我國公共政策執(zhí)行研究中的若干問題初探

楊成虎

(北京信息科技大學(xué)公共管理系,北京 100192)

我國公共政策執(zhí)行研究中的若干問題初探

楊成虎

(北京信息科技大學(xué)公共管理系,北京 100192)

反思我國公共政策執(zhí)行研究中的一些突出問題是本土化公共政策研究的一項重要議題,也是提升執(zhí)政能力、增強(qiáng)政策執(zhí)行績效的迫切要求。政策執(zhí)行目的不夠明確是制約政策執(zhí)行研究的“瓶頸”,將政策制定與政策執(zhí)行視為一個連續(xù)的整體,進(jìn)而考察政策執(zhí)行實踐中的各種問題是提升政策執(zhí)行研究的關(guān)鍵。

政策執(zhí)行;執(zhí)行目的;政策變通;執(zhí)行機(jī)構(gòu)

長期以來,人們普遍地認(rèn)為只要政策一出臺就會理所當(dāng)然地得到貫徹執(zhí)行,并取得理想效果,因此,政策執(zhí)行在公共政策運行過程中一直沒有受到應(yīng)有的重視。20世紀(jì)七八十年代,隨著西方“執(zhí)行運動”的興起和狂飆突進(jìn),公共政策執(zhí)行研究開始被納入政策科學(xué)的視野,它將傳統(tǒng)公共行政學(xué)以機(jī)構(gòu)為焦點轉(zhuǎn)向以項目及其結(jié)果為焦點,把項目而不是機(jī)構(gòu)作為基本分析單位,被認(rèn)為是一種取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的新途徑[1]。20世紀(jì) 90年代中期以來,特別是自 2006年 3月十屆全國人大四次會議上首次將“政府執(zhí)行力”概念正式納入政府治理的范疇之后,我國的公共政策執(zhí)行研究呈現(xiàn)出持續(xù)繁榮的景象,學(xué)界發(fā)表的文章超過 500篇,至少有 9本專著問世[2]。不過,我國的政策執(zhí)行研究迄今并沒有形成成熟和公認(rèn)的理論及范式,現(xiàn)實中的政策執(zhí)行過程也出現(xiàn)了很多問題,特別是“上有政策,下有對策”已成為一種常態(tài),中央政府面臨著施政能力短缺和政策執(zhí)行功能障礙等問題。因此,反思我國公共政策執(zhí)行研究中的一些突出問題,既是本土化公共政策研究的一項重要議題,也是提升執(zhí)政能力、增強(qiáng)政策執(zhí)行績效的迫切要求。

需要指出的是,這里所說的“本土化”并不排斥西方學(xué)者提出的各種政策執(zhí)行理論框架,相反,它們“通過細(xì)化不同類型的變量及其相互之間的一般關(guān)系……為探索提供了一個基礎(chǔ),即變量的一般種類是如何松散地組成一個固有的結(jié)構(gòu)的”[3],我們完全可以從中獲得一些富有啟發(fā)價值的框架或模型;另一方面,公共政策執(zhí)行過程中充滿了各種“行動、事件和決策”,如果將西方政策執(zhí)行理論框架置于中國豐富而復(fù)雜的本土情境中來,那么我們只能通過框架將中國政策執(zhí)行過程從理論上進(jìn)行重新敘述和組織,而不能解釋或預(yù)測各種行為和結(jié)果。因此,只有本土化的公共政策執(zhí)行研究,才有可能使理論獲得一定的解釋功能。

一、實現(xiàn)政策目標(biāo)與落實政策內(nèi)容的悖論

在我國的主流政策科學(xué)教科書以及相關(guān)的理論研究文獻(xiàn)中,對政策執(zhí)行目的的看法主要有兩種:一是認(rèn)為政策執(zhí)行是政策方案被采納后將政策所規(guī)定的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的過程,二是認(rèn)為政策執(zhí)行是為實現(xiàn)政策目標(biāo)而調(diào)整行為模式的過程。前者強(qiáng)調(diào)落實政策內(nèi)容,后者著眼于實現(xiàn)政策目標(biāo)。如果政策方案本身能夠有效地保證政策目標(biāo)的實現(xiàn),那么上述兩種看法并不存在實質(zhì)性分歧;反之,政策執(zhí)行理論的邏輯自洽性、完備性和一致性就值得懷疑。具體地說,如果以實現(xiàn)政策目標(biāo)作為政策執(zhí)行的目的,那么政策目標(biāo)的達(dá)成,除了執(zhí)行過程的影響之外,還要受到許多其他因素的影響,特別是外部環(huán)境的影響,而這些因素并非政策執(zhí)行者所能夠控制的,政策目標(biāo)的落空因而也不能完全歸咎于政策執(zhí)行者。因此,將政策目標(biāo)的實現(xiàn)作為政策執(zhí)行的目的,其合理性值得商榷。如果將落實政策方案作為政策執(zhí)行的目的,那么政策執(zhí)行的成敗無疑更多地受制于政策方案本身的質(zhì)量,當(dāng)政策方案中設(shè)定的措施無法保證政策目標(biāo)的實現(xiàn)時,政策執(zhí)行過程無異于無的放矢、浪費資源。

決策者的有限理性、政策內(nèi)容的不完全性以及決策者與執(zhí)行者的委托—代理關(guān)系,決定了政策目標(biāo)、政策方案和政策執(zhí)行三者之間會發(fā)生經(jīng)常性偏離,因此,有關(guān)政策執(zhí)行目的的上述分歧并不僅僅是一個理論問題,它還會給政策執(zhí)行實踐帶來一系列困惑和尷尬,從而直接影響到政策執(zhí)行實踐。具體表現(xiàn)為以下幾個方面:

第一,以“誰”作為衡量政策執(zhí)行成敗的主要標(biāo)準(zhǔn)?如果以實現(xiàn)政策目標(biāo)作為主要的衡量標(biāo)準(zhǔn),由于政策目標(biāo)的實現(xiàn)往往不是短期內(nèi)能夠衡量的,過分強(qiáng)調(diào)政策目標(biāo)的達(dá)成,必然導(dǎo)致許多名曰“創(chuàng)新”的、乃至違法的政策執(zhí)行方式和方法,等到政策執(zhí)行影響顯現(xiàn)出來,往往已經(jīng)“物是人非”。如果以落實政策方案為主要衡量標(biāo)準(zhǔn),常常會導(dǎo)致脫離實際的“教條式執(zhí)行”,使政策執(zhí)行效率低下,缺乏實效。

第二,如何科學(xué)地考核并獎懲政策執(zhí)行人員?從考核和責(zé)任分擔(dān)的角度來看,最為理想的方法應(yīng)當(dāng)是將政策執(zhí)行措施與政策方案的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)分離開來并進(jìn)行比較,但是,理論上的可能性并不代表操作實踐中的可行性:政策方案中有質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的主要是具體的政策,而對于指導(dǎo)性政策,建立質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)幾乎沒有可能。如果以實現(xiàn)政策目標(biāo)作為考核與責(zé)任分擔(dān)標(biāo)準(zhǔn),那么考核者很難區(qū)分政策目標(biāo)的達(dá)成或落空,究竟應(yīng)當(dāng)歸因于政策方案本身,還是歸因于政策執(zhí)行中的問題,從而也就無法科學(xué)地確定責(zé)任分擔(dān)問題。如果以落實政策方案為主要標(biāo)準(zhǔn),那么政策執(zhí)行者“明哲保身”的方法就是不折不扣地執(zhí)行政策方案,這不僅違反了“因地制宜”的原則,而且極有可能導(dǎo)致政策目標(biāo)的落空。

第三,如何考量并處理好政策執(zhí)行中兩個基本原則 (原則性和靈活性)的關(guān)系?原則是理論的具體表現(xiàn),也是指導(dǎo)實踐的基礎(chǔ),因而是理論和實踐的結(jié)合部分。當(dāng)理論沒有相關(guān)的闡述時,原則往往成為人們指導(dǎo)實踐的標(biāo)準(zhǔn)。從理論上說,政策執(zhí)行應(yīng)當(dāng)堅持原則性與靈活性的統(tǒng)一,但究竟怎樣才能統(tǒng)一,在現(xiàn)實中并沒有一個客觀的衡量標(biāo)準(zhǔn),常常被歸結(jié)于“執(zhí)行的藝術(shù)”。如果以實現(xiàn)政策目標(biāo)為衡量標(biāo)準(zhǔn),則政策執(zhí)行中的靈活性較大,政策方案中規(guī)定的措施對政策執(zhí)行行為的約束力必然降低;如果以落實政策方案為主要標(biāo)準(zhǔn),則政策執(zhí)行過程中原則性要求會更高,如此,必然導(dǎo)致人們難以辨識政策執(zhí)行實踐中的創(chuàng)新行為與規(guī)避行為。

二、決策統(tǒng)一性與執(zhí)行靈活性的悖論

改革開放以來,我國公共政策執(zhí)行領(lǐng)域最顯著的變化就是中央政府的政策貫徹能力嚴(yán)重不足,決策中樞的政令無法不折不扣地達(dá)到標(biāo)的群,政策規(guī)范與政策實踐之間出現(xiàn)經(jīng)常性的偏離,學(xué)界和政界普遍地將其概括為“上有政策,下有對策”。這種概括雖然言簡意賅,但只是從側(cè)面回答了“不是什么”,而沒有正面回答“是什么”,而后者正是研究工作所要追求的目標(biāo)。換句話說,從“自上而下”(Top-down approach)政策執(zhí)行觀的角度看,“上有政策,下有對策”是對“上傳下達(dá)、令行禁止”這樣一種理想狀態(tài)的偏離,因而是錯誤的、有害的。問題在于,這種偏離究竟是一種必然出現(xiàn)的常態(tài)現(xiàn)象,還是一種偶發(fā)的變態(tài)現(xiàn)象?如果答案是前者,那么我們就需要進(jìn)一步探究這種現(xiàn)象形成的內(nèi)在規(guī)則和邏輯,而不是急于“開藥方”。

美國學(xué)者詹姆斯·馬奇曾提出過一個重要的命題:執(zhí)行過程是組織決策過程的延續(xù)[4]。如果將政策制定過程與政策執(zhí)行過程視為一個連續(xù)的整體來考察,那么不考慮執(zhí)行過程的決策肯定是一個不完整的決策,因為政策者并非機(jī)械執(zhí)行上級命令的抽象“組織人”,而是有著思想、情感和利益的“社會人”,并必然把這些認(rèn)知、思想和利益帶入執(zhí)行過程中;同時,政策執(zhí)行不是在真空中進(jìn)行的,而是受制于環(huán)境的制約和塑造,執(zhí)行行為在很大程度上可視為對所處環(huán)境的應(yīng)對策略。馬奇的這一看法在國內(nèi)學(xué)者的研究中得到了證實。比如,有的學(xué)者發(fā)現(xiàn),村干部在征收農(nóng)業(yè)稅時,依靠非正式關(guān)系而非正式制度來說服農(nóng)民[5];還有的學(xué)者發(fā)現(xiàn),基層干部主要通過“變通”國家政策和上級指示解決或緩和基層問題。他們所提出的“變通”是一個極具本土色彩的概念,不過,就其功能來看,“變通”是一把“雙刃劍”,它對完成自上而下的政策指令能夠產(chǎn)生積極作用,但也可以通過“歪曲執(zhí)行”使自上而下的政策指令“失真”。

我國是一個超大規(guī)模的單一制中央集權(quán)制國家,這決定了全國各地區(qū)、各部門在改革的速度和方式等方面存在較大差別,并導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域存在大量的不協(xié)調(diào)、不一致的空間;另一方面,盡管 20世紀(jì) 80年以來的行政分權(quán)改革使地方利益結(jié)構(gòu)從國家整體利益中脫穎而出,但是 90年代中期以來的“分稅制”改革使得中央政府的集權(quán)決策程度大為增強(qiáng)?！凹瘷?quán)決策”意味著指導(dǎo)全局的政策產(chǎn)生于一個集中的過程,其政策內(nèi)容只能“一刀切”,不可能考慮所有地區(qū)的不同差異,也沒有能力直接評估執(zhí)行過程各種落實結(jié)果的合理性,因此,決策的統(tǒng)一性不可避免地導(dǎo)致各地區(qū)、各部門在落實中央政策的過程中與當(dāng)?shù)貙嶋H條件狀況不能完全相符,執(zhí)行過程中的“變通”于是成為一個必不可少的運行機(jī)制。經(jīng)驗地看,政策執(zhí)行中的“變通”主要有三種情形[6]:一是政策文本為政策執(zhí)行留下足夠的自由裁量空間,二是為了完成某項任務(wù)而默許政策資源在不同領(lǐng)域或不同渠道之間的轉(zhuǎn)移 (diversion of resources),三是執(zhí)行者通過對政策進(jìn)行“靈活”操作以維護(hù)本群體的私利。從理論上說,前兩種“變通”都有其存在的合理性,而第三種“變通”屬于不合理的追求私欲,因而是制度所力圖禁止的。不過,在政策執(zhí)行實踐中,這三種情形常常相互交織,難以明確分辨;更重要的是,迄今為止人類尚未找到能夠同時保存“好的變通”、擯棄“壞的變通”的機(jī)制。可見,決策的統(tǒng)一性本身就隱含了執(zhí)行靈活性的存在根據(jù),且中央政策的統(tǒng)一性越強(qiáng),它與地方實際條件的差異就越大,執(zhí)行者在執(zhí)行過程中注入的靈活性就會越大,“上有政策,下有對策”的空間也就越大,當(dāng)中央政府默認(rèn)這些行為時,它們就被認(rèn)為是合理的;而當(dāng)中央政府強(qiáng)力推行其政策時,這些行為則被認(rèn)為是不合理的。在此意義上說,“上有政策,下有對策”有其形成的內(nèi)在規(guī)則和邏輯,在政策執(zhí)行實踐中不加分析地給予全盤肯定或全盤否定都是不夠科學(xué)的。

三、“條條”管理與“塊塊”管理的悖論

盡管執(zhí)行體制或執(zhí)行結(jié)構(gòu)是影響中國公共政策執(zhí)行的一個重要變量,但它常常因研究者的疏忽而成為類似于查爾斯·沃爾夫所說的“被丟失的章節(jié)”;即使談及政策執(zhí)行結(jié)構(gòu),也主要局限于對正式執(zhí)行結(jié)構(gòu)的描述和概括[7],很少能夠從實證描述中引申出規(guī)范性命題或結(jié)論。

已有的研究表明,我國公共政策的正式執(zhí)行結(jié)構(gòu)特征可用“黨政不分”和“條塊分割”來概括[8]。前者是指黨組織與以國務(wù)院為首的人民政府都具有政策執(zhí)行功能,二者之間缺乏明確的職責(zé)與權(quán)限劃分;后者是指中央或上級政府職能部門垂直對本系統(tǒng)實行直接領(lǐng)導(dǎo),從而使各個層級的地方政府失去應(yīng)有的權(quán)力和作用,而中央把相當(dāng)一部分權(quán)力下放給地方管理時,相應(yīng)的上級政府職能部門將無法干預(yù)。由于我國幅員遼闊,人口眾多,單一的“條條”或“塊塊”都無法有效地管理整個國家的經(jīng)濟(jì)和社會生活,“條塊結(jié)合”形成的矩陣形組織結(jié)構(gòu)有助于公共政策的推行,但也因機(jī)構(gòu)重疊、職能交錯造成了“條塊分割”等弊端,這不僅大大降低了政策執(zhí)行的效率,也導(dǎo)致了政策執(zhí)行過程中的各種不規(guī)范行為,“上有政策,下有對策”不過是其中的一種。

從執(zhí)行結(jié)構(gòu)的角度看,我國公共政策體制的一個突出特征是,中央政府沒有自己的執(zhí)行機(jī)構(gòu),而主要依賴地方政府推行其政策。國務(wù)院各部、委、局、署是履行國務(wù)院行政管理職能的機(jī)構(gòu),這些機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是政策制定與宏觀規(guī)劃和指導(dǎo),基本不具有政策執(zhí)行功能。比如,農(nóng)業(yè)部是國務(wù)院主管農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的專業(yè)管理部門,其職責(zé)共有 10項,主要是提供政策建議、起草法律法規(guī)、進(jìn)行宏觀指導(dǎo),很少涉及農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的實施。事實上,不唯各部委如此,作為最高國家行政機(jī)關(guān)的國務(wù)院同樣不擁有政策執(zhí)行權(quán),其主要功能是制定各種宏觀調(diào)控和指導(dǎo)性政策以及為保證這些政策的落實而進(jìn)行的行政監(jiān)督。換句話說,國務(wù)院雖然擁有廣泛、全面、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)國家行政活動的權(quán)力,但它制定的政策只能委托給地方政府實施,而且是通過中央—省—市—縣—鄉(xiāng) (鎮(zhèn))五個層級組成的行政系統(tǒng)逐級向下執(zhí)行的。從理論上說,單一制中央集權(quán)制賦予了中央政府以極大的控制和影響地方政府的能力和條件,地方政府在相當(dāng)程度上和意義上是中央政府的地方代理人和分治機(jī)構(gòu),但地方政府的地方共同體的政治象征意義賦予其以地方政治整合和代表功能[9]。因此,地方政府不同于中央政府的執(zhí)行部門,特別是經(jīng)過三十多年的分權(quán)化改革,地方政府已成為一個獨立的利益主體,它在執(zhí)行中央政策時已經(jīng)有了自己的利益考慮,甚至有時為了短期的經(jīng)濟(jì)利益而不惜損害國家長遠(yuǎn)的整體利益。這是中央政令不暢、施政能量不足的一個重要原因。

為了解決上述難題,改革開放特別是 20世紀(jì) 90年代以來,中央政府采取一系列制度創(chuàng)新強(qiáng)化自身的權(quán)威,比如,強(qiáng)調(diào)“中央要有權(quán)威”、對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行“三講”教育、實施分稅制、設(shè)立派出機(jī)構(gòu)、實行垂直管理等。所有這些改革措施均可視為中央政府缺乏獨立執(zhí)行其政策的手段,因而必須將地方政府部分職能部門征用為自己的下屬執(zhí)行機(jī)構(gòu),并采用人事和財政上的控制,以此提升自己的政策貫徹能力。不過,這些措施在加強(qiáng)中央集權(quán)的同時,并沒有收到預(yù)期的效果,其根本原因在于人事和財政上的控制手段并不能用來控制一級政府。因此,在中央地方權(quán)力配置和責(zé)任劃分缺乏清晰界定的情況下,中央政府有必要建立起獨立于地方的政策執(zhí)行機(jī)構(gòu),就自己制定的政策直接對全國民眾承擔(dān)責(zé)任,這樣不僅有助于避免基于利益上的沖突而產(chǎn)生的中央與地方的政策博弈,而且有利于避免全國性政策執(zhí)行因地而異所導(dǎo)致的不公平以及公共服務(wù)的非均等化等弊端,同時還可以避免中央受制于地方,地方也受制于中央,“兩個積極性”都難以得到充分發(fā)揮的困局。

值得一提的是,作為一種過渡性制度或措施的垂直管理,目前已被廣泛應(yīng)用于安全機(jī)關(guān)、海關(guān)、國家稅務(wù)機(jī)關(guān)、外匯局、糧食局等二十多個部門,它在保證中央政令暢通、提高政策執(zhí)行的效率、增強(qiáng)政策的回應(yīng)性等方面發(fā)揮了積極的作用。但是,垂直管理并非包治百病的仙丹,由于垂直管理部門組織內(nèi)部缺乏有效的考核制度、外部缺乏有力的監(jiān)督機(jī)制,導(dǎo)致垂直管理部門與地方政府之間、“條條”與“塊塊”之間矛盾重重,管制管理混亂。因此,按照黨的十七大報告提出的“規(guī)范垂直管理部門和地方政府的關(guān)系”,逐步規(guī)范垂直管理部門的行為及其與地方政府間的關(guān)系,最終建立起中央政府的政策執(zhí)行機(jī)構(gòu),才能在集權(quán)與分權(quán)之間尋求解決“條塊”矛盾的平衡點,也才能走出“條條”與“塊塊”的悖論。

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D601

A

1008-8520(2010)04-0090-03

2010-03-02

北京市屬市管高等學(xué)校人才興教計劃資助課題 (PHR201008445)

楊成虎 (1970-),男,陜西澄城人,副教授,碩士。

[責(zé)任編輯:趙延民 ]