關(guān)于澧陽大垸堤防建設(shè)管理的幾點思考

羅德兵 鄧海瑞

（澧縣澧陽大垸水利管理委員會 常德市 415500）（常德市水利局 常德市 415000）

澧縣澧陽大垸是湖南省十大防汛確保重點垸之一，地處洞庭湖濱，所轄澧水以北、涔水以南、津市以西的張公廟、澧陽、澧澹、澧東、涔南、車溪、大坪、大堰當(dāng)8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總集雨面積364 km2，耕地面積30多萬畝，共有防汛大堤95km，其中澧水一線大堤30.9 km。澧、涔、澹三水合流，國道、省道、縣鄉(xiāng)公路發(fā)達，是澧縣的政治、經(jīng)濟、文化中心。

1 澧陽大垸堤防現(xiàn)狀

（1）堤防標(biāo)準(zhǔn)不高。

澧陽大垸有澧水一線防洪大堤30.94 km，按照“洞庭湖二期治理”堤防標(biāo)準(zhǔn)：堤頂按1998年洪水超高1.5 m設(shè)防，面寬 10 m，臨水坡 1∶2.5，背水坡 1∶3，堤頂下 5 m 設(shè) 5 m寬的內(nèi)平臺，堤腳7 m防汛路。澧陽大垸管轄的澧水一線防洪大堤普遍存在堤防標(biāo)準(zhǔn)不高的問題。如臨澧縣與澧縣交界處至艷洲電站大壩13 km大堤堤頂欠高0.6 m，黃沙灣至羊湖口內(nèi)平臺不連續(xù)、大堤內(nèi)外坡比不達標(biāo)。若要解決以上問題，需土方工程量60萬m3。

（2）堤防堤身不穩(wěn)。

黃沙灣至羊湖口堤段10 134 m，堤頂至垸內(nèi)地面高差普遍達10 m以上，部分堤段高差甚至超過14 m，如此大的高差造成堤面高懸，堤身不穩(wěn)，高洪來臨，該堤段是澧陽大垸防洪保安的一大心患。

（3）堤防險情依然存在。

澧水大堤形成堤防以來，歷史上潰堤記錄有：古大堤的潭口潰堤、兔子口潰堤、肖家倒口潰堤。當(dāng)年潰堤之水肆虐經(jīng)過的地帶無不沖擊形成河流，地勢低洼、卵石外露，雖然經(jīng)過經(jīng)久年月的復(fù)耕和治理，但是在距離大堤較遠(yuǎn)的地帶還是有隱患和險情。譬如在1998年洪水期間，在距離大堤200 m遠(yuǎn)的潭口潰堤形成的河槽內(nèi)出現(xiàn)面積較大的管涌群，經(jīng)過防汛軍民的奮力搶險，才免遭潰堤，但是，險情依然存在。

澹水是澧縣境內(nèi)澧水的主要支流之一，之前澹水經(jīng)多安橋流經(jīng)縣城，由文良制堤段入澧水，后來經(jīng)過幾次大規(guī)模的水利建設(shè)，澹水改道由十回港入羊湖口電排站入澧水，十回港至文良制段原澹水河槽也就成了死水河段，特別是距離大堤較近的栗河地段，1998年、2003年高洪均發(fā)生比較大的翻砂鼓水險情，直接威脅澧縣縣城，隱患巨大。

（4）亂挖亂采問題突出。

改革開放以來，國家的發(fā)展日新月異，整個國家就是一個大的建設(shè)工地，澧縣地處內(nèi)陸，沒有大的河流和湖泊，建設(shè)所需的大量砂石原材料的主要來源就是澧水河，高峰期間，澧縣境內(nèi)不到31 km河段內(nèi)密布20多條采砂船，河道內(nèi)采砂雖然有疏浚航道的好處，但是其危害也是顯而易見的：砂卵石質(zhì)量好的河道內(nèi)船只多，采挖的范圍和深度不斷擴大和挖深；現(xiàn)有的采砂船一般有篩分機，建筑工程有用的砂卵石由運輸船只泊至碼頭，無用的大粒徑卵石直接棄放洪道內(nèi)，造成洪道不暢和航道堵塞，這種無序和過度的開采雖屢經(jīng)治理，但有愈演愈烈之勢，直接威脅大堤安全。

2 工程建設(shè)管理現(xiàn)狀

近些年，中央及各級地方政府對水利工程建設(shè)投資比較重視，澧陽大垸自1995年年底成立以來，各種水利工程的建設(shè)投資超過2個億，資金來源的主要途徑：農(nóng)民自籌、縣級財政補貼；中央政府投資、地方財政補貼；地方政府投資；以工代賑等，原來以農(nóng)民自籌為資金主要來源的工程，自國家取消農(nóng)民義務(wù)工后，主要資金來源為中央政府和地方政府，而地方政府（特別是縣級財政）一般為“吃飯財政”，沒有充足的資金進行公益性建設(shè)，造成水利建設(shè)資金相對緊缺。

工程建設(shè)過程中，多層次管理，多頭業(yè)主使管理復(fù)雜，資金使用效率低。澧陽大垸水利建設(shè)的主要管理模式有：一是農(nóng)民自籌工程一般設(shè)工程建設(shè)指揮部，由指揮部進行的管理；國家及地方政府投資的工程，業(yè)主的形式比較多，在1999年以前，主要有大垸為建設(shè)業(yè)主；1999年以后，有縣水利局、市水利廳局、省廳委托市級建設(shè)管理處為建設(shè)業(yè)主、也有省水利廳及湖南省洞庭湖工程管理局直接為項目建設(shè)業(yè)主。管理模式的復(fù)雜導(dǎo)致工程建設(shè)間接費用的增多，直接用到工程的費用降低。

3 建設(shè)管理存在的問題

（1）水利管理體制滯后。

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制改革的深化和社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，水利工程運行管理和建設(shè)管理發(fā)展比例失調(diào)，普遍存在“重建輕管”的現(xiàn)象。長期以來水管單位積淀的問題逐漸暴露出來，矛盾越來越突出。存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是國家投資重點轉(zhuǎn)移。在市場經(jīng)濟條件下，國家以工補農(nóng)，水利建設(shè)以國家投資為主，水利系統(tǒng)經(jīng)費來源和運作方式發(fā)生了根本變化。過去那種以鄉(xiāng)水管站為主的二級修防會管理體制，已嚴(yán)重不適應(yīng)國家水管單位體制改革的要求和水利事業(yè)發(fā)展的要求。過去水利建設(shè)管理以鄉(xiāng)水管站為主，主要是因為要依靠農(nóng)民籌資籌勞。而市場經(jīng)濟條件下的水利建設(shè)，國家投資一般以垸為單位，制定水利建設(shè)計劃，下達水利建設(shè)項目與下?lián)苜Y金。目前國家投資重點向西部轉(zhuǎn)移，水利投資也向垸內(nèi)蓄滯洪區(qū)、排灌設(shè)施轉(zhuǎn)移，而一線湖區(qū)大堤基本沒有投資。

二是已建工程的管理工作薄弱。堤防工程經(jīng)過近些年的大規(guī)模建設(shè)，防洪能力得到提高，但建設(shè)之后，管理跟不上，“重建輕管”的思想普遍存在。近幾年在增加水利投入、加快水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，有的地方對現(xiàn)有工程的挖潛改造和強化管理問題沒有給予足夠重視。比較重視工程的建設(shè)管理，而忽視工程運行管理。在投入上，基礎(chǔ)設(shè)施投入多運行維護投入少，基礎(chǔ)建設(shè)資金不能用于運行管理，財政撥款資金又遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足運行維護所需費用。在管理上，建設(shè)管理執(zhí)行項目法人責(zé)任制、招投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制，建立了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求的管理模式，而已建工程的運行管理沒有建立起規(guī)范的管理模式，定額標(biāo)準(zhǔn)陳舊、管理方式單一，管理方法不科學(xué)。三是水管單位定位不準(zhǔn)，管理權(quán)責(zé)不明。工程管理機制不順、機構(gòu)臃腫、制度不嚴(yán)等問題十分突出。目前純公益性單位、經(jīng)營性單位比較好區(qū)分，但是由于綜合性水管單位功能的雙重性，很難嚴(yán)格區(qū)分其單位性質(zhì)。許多水管單位定位不準(zhǔn)，性質(zhì)不明，沒有享受應(yīng)有的國家財政補貼，?？钜膊荒軐Ｓ?。部分水管單位責(zé)任主體不明晰。一些水利工程沒有嚴(yán)格按分級管理的原則進行管理，該由上一級管理的水利工程由下級單位管理，不利于水資源的優(yōu)化配置和統(tǒng)一調(diào)度；大垸對鄉(xiāng)水管站只有業(yè)務(wù)管理權(quán)限，沒有人事管理權(quán)，只管事不管人，給管理工作帶來很大難度。

（2）運行管理經(jīng)費嚴(yán)重不足，造成了管理失調(diào)，技術(shù)人員流失嚴(yán)重，水利工程難以發(fā)揮效益。

水管單位存在著收支不平衡、管理資金嚴(yán)重短缺的問題。造成水管單位經(jīng)費嚴(yán)重不足的直接原因是各級財政對公益性工程的運行管理和維修養(yǎng)護始終沒有建立起相對穩(wěn)定的、有制度保障的投入渠道。一方面，財政撥款原本就與工程正常運行所需經(jīng)費相差較遠(yuǎn)，甚至財政應(yīng)撥的款項都難以到位。另一方面，收費性質(zhì)界定混亂，有限的維修養(yǎng)護經(jīng)費也未能得到有效利用，專項資金浪費、截留、挪作它用現(xiàn)象時有發(fā)生。2008年澧縣水利改革后，有的單位沒有通過改革減輕負(fù)擔(dān)、精簡機構(gòu)，縣財政對內(nèi)退、分流人員安排的經(jīng)費嚴(yán)重不足，在一定程度上增加了單位的運行負(fù)擔(dān)。加上政府財政的撥款不到位，造成單位辦公經(jīng)費要通過各種途徑來籌措，人員的工資、福利和各種待遇不能夠按時發(fā)放。由于單位的經(jīng)濟來源窄、負(fù)擔(dān)重，工資低，導(dǎo)致技術(shù)人才嚴(yán)重流失，澧陽大垸現(xiàn)有干部職工30人，其中具有初中級職稱人員12人，30歲以上外出打工和自謀職業(yè)的人員就有7人，并且全部是具有中級職稱的技術(shù)人員，留守人員中除班子成員和少量的初級技術(shù)人員外，一般都是不懂工程或者對工程建設(shè)與管理不在行的其他人員，人員素質(zhì)普遍偏低。

4 幾點思考

（1）加大工程投入，抓好以除險加固為重點的工程建設(shè)。

隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立，社會的高速發(fā)展，社會財富不斷的積累，經(jīng)濟總量的不斷增加，整個社會對水利工程的抗災(zāi)減災(zāi)能力的要求在不斷地提高，特別是對一線堤防，應(yīng)該具有較高的抗災(zāi)能力。目前由澧陽大垸管理的堤防防洪標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，病險堤段較多，難以充分發(fā)揮防洪減災(zāi)的作用，與國民經(jīng)濟發(fā)展很不相適應(yīng)，堤防一旦失事，對淞澧大圈會造成滅頂之災(zāi)。建議各級政府要進一步加大一線防洪大堤工程建設(shè)資金的投入，加大對病險堤防的整治力度，從根本上提高水利工程的防洪減災(zāi)能力。

（2）優(yōu)化方案，加快治理步伐。

一是加快險情隱患的整治步伐。對防洪標(biāo)準(zhǔn)不達標(biāo)的堤段，在爭取國家資金的同時，地方財政也要加大投入，力爭最近幾年完成培修加固任務(wù)。培修時，要解決好培修需要的土源，盡量不要從節(jié)約投資的角度考慮挖取外河洲灘或垸內(nèi)就近取土，因為挖取外河洲灘和院內(nèi)地面覆蓋層，破壞了原始土層鋪蓋，縮短地下水的滲徑，減少地下水的壓重，加大地下水的流量，導(dǎo)致垸內(nèi)汛期容易出現(xiàn)險情，特別是低洪時期都容易出險；解決由于高差大造成堤身的不穩(wěn)定的隱患，澧陽垸的黃沙灣至羊湖口堤段，每到汛期，垸內(nèi)管涌普遍，堤身散浸、堤腳軟腳嚴(yán)重，是每年防汛搶險的重點險工險段。解決方案是修筑壓浸臺，抬高垸內(nèi)地面，增加覆蓋層?？梢圆扇C械運土壓浸，亦可結(jié)合河道疏浚進行吹填壓浸。對老河口，老溝槽可以采取吹填、機械運輸填筑土壓浸的方式覆蓋，對于已經(jīng)出險的排水渠，可以采取鋼筋混凝土箱涵壓浸除險。

二是加大采砂船亂采亂挖的治理力度。政府應(yīng)從法制層面上制定相應(yīng)的條例或規(guī)章，對其行為進行規(guī)范和約束，對確需采挖的，要規(guī)定采挖地點、采挖時段，逐步禁止開采。

（3）科學(xué)設(shè)置機構(gòu)，建立靈活用人機制和內(nèi)部分配機制。

建立和完善以垸為單位的一級修防會管理體制，將堤防建設(shè)和管理統(tǒng)一納入垸修防會職責(zé)范圍。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)站設(shè)置堤段管理人員，堤段管理人員亦納入大垸統(tǒng)一管理。為基層水管單位落實經(jīng)費、搞好內(nèi)部分配機制，是增強水管單位內(nèi)部活力，調(diào)動各類人員積極性的重要手段。完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度。積極推行以崗位工資為主的基本工資制度，在進行科學(xué)的崗位設(shè)置、職位分析和崗位測評的基礎(chǔ)上，明確職責(zé)，以崗定薪，創(chuàng)造一個留人用人的和諧環(huán)境。