刑事犯罪而最終落實到刑罰處罰， 《食品安全法》第98條規(guī)定，違反本法，構成犯罪的，依法追究刑事責任。 《刑法》分則第二章第115條，以危險方法危害公共安全罪中規(guī)定投毒或者以其他危險方法致人重傷、死亡或者使公私財產(chǎn)遭受重大損失的，處十年以上有期徒刑、無期徒刑或者死刑。

完善食品安全領域刑事司法與行政執(zhí)法對接機制的建議

區(qū)分刑事責任還是行政責任，實際上是一個區(qū)分罪與非罪的問題。從法理上講，公安司法機關有權對涉嫌構成犯罪的行為采取刑事偵查措施并提起公訴，最終判斷是否構成犯罪的機關為人民法院。除公安司法機關外，任何其他機關都不得進行刑事偵查，更不得定罪量刑。也就是說，公安司法機關掌握著罪與非罪的預先判斷標準。但公安司法機關通常沒有行政監(jiān)督檢查權，對食品衛(wèi)生安全的行政監(jiān)督檢查權掌握在行政機關手中，在這種二元體制下，司法程序和行政監(jiān)督程序如何銜接就成了一個不容回避的問題。我國立法通常的做法是，首先對行政監(jiān)督程序予以規(guī)定，然后規(guī)定對于涉嫌犯罪的違法行為，行政機關應當移送司法機關。例如 《食品安全法》第81條的規(guī)定，縣級以上衛(wèi)生行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門應當按照法定權限和程序履行食品安全監(jiān)督管理職責；對生產(chǎn)經(jīng)營者的同一違法行為，不得給予二次以上罰款的行政處罰；涉嫌犯罪的，應當依法向公安機關移送。上述立法模式蘊含了一個基本假設前提——行政機關完全有能力判斷罪與非罪的標準。其實，這一假設前提是不真實的，因為罪與非罪的標準并非總是絕對清晰，法律條款的模糊性總是不可避免。刑事政策對于澄清法律標準發(fā)揮著至關重要的作用，而刑事政策由司法機關所掌握，通常行政機關對刑事政策了解不足。如果行政機關無法判斷行政違法行為是否構成犯罪，或者判斷錯誤，把構成犯罪的案件認定為不構成犯罪，必將削弱對食品安全犯罪的打擊力度，為我國的食品安全埋下巨大隱患。在“三鹿”奶粉事件中，盡管質(zhì)檢、衛(wèi)生、工商、食品藥品監(jiān)管等行政部門均負有監(jiān)管職責，但這些行政機關或者沒有盡到監(jiān)管職責，或者沒有能夠及時將違法行為線索移送司法機關立案偵查，結果導致了三鹿奶粉事件長期發(fā)展，受害區(qū)域擴大，受害人數(shù)增加。

雖然許多涉嫌犯罪案件本應在行政執(zhí)法過程中被發(fā)現(xiàn)，但是由于行政機關與司法機關條塊分割、各自獨立，行政機關通常是對所發(fā)現(xiàn)的案件線索予以行政處罰了事，并不移送司法機關立案偵查，這使得本已構成犯罪的案件難以得到及時有效懲治。司法程序和行政執(zhí)法程序存在明顯的對接裂口，這一現(xiàn)象不僅存在于食品安全領域，而是普遍存在于各行各業(yè)。如何實現(xiàn)刑事司法程序與行政執(zhí)法程序的無縫對接，避免法律實施中出現(xiàn)重行政執(zhí)法而輕刑事程序的不良后果，是一個亟待解決的問題。

本文認為，解決這一問題的關鍵在于調(diào)整行政執(zhí)法程序和刑事程序的優(yōu)先順序，目前，我國的部門和行業(yè)立法都以行政執(zhí)法程序優(yōu)先，行政執(zhí)法部門對所發(fā)現(xiàn)的案件線索自行判斷是否涉嫌構成犯罪，而忽略了司法機關在判斷罪與非罪標準上的專業(yè)性?！妒称钒踩ā返诎耸粭l的規(guī)定僅是這一普遍做法中的一例。建議立法機關對于部門和行業(yè)立法中所廣泛存在的 “移送司法機關”的條款進行修改，行政執(zhí)法部門所發(fā)現(xiàn)的一切違法案件線索均應當報送公安司法機關備案，由公安司法機關判斷是否構成犯罪；經(jīng)公安司法機關判斷構成犯罪的，行政執(zhí)法機關相應終止行政處罰程序；經(jīng)公安司法機關判斷，不夠成犯罪的，行政執(zhí)法機關給予相應的行政處罰。

參考資料

1.理查德·A·波斯納，蔣兆康譯.法律的經(jīng)濟分析[M].北京：中國大百科全書出版社1997.

2.陳興良.論行政處罰與刑罰處罰的關系 [J].中國法學1992，（4）.

辛宇罡，天津公安警官職業(yè)學院；宋志艷，天津市南開區(qū)委黨校）

劉桂素