論我國(guó)農(nóng)村宅基地制度的改革與創(chuàng)新

潘書(shū)宏 ，林建偉

（1,2.福建江夏學(xué)院，福建福州 350108）

論我國(guó)農(nóng)村宅基地制度的改革與創(chuàng)新

潘書(shū)宏1，林建偉2

（1,2.福建江夏學(xué)院，福建福州 350108）

我國(guó)農(nóng)村宅基地是農(nóng)民從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織分配所得的用于建房的土地，具有福利性，承擔(dān)著社會(huì)保障的功能。農(nóng)村宅基地同時(shí)是一種資源，具有經(jīng)濟(jì)有用性和生態(tài)有用性。但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村宅基地制度的設(shè)計(jì)只重視其福利保障性，而忽視了其經(jīng)濟(jì)有用性和生態(tài)有用性。在這“三性”失衡的制度構(gòu)建下，我國(guó)農(nóng)村宅基地的利用與管理存在種種亂象和問(wèn)題。農(nóng)村宅基地制度迫切需要改革與創(chuàng)新，現(xiàn)階段，應(yīng)以平衡農(nóng)村宅基地的“三性”為方向進(jìn)行改革與創(chuàng)新。

福利保障性；經(jīng)濟(jì)有用性；生態(tài)有用性；平衡

一、農(nóng)村宅基地的社會(huì)屬性

農(nóng)村宅基地是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織基于身份、以戶為單位分配給其內(nèi)部成員使用的土地，其包括3種具體形態(tài)，即已建房屋的土地、建過(guò)房屋但已經(jīng)廢棄的土地和規(guī)劃用于建造房屋的土地。作為土地資源當(dāng)中的一員，農(nóng)村宅基地，毫無(wú)疑問(wèn)，也是一種資源，所以，我們也可以稱之為農(nóng)村宅基地資源。農(nóng)村宅基地資源有三種屬性：自然屬性、社會(huì)屬性和法律屬性。自然屬性是農(nóng)村宅基地資源的固有、由構(gòu)成宅基地資源的諸要素，如巖性、坡度、海拔、土壤質(zhì)地、地表形態(tài)等長(zhǎng)期相互作用、相互制約而形成的特性；社會(huì)屬性，主要是從農(nóng)村宅基地資源在人類社會(huì)活動(dòng)中所起的功能作用等方面來(lái)考慮的，是指通過(guò)人類的社會(huì)活動(dòng)賦予農(nóng)村宅基地資源的特性，如社會(huì)保障與福利性、經(jīng)濟(jì)有用性和生態(tài)有用性等；法律屬性是指農(nóng)村宅基地資源所承載的權(quán)利在法律權(quán)利體系中的歸屬，如所有權(quán)，用益物權(quán)等。農(nóng)村宅基地資源的這三種屬性是有機(jī)統(tǒng)一的，三者相互影響：自然屬性是社會(huì)屬性和法律屬性的前提，社會(huì)屬性決定法律屬性，法律屬性反映社會(huì)屬性。因此對(duì)農(nóng)村宅基地資源社會(huì)屬性的正確認(rèn)識(shí)將直接影響其法律屬性的定位，直接影響宅基地制度的設(shè)計(jì)。我國(guó)農(nóng)村宅基地資源的社會(huì)屬性主要包括福利保障性、經(jīng)濟(jì)有用性和生態(tài)有用性。

（一）福利保障性

1950年 6月 30日中央人民政府頒布《土地改革法》，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，承認(rèn)一切土地所有者有自由經(jīng)營(yíng)、買(mǎi)賣及出租其土地的權(quán)利。1962年9月27日黨的八屆十中全會(huì)正式通過(guò)并頒布《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，該草案修改了《土地改革法》中的相關(guān)規(guī)定，使農(nóng)民對(duì)宅基地由享有所有權(quán)向只享有使用權(quán)轉(zhuǎn)化，確立了農(nóng)村宅基地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的狀態(tài)。這一分離狀態(tài)一直延續(xù)到現(xiàn)在?，F(xiàn)階段，農(nóng)村宅基地是基于農(nóng)民身份，以“戶”為單位從所有權(quán)人——農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織那里分得的無(wú)償永久使用的土地。盡管現(xiàn)階段農(nóng)民對(duì)宅基地享有的權(quán)利不如 50年代完整，但“農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得與保有具有無(wú)償性、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的存續(xù)具有永久性(無(wú)期限限制)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為對(duì)農(nóng)村村民最基本的生存生活條件，實(shí)行無(wú)償取得制度，使用權(quán)人可對(duì)其無(wú)償使用、永續(xù)使用，具有明顯的生存保障性質(zhì)。”[1]因此，無(wú)論是過(guò)去還是現(xiàn)在，我國(guó)農(nóng)村宅基地都是基于保障農(nóng)民“居者有其屋”這一生存利益而無(wú)償分配給農(nóng)民的，是國(guó)家基于對(duì)農(nóng)民生存和居住保障的考慮和關(guān)懷而分配給農(nóng)民的一種惠益，具有明顯的社會(huì)保障性和福利性，而且這種保障性和福利性始終貫穿農(nóng)村宅基地的制度設(shè)計(jì)。

（二）經(jīng)濟(jì)有用性

農(nóng)村宅基地是一種重要的資源，這已經(jīng)形成一種共識(shí)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署解釋，所謂資源，特別是自然資源，是指在一定時(shí)間、地點(diǎn)條件下能生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，以提高人類當(dāng)前和將來(lái)福利的自然環(huán)境因素和條件。因此，作為自然環(huán)境因素和條件的農(nóng)村宅基地以其特有的物理、性能、生物性能和氣象等條件，成為農(nóng)民生產(chǎn)活動(dòng)和生存發(fā)展的最基本的物質(zhì)條件，是對(duì)農(nóng)民有用或具有使用價(jià)值的東西，具有重要的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。我國(guó)的法律法規(guī)也歷來(lái)將農(nóng)村宅基地定性為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)，2007年頒布的《物權(quán)法》首次以基本法形式對(duì)宅基地使用權(quán)用益物權(quán)的法律地位作了明確的規(guī)定。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，農(nóng)村宅基地資源是財(cái)源，具有使用價(jià)值和可開(kāi)發(fā)利用性。

（三）生態(tài)有用性

農(nóng)村宅基地資源具有重要的經(jīng)濟(jì)有用性，但它是一種珍稀和不可再生資源，其數(shù)量是有限的。因此要使這一資源得到持續(xù)可靠的供給，就必須進(jìn)行科學(xué)地規(guī)劃和保護(hù)，進(jìn)行可持續(xù)地利用和經(jīng)營(yíng)。因?yàn)?，農(nóng)村宅基地資源首先是作為環(huán)境的一員而存在的，只有它可持續(xù)地存在，它才有可能長(zhǎng)久地發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)有用性。從這種意義上說(shuō)，農(nóng)村宅基地資源具有明顯的生態(tài)有用性，而且，其生態(tài)有用性是其經(jīng)濟(jì)有用性得以存在和發(fā)揮的基礎(chǔ)。作為土地生態(tài)系統(tǒng)中的重要成員，農(nóng)村宅基地資源與其他類型的土地一樣，參與自然生態(tài)循環(huán)和生態(tài)調(diào)節(jié)，具有涵養(yǎng)水分、調(diào)節(jié)氣候、維持生物多樣性、調(diào)節(jié)生態(tài)平衡等生態(tài)功能，只是當(dāng)它被建上房子以后，其有些功能將被削弱，但這并不影響農(nóng)村宅基地資源整體具有的生態(tài)屬性。

二、當(dāng)前農(nóng)村宅基地制度存在的問(wèn)題及其分析

我國(guó)對(duì)農(nóng)村宅基地資源的這三種社會(huì)屬性的認(rèn)識(shí)，經(jīng)歷了由最初只重視其福利保障性，到后來(lái)開(kāi)始意識(shí)到其經(jīng)濟(jì)有用性，再到現(xiàn)在開(kāi)始意識(shí)到其生態(tài)有用性的過(guò)程。在這個(gè)變遷過(guò)程中，宅基地制度的價(jià)值取向由原始的居住權(quán)保障的價(jià)值取向開(kāi)始向經(jīng)濟(jì)性權(quán)利保障和生態(tài)性權(quán)利保障等方面進(jìn)行了有限的擴(kuò)張，但三者仍然嚴(yán)重失衡，在制度安排上表現(xiàn)為：

（一）對(duì)福利保障性關(guān)懷有加

雖然農(nóng)村宅基地資源經(jīng)歷了產(chǎn)生初期的“完全農(nóng)民私有，可以自由處分”到“所有權(quán)和使用權(quán)分屬集體和農(nóng)戶，使用權(quán)完全不能流轉(zhuǎn)”再到現(xiàn)在的“所有權(quán)和使用權(quán)分屬集體和農(nóng)戶，使用權(quán)嚴(yán)格條件下的有限流轉(zhuǎn)”的轉(zhuǎn)變，但縱觀 60多年來(lái)的改革歷程，福利性和保障性始終都是農(nóng)村宅基地制度的變革與發(fā)展的理念基石和主線。這無(wú)論是從法律法規(guī)來(lái)看，還是從黨和國(guó)家的政策來(lái)看，均體現(xiàn)了“農(nóng)民基于其身份從集體獲得分配”、“無(wú)償取得宅基地”、“無(wú)限期使用”、“一戶一宅”等反映福利性和體現(xiàn)保障農(nóng)民居住權(quán)的思想。如 1950年通過(guò)的《土地改革法》規(guī)定“國(guó)家將依法沒(méi)收或征收得來(lái)的土地?zé)o償分配給無(wú)地或少地的農(nóng)民，建立農(nóng)民私人所有的土地制度。”1963年的《中央關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問(wèn)題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》指出，“宅基地歸農(nóng)戶長(zhǎng)期使用，其附著物屬社員所有，社員只有買(mǎi)賣房屋或租售房屋的權(quán)利?！焙髞?lái)的《土地管理法》（2004）、《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》（2004）、《物權(quán)法》（2007）、《進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作通知》（2008）、《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》（2010）等有關(guān)政策法規(guī)均重申了依法保護(hù)宅基地使用權(quán)人的合法權(quán)益，強(qiáng)調(diào)了國(guó)家對(duì)農(nóng)村宅基地福利保障性的保護(hù)和重視。

從總體來(lái)看，農(nóng)村宅基地的福利性和保障性的保護(hù)力度雖然有所減弱，但依然是始終貫穿宅基地制度改革與發(fā)展的一條主線，在宅基地制度中占有重要地位；而且，對(duì)其的保護(hù)，除了用積極的保護(hù)性規(guī)定之外，更多的是用消極的限制性規(guī)定來(lái)實(shí)現(xiàn)的，換句話說(shuō)，是以犧牲農(nóng)村宅基地的經(jīng)濟(jì)有用性來(lái)突出其福利性和保障性的，如在規(guī)定農(nóng)民以戶為單位獲得分配、無(wú)償使用的同時(shí)就對(duì)其收益、處分（尤其是流轉(zhuǎn)）進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。這種追求“一戶一宅”的具有中國(guó)特色的農(nóng)村宅基地福利性分配制度，在商品經(jīng)濟(jì)意識(shí)不濃、生活水平不高的改革開(kāi)放初期的農(nóng)村實(shí)行得比較好。[2]但是，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村生活水平的提高，這種過(guò)于強(qiáng)調(diào)農(nóng)村宅基地資源的福利保障性的慣性，已經(jīng)帶來(lái)了不少的問(wèn)題，在事實(shí)上已經(jīng)成為體現(xiàn)其福利性和真正發(fā)揮其保障功能的絆腳石了。

（二）對(duì)經(jīng)濟(jì)有用性關(guān)懷缺失

如上所述，從某種程度上而言，過(guò)于強(qiáng)調(diào)農(nóng)村宅基地資源的福利性和保障性在一定程度上扼殺了宅基地資源的經(jīng)濟(jì)有用性。農(nóng)村宅基地制度的經(jīng)濟(jì)有用性主要表現(xiàn)為有關(guān)交換、買(mǎi)賣、出讓、出租、抵押、質(zhì)押等權(quán)利流轉(zhuǎn)和繼承、征收征用等制度上。自從 1963年《關(guān)于對(duì)社員宅基地使用作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》確立農(nóng)村宅基地的“一宅兩制”以來(lái)，我們?cè)趶?qiáng)調(diào)其福利性和保障性的同時(shí)，均對(duì)發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)有用性進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。如《關(guān)于對(duì)社員宅基地使用作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》規(guī)定：“社員的宅基地，包括有建筑物和沒(méi)有建筑物的空白宅基地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)集體所有，一律不準(zhǔn)出租和買(mǎi)賣，但仍歸各戶長(zhǎng)期使用，長(zhǎng)期不變”?！锻恋毓芾矸ā罚?998）、《關(guān)于加強(qiáng)宅基地管理的意見(jiàn)》（2004）等大量法律法規(guī)和政策均規(guī)定了類似的內(nèi)容。2007年國(guó)家頒布《物權(quán)法》，該法雖然首次以基本法形式明確了宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，但對(duì)于宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓問(wèn)題仍參照《土地管理法》、《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》等法律法規(guī)。

從當(dāng)時(shí)的立法背景和立法意圖來(lái)分析，嚴(yán)格限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的一個(gè)重要原因是考慮農(nóng)村宅基地的福利保障性，擔(dān)心承擔(dān)著基本的社會(huì)保障功能的宅基地一旦流轉(zhuǎn)進(jìn)入市場(chǎng)將會(huì)喪失其保障功能，損害公平，加劇貧富差距，不利于農(nóng)村的社會(huì)秩序穩(wěn)定。而事實(shí)上，近年來(lái)，這種“堵”的做法不僅沒(méi)有增強(qiáng)其福利保障功能，反而給我國(guó)的土地市場(chǎng)秩序帶來(lái)了不良影響。因?yàn)?，中?guó)更廣大地區(qū)的農(nóng)村已不再是過(guò)去封閉型的“生于斯，老于斯”的靜態(tài)社會(huì)，農(nóng)民的流動(dòng)和遷徙是社會(huì)常態(tài)。依靠宅基地，農(nóng)民僅僅是實(shí)現(xiàn)了居有定所，而無(wú)法實(shí)現(xiàn)病有所醫(yī)、學(xué)有所上、老有所養(yǎng)等諸多的社會(huì)保障。[3]而且，法律嚴(yán)格限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，但法律并沒(méi)有禁止宅基地上房屋的流轉(zhuǎn)和繼承，根據(jù)“地隨房走”的原則，宅基地使用權(quán)實(shí)際上是發(fā)生了轉(zhuǎn)移的。這種宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的客觀現(xiàn)實(shí)大量地在廣大農(nóng)村地區(qū)發(fā)生，導(dǎo)致了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)秩序的混亂，嚴(yán)重干擾了我國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)秩序。

（三）對(duì)生態(tài)有用性關(guān)懷不足

在法律、法規(guī)、規(guī)章層面，涉及農(nóng)村宅基地資源的生態(tài)有用性規(guī)定很少，只有《物權(quán)法》、《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》、《土地權(quán)屬爭(zhēng)議處理暫行辦法》等7部。在這7部中，只有《物權(quán)法》和《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》兩部對(duì)宅基地資源的生態(tài)有用性關(guān)注的比較多，其余5部有關(guān)宅基地的規(guī)定大多是關(guān)于保護(hù)和促進(jìn)農(nóng)村宅基地資源的福利保障性和經(jīng)濟(jì)有用性的。而且，雖然這些法律法規(guī)出于節(jié)約和集約使用目的，都對(duì)宅基地的申請(qǐng)和使用進(jìn)行了一定的限制，如規(guī)定“一戶一宅、面積不得超標(biāo)、符合規(guī)劃、依法審批”等。這些規(guī)定表面上看，似乎是考慮了農(nóng)村宅基地資源的生態(tài)有用性，但事實(shí)上，當(dāng)初作出這些規(guī)定主要是考慮到農(nóng)村宅基地的社會(huì)保障功能，是基于其福利性和公平理念而作出的一種限制，并不是出于其生態(tài)有用性的考慮。

在政策層面，涉及農(nóng)村宅基地資源的生態(tài)有用性的規(guī)定相對(duì)多些，有《中共中央關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問(wèn)題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》等11部。初看，涉及宅基地資源生態(tài)性的規(guī)定數(shù)量很多，但仔細(xì)分析這些規(guī)定，我們可以發(fā)現(xiàn)，這些規(guī)定的主要目的是為了保護(hù)更重要的資源要素——耕地免受占用和破壞，其過(guò)分強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)村宅基地資源的集約和節(jié)約使用，陷入“頭疼醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的窠臼，缺乏系統(tǒng)和整體的思路，導(dǎo)致宅基地資源生態(tài)有用性實(shí)現(xiàn)效率低。此外，由于這些規(guī)定層次較低，在以經(jīng)濟(jì)總量為主要考核依據(jù)的體制下，其被執(zhí)行和貫徹的可能性較低，在經(jīng)濟(jì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值相沖突的情況下 ，犧牲生態(tài)價(jià)值而看重經(jīng)濟(jì)價(jià)值成為普遍的選擇，農(nóng)村宅基地資源的生態(tài)問(wèn)題日益嚴(yán)峻。

三、農(nóng)村宅基地制度的改革與創(chuàng)新

農(nóng)村宅基地制度的漏洞與不足，在實(shí)踐中產(chǎn)生了很多問(wèn)題和亂象，已經(jīng)影響到農(nóng)村的改革與發(fā)展。因此，農(nóng)村宅基地制度必須進(jìn)行改革。根據(jù)以上的論述，筆者認(rèn)為，改革應(yīng)抓住社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的大好時(shí)機(jī)，從平衡農(nóng)村宅基地資源的“三性”入手。

（一）淡化福利保障性

如上所述，我國(guó)農(nóng)村宅基地資源的福利保障性得到現(xiàn)行法律制度比較充分的保護(hù)和體現(xiàn)，但隨著農(nóng)村改革的推進(jìn)和農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的提高，原先的制度設(shè)計(jì)顯得對(duì)它過(guò)分重視了。這種現(xiàn)狀必須得到糾正，現(xiàn)階段應(yīng)是淡化其福利保障性，在具體方式上，可以通過(guò)“消極的限制”和“積極的發(fā)展”兩種方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。

“消極的限制”，是指堅(jiān)持農(nóng)村宅基地資源的福利保障性的基礎(chǔ)上，限制其適用范圍。之所以要堅(jiān)持其福利保障性，是因?yàn)?，目前，我?guó)的社會(huì)保障體系還很不健全、很不完善，存在二元結(jié)構(gòu)，即對(duì)城鎮(zhèn)居民實(shí)施的是以貨幣支付為主要方式的社會(huì)保障制度，而對(duì)農(nóng)民實(shí)施的則是以無(wú)償提供宅基地使用權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為特征的實(shí)物式生存保障制度。[4]近幾年，我國(guó)雖然一直提倡建立健全社會(huì)保障體系，并進(jìn)行了一系列的有效探索，如建立農(nóng)村最低生活保障制度、制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》等，但事實(shí)的二元社會(huì)保障結(jié)構(gòu)尚未得到根本改變，農(nóng)村居民和城市居民的社會(huì)保障水平較大。在這種現(xiàn)實(shí)面前，為維護(hù)農(nóng)村社會(huì)秩序的穩(wěn)定和為新農(nóng)村建設(shè)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，農(nóng)村宅基地資源的福利保障性仍應(yīng)得到保護(hù)，不能貿(mào)然完全取消。但堅(jiān)持農(nóng)村宅基地資源的福利保障性，并不意味著對(duì)其的保護(hù)和肯定不發(fā)生任何變化。相反，應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)地進(jìn)行改進(jìn)和完善。我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地是農(nóng)民基于其農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員身份以戶為單位申請(qǐng)取得，實(shí)行一戶一宅、無(wú)償取得、無(wú)償保有、永久使用、不得單純流轉(zhuǎn)、禁止宅基地長(zhǎng)期閑置等具體制度。這種貫穿農(nóng)村宅基地資源的申請(qǐng)、取得、保有、使用、流轉(zhuǎn)等各環(huán)節(jié)，涵蓋農(nóng)村宅基地資源整個(gè)生命周期的保護(hù)模式是一種過(guò)度保護(hù)模式。這種過(guò)度保護(hù)模式不僅影響了其福利保障性的充分發(fā)揮，而且影響了其經(jīng)濟(jì)有用性的發(fā)揮。因此，當(dāng)前應(yīng)該限制其適用范圍，將農(nóng)村宅基地資源的福利保障性的適用范圍限定在申請(qǐng)和取得環(huán)節(jié)。因?yàn)?，農(nóng)村宅基地資源的福利保障性來(lái)源于其身份性，其表現(xiàn)主要是國(guó)家對(duì)宅基地資源的按戶無(wú)償分配，農(nóng)民獲得分配后，宅基地資源就屬于其家庭財(cái)產(chǎn)，具有跟其它普通的財(cái)產(chǎn)相同的屬性，應(yīng)該彰顯其財(cái)產(chǎn)性權(quán)利屬性，發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)有用性。

在實(shí)踐中，“消極的限制”應(yīng)主要在申請(qǐng)和取得環(huán)節(jié)作如下安排：（1）農(nóng)村宅基地資源的申請(qǐng)主體只能是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，城鎮(zhèn)居民以及本集體經(jīng)濟(jì)組織外的成員均不得申請(qǐng)；（2）農(nóng)村宅基地資源的申請(qǐng)以戶為單位，根據(jù)家庭成員數(shù)量在審定的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)計(jì)算面積，不得超標(biāo)；（3）集體經(jīng)濟(jì)組織的每一成員只能申請(qǐng)一次，已分配宅基地資源的成員不得再次申請(qǐng)分配；（4）申請(qǐng)分配的農(nóng)村宅基地資源應(yīng)以自住為其主要目的；（5）申請(qǐng)所得的農(nóng)村宅基地資源長(zhǎng)期使用，可以繼承；（6）成員身份喪失時(shí)，分得的農(nóng)村宅基地資源應(yīng)予以核退；等等。

“積極的發(fā)展”，是指積極發(fā)展社會(huì)保障體系，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)。通過(guò)健全完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化，從而使廣大農(nóng)民群眾減少對(duì)宅基地資源的福利保障功能的依賴。健完和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，要求國(guó)家除了增加投入健全農(nóng)村最低生活保障制度、完善《社會(huì)保險(xiǎn)法》配套制度以外，更主要的要“授之以漁”，即盤(pán)活農(nóng)民手中的宅基地資源。如此，必須發(fā)揮宅基地資源的經(jīng)濟(jì)有用性。

（二）激活經(jīng)濟(jì)有用性

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律，農(nóng)村宅基地是一種財(cái)產(chǎn)，但事實(shí)上，它已成為低價(jià)財(cái)產(chǎn)和可能會(huì)成為“死產(chǎn)”或已真正成為“死產(chǎn)”。其根本原因是農(nóng)村宅基地權(quán)能的缺失和流轉(zhuǎn)制度缺乏。因?yàn)?，宅基地使用?quán)作為用益物權(quán)只有進(jìn)入市場(chǎng)，按照市場(chǎng)規(guī)律讓它流動(dòng)起來(lái)，才能夠真正實(shí)現(xiàn)和最大限度地實(shí)現(xiàn)“物”的經(jīng)濟(jì)效用，才能保障農(nóng)民的用益物權(quán)。[5]因此，要激活農(nóng)村宅基地資源的經(jīng)濟(jì)有用性必須建立健全農(nóng)村宅基地資源的流轉(zhuǎn)制度，尤其要重視以下幾點(diǎn)：

1.賦予完整用益物權(quán)

我國(guó)《物權(quán)法》雖然明確了農(nóng)村宅基地的用益物權(quán)性質(zhì)，但依據(jù)該法第152條規(guī)定，宅基地使用權(quán)人對(duì)宅基地只有占有、使用和依法利用之建造住宅及其附屬設(shè)施的權(quán)利，卻沒(méi)有收益和處分的權(quán)利。完整的用益物權(quán)是包含占有、使用、收益和處分權(quán)能的，因此，宅基地使用權(quán)是一種權(quán)能不完整的用益物權(quán)。不能處分、沒(méi)有收益是宅基地變成“低產(chǎn)”、“死產(chǎn)”的根本原因。要使農(nóng)村宅基地能進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)有用性，首先就應(yīng)該賦予農(nóng)村宅基地完整的用益物權(quán)。因?yàn)?，沒(méi)有處分權(quán)也就不能獲得收益，而收益權(quán)可以說(shuō)是土地產(chǎn)權(quán)的核心，資產(chǎn)的名義所有者有得到該宗資產(chǎn)產(chǎn)生的收入的權(quán)利[6]，如馬克思所說(shuō)，“……不支付地租就使用土地，意味著對(duì)地主土地所有權(quán)的取消”。[7]此外，農(nóng)民獲得分配后，宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性對(duì)農(nóng)戶來(lái)說(shuō)更具有現(xiàn)實(shí)意義，農(nóng)村宅基地資源應(yīng)該得到最優(yōu)化利用。農(nóng)村宅基地使用權(quán)最大化效益的實(shí)現(xiàn)，既需要有可供選擇的眾多權(quán)利實(shí)現(xiàn)方式，也需要有實(shí)現(xiàn)權(quán)利處分的充分自由。這就需要明確農(nóng)村宅基地使用權(quán)的權(quán)利屬性，尤其是財(cái)產(chǎn)性權(quán)利屬性，并擴(kuò)充農(nóng)村宅基地使用權(quán)的權(quán)能，除去對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)行使的各種不當(dāng)限制。[1]45其路徑應(yīng)是將目前農(nóng)村宅基地使用權(quán)的純利益屬性轉(zhuǎn)換為權(quán)利屬性，尤其應(yīng)該明確其財(cái)產(chǎn)性權(quán)利屬性，賦予其完整的用益物權(quán)。[8]

2.確權(quán)登記

確權(quán)登記是建立健全農(nóng)村宅基地資源流轉(zhuǎn)制度的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，包括初始登記、變更登記和注銷登記。初始登記大體可以按照國(guó)土資源部2007年11月頒布的《土地登記辦法》和2008年7月頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》進(jìn)行，但對(duì)有些歷史遺留問(wèn)題要具體問(wèn)題具體分析：第一，關(guān)于“一戶多宅”問(wèn)題?！蛾P(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》規(guī)定“嚴(yán)格落實(shí)農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地的法律規(guī)定。除繼承外，農(nóng)村村民一戶申請(qǐng)第二宗宅基地使用權(quán)登記的，不予受理。”筆者認(rèn)為，目前，農(nóng)村絕大部分的農(nóng)戶事實(shí)上有兩處或兩處以上的宅基地，如果堅(jiān)持“一戶只能一處”，不僅會(huì)造成登記工作無(wú)法進(jìn)行，而且增加執(zhí)法的成本，應(yīng)區(qū)別對(duì)待：總面積沒(méi)有超出當(dāng)?shù)厥〖?jí)以上政府規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)的，一戶即使有兩處或兩處以上宅基地，可以受理其第二宗宅基地申請(qǐng)；由于繼承而擁有多處宅基地的，可以受理其第二宗宅基地申請(qǐng)，但如面積超標(biāo)的，應(yīng)注明超標(biāo)部分面積；因建新不拆舊且面積超標(biāo)的，超標(biāo)部分不予受理；城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)的宅基地資源，現(xiàn)階段不予登記；農(nóng)村居民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村房屋而導(dǎo)致“一戶多宅”的，可以受理，但應(yīng)注明超標(biāo)部分面積。第二，關(guān)于閑置問(wèn)題?，F(xiàn)行法律法規(guī)要求對(duì)閑置的宅基地資源收回集體經(jīng)濟(jì)組織，但執(zhí)行的很不到位。筆者認(rèn)為，實(shí)踐中也應(yīng)區(qū)別對(duì)待：對(duì)于因繼承而造成閑置的，可以按照《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》中關(guān)于“繼承房屋取得的宅基地，可確定集體土地建設(shè)用地使用權(quán)”的規(guī)定，將宅基地使用權(quán)登記到繼承人名下；對(duì)于已經(jīng)取得城市戶口的原村民在農(nóng)村的舊房，可以根據(jù)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》中“非農(nóng)業(yè)戶口居民（含華僑）原在農(nóng)村的宅基地，房屋產(chǎn)權(quán)沒(méi)有變化的，可依法確定其集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。房屋拆除后沒(méi)有批準(zhǔn)重建的，土地使用權(quán)由集體收回”的規(guī)定，將宅基地使用權(quán)登記到原房屋所有人名下。如果所閑置的房屋已經(jīng)滅失，則不予登記，已經(jīng)登記的，應(yīng)當(dāng)注銷并收回村集體組織。第三，關(guān)于違建問(wèn)題?！蛾P(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》規(guī)定，“違法建造住宅申請(qǐng)宅基地使用權(quán)登記的，不予受理?！惫P者認(rèn)為，對(duì)違建房屋所占的宅基地也應(yīng)具體問(wèn)題具體分析：對(duì)于符合土地利用總體規(guī)劃且用地面積在核定標(biāo)準(zhǔn)面積以下，未辦理建房用地手續(xù)而違建的宅基地，經(jīng)批準(zhǔn)補(bǔ)辦宅基地用地手續(xù)的，可以登記；對(duì)于符合土地利用總體規(guī)劃但超過(guò)核定面積標(biāo)準(zhǔn)的，對(duì)于超出部分不予登記。但如屬于不宜拆除或收回的，可以在補(bǔ)辦農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地手續(xù)后登記為非農(nóng)建設(shè)土地；對(duì)于違反土地利用總體規(guī)劃而違建的，不予登記。

由于宅基地資源流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格限制，因此宅基地資源的變更登記和注銷登記制度都尚未建立。為真正發(fā)揮宅基地資源的經(jīng)濟(jì)有用性，在建立健全初始登記制度的同時(shí)，必須建立農(nóng)村宅基地資源的變更登記和注銷登記制度。

3.超標(biāo)收費(fèi)

超標(biāo)收費(fèi)不僅是流轉(zhuǎn)制度的組成部分，也是用經(jīng)濟(jì)的手段來(lái)發(fā)揮宅基地資源生態(tài)效用的反映。它要求在合理確定宅基地資源使用標(biāo)準(zhǔn)面積的基礎(chǔ)上，將農(nóng)村宅基地資源分為免費(fèi)使用部分和超標(biāo)梯度收費(fèi)使用部分。標(biāo)準(zhǔn)面積以內(nèi)的面積為免費(fèi)使用的部分，超標(biāo)的部分將按照超標(biāo)的幅度實(shí)行梯度收費(fèi)，超標(biāo)幅度越大，收費(fèi)越高。通過(guò)繼承、買(mǎi)賣（農(nóng)村居民之間買(mǎi)賣）等途徑獲得的土地與確權(quán)獲得的土地一起計(jì)算交費(fèi)面積。需要注意的是，收費(fèi)不是目的，而是為了避免浪費(fèi)、促使宅基地資源得到集約節(jié)約利用，所以超標(biāo)收費(fèi)主要針對(duì)歷史遺留問(wèn)題而設(shè)計(jì)的。對(duì)于新申請(qǐng)且超過(guò)核定標(biāo)準(zhǔn)面積的用戶來(lái)說(shuō)，不能用收取超標(biāo)使用費(fèi)的方法來(lái)限制其申請(qǐng)大面積的宅基地，否則會(huì)造成只要有錢(qián)就能申請(qǐng)到大面積的宅基地的局面，反而助長(zhǎng)盲目貪大風(fēng)氣，造成宅基地資源的浪費(fèi)，與超標(biāo)收費(fèi)制度的宗旨相悖。針對(duì)這類新申請(qǐng)宅基地的用戶，應(yīng)該嚴(yán)把審批環(huán)關(guān)，從嚴(yán)檢查與核實(shí)，不合條件的一律不予批準(zhǔn)，違建的要求拆除、恢復(fù)原狀。對(duì)于收取的宅基地超標(biāo)使用費(fèi)應(yīng)該加強(qiáng)管理和監(jiān)督，?？顚Ｓ糜诖迩f規(guī)劃和宅基地資源的整理以及農(nóng)村人居環(huán)境治理。

4.流轉(zhuǎn)

農(nóng)村宅基地資源流轉(zhuǎn)包括基于房地一體化的原理由于農(nóng)村房屋買(mǎi)賣產(chǎn)生的流轉(zhuǎn)，也包括純粹的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)兩種形式，具體包括買(mǎi)賣、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、質(zhì)押等。農(nóng)村宅基地資源流轉(zhuǎn)最終應(yīng)該打破城鄉(xiāng)“二元”體制，突破“只能本集體內(nèi)部符合宅基地分配條件的農(nóng)戶”的范圍限制，擴(kuò)展至全社會(huì)。這不僅是農(nóng)村宅基地用益物權(quán)性質(zhì)的要求，也是發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效用的必然。但是，現(xiàn)階段，鑒于我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度還很落后的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)對(duì)農(nóng)村宅基地資源的流轉(zhuǎn)施加適當(dāng)?shù)南拗疲缭诔鲑u人（或出讓人等）的范圍上應(yīng)加以限制，如其必須證明自己有合法長(zhǎng)期的居住用房以及提供本家庭成員一致同意處分的書(shū)面證明等；在購(gòu)買(mǎi)人（或受讓人等）資格方面，必須是非城鎮(zhèn)居民，等等。

（三）貫徹生態(tài)有用性

農(nóng)村宅基地資源的生態(tài)有用性長(zhǎng)期被忽視，這已經(jīng)帶來(lái)了不少的問(wèn)題，造成了農(nóng)村宅基地資源的不可持續(xù)發(fā)展。因此，這種局面必須得到改變：必須把對(duì)生態(tài)有用性的關(guān)懷貫穿于有關(guān)宅基地的各項(xiàng)制度中、落實(shí)到農(nóng)村宅基地的利用和管理中。這不僅是建設(shè)生態(tài)文明的必然要求，也是農(nóng)村宅基地制度改革和創(chuàng)新的一種必然趨勢(shì)。當(dāng)前，貫徹生態(tài)有用性最重要的就是做好村莊規(guī)劃，要從根本上改變農(nóng)村建設(shè)中存在的沒(méi)有規(guī)劃、無(wú)序建設(shè)和土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象，做到規(guī)劃先行、全盤(pán)考慮、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免盲目建設(shè)。實(shí)踐中應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

1.村莊規(guī)劃的編制主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府。由于村莊規(guī)劃的宏觀性、權(quán)威性和協(xié)調(diào)性，村莊規(guī)劃的編制應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上來(lái)履行。村級(jí)組織和農(nóng)戶在村莊規(guī)劃中只是起輔助作用，不能將編制村莊規(guī)劃的職能轉(zhuǎn)嫁或變相轉(zhuǎn)嫁給村級(jí)組織和農(nóng)戶。但考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實(shí)際能力和條件，上級(jí)政府應(yīng)該對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村莊規(guī)劃的編制中給予更多的指導(dǎo)和幫助。

2.村莊規(guī)劃的編制和實(shí)施需要依靠公眾的力量。村莊規(guī)劃的編制和實(shí)施要尊重和體現(xiàn)村民的真正意愿，確保廣大村民關(guān)心規(guī)劃、理解規(guī)劃、支持規(guī)劃；應(yīng)當(dāng)因地制宜、節(jié)約用地，發(fā)揮村民自治組織的作用，民主決策、民主管理。對(duì)于這一點(diǎn)，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第 18條明確規(guī)定，“鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，尊重村民意愿，體現(xiàn)地方和農(nóng)村特色?！钡?9條也明確規(guī)定，“鄉(xiāng)、村莊的建設(shè)和發(fā)展，應(yīng)當(dāng)因地制宜、節(jié)約用地，發(fā)揮村民自治組織的作用，引導(dǎo)村民合理進(jìn)行建設(shè)，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件?！?/p>

3.村莊規(guī)劃的經(jīng)費(fèi)要優(yōu)先保障。由于村莊規(guī)劃在新農(nóng)村建設(shè)的優(yōu)先地位和龍頭地位，其經(jīng)費(fèi)也要優(yōu)先保證。因此要求各級(jí)政府要優(yōu)先保證村莊規(guī)劃經(jīng)費(fèi)的投入，可以考慮將收取的宅基地資源超標(biāo)使用費(fèi)和用于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)與治理專項(xiàng)費(fèi)用的部分用于村莊規(guī)劃。

4.村莊規(guī)劃要嚴(yán)格實(shí)施。村莊規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)就具有法律效力，必須嚴(yán)格執(zhí)行，不僅農(nóng)民要嚴(yán)格按規(guī)劃建房，企事業(yè)單位要嚴(yán)格按規(guī)劃布點(diǎn)，各級(jí)政府、村級(jí)組織也要嚴(yán)格按村莊規(guī)劃進(jìn)行。只有人人都嚴(yán)格按照村莊規(guī)劃辦事，才能實(shí)現(xiàn)村莊整體的整潔、錯(cuò)落有致、布局合理，創(chuàng)造良好生態(tài)環(huán)境和整潔生活環(huán)境。

5.特別注重村莊規(guī)劃中的整治規(guī)劃。村莊規(guī)劃就其內(nèi)容來(lái)說(shuō)，主要包括村莊布點(diǎn)規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃與整治規(guī)劃，其中村莊整治規(guī)劃主要是指宅基地整理規(guī)劃。如果說(shuō)村莊建設(shè)規(guī)劃主要是預(yù)防未來(lái)可能出現(xiàn)的問(wèn)題，那么宅基地整理規(guī)劃則主要是處理歷史遺留問(wèn)題。但不管是村莊建設(shè)規(guī)劃制度的完善還是宅基地整理制度的完善，都是為了發(fā)揮宅基地資源的生態(tài)價(jià)值，兩者是緊密配合的。

總之，傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，農(nóng)村宅基地資源是一種特殊的財(cái)產(chǎn)，具有一定的財(cái)產(chǎn)性和明顯的福利保障性。但這種觀念忽視了農(nóng)村宅基地資源的生態(tài)屬性，具有片面性和時(shí)代局限性。在這種理念的指導(dǎo)下，農(nóng)村宅基地資源的利用與管理存在很多問(wèn)題，因此需要改革和創(chuàng)新。而改革和創(chuàng)新的路徑就是重新審視農(nóng)村宅基地資源的社會(huì)屬性，并從制度上平衡宅基地資源的三種社會(huì)屬性。

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F301.3

A

1674-8557（2010）04-0058-08

*本文系2009年度福建省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目《新農(nóng)村建設(shè)中的宅基地問(wèn)題及其法律對(duì)策研究》的階段性成果之一，項(xiàng)目編號(hào)為：2009B073。

2010-09-21

潘書(shū)宏（1977-），男，福建龍巖人，福建江夏學(xué)院法學(xué)系講師；林建偉（1966-），男，福建仙游人，福建江夏學(xué)院教授，福建省臺(tái)灣法律研究所所長(zhǎng)。

蘇 婷）