林事糾紛司法解決機(jī)制的問(wèn)題與重構(gòu)

吳 勇

(湘潭大學(xué) 法學(xué)院,湖南 湘潭 411105)

林事糾紛,亦稱涉林糾紛,是指相關(guān)當(dāng)事人在對(duì)森林資源的開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和改善過(guò)程中產(chǎn)生的利益糾紛*此處的森林資源是廣義上的,包括森林、林木、林地及依附于森林的野生動(dòng)植物資源。。我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)軌期,隨著我國(guó)環(huán)境保護(hù)力度的加大和林業(yè)改革的深入,林業(yè)生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益的不斷提高,林事糾紛成為我國(guó)社會(huì)糾紛的重要形態(tài)之一。林事糾紛如得不到及時(shí)解決和正確處理,會(huì)對(duì)我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)帶來(lái)嚴(yán)重的危害。

但就目前的研究和認(rèn)識(shí)看,對(duì)林事糾紛的關(guān)注主要集中于林權(quán)糾紛,森林資源保護(hù)糾紛的探討不足,而在林權(quán)糾紛解決本身,關(guān)注的重心在于多元解決機(jī)制的構(gòu)建,對(duì)司法解決機(jī)制的改革研究不多[1],這無(wú)疑影響到了林事糾紛解決機(jī)制的運(yùn)行和完善,不利于我國(guó)現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展。本文試圖通過(guò)對(duì)我國(guó)林事糾紛的界定和對(duì)林事糾紛司法解決機(jī)制現(xiàn)狀的考察,構(gòu)建符合林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的新型林事糾紛司法解決機(jī)制,以解決目前林事糾紛司法救濟(jì)供給不足和通道不暢的問(wèn)題。

一、林事糾紛的類(lèi)型與特征

在我國(guó),林事糾紛主要表現(xiàn)為兩種形態(tài),即林權(quán)糾紛和森林資源保護(hù)糾紛。林權(quán)糾紛是指雙方或多方當(dāng)事人圍繞林地及林地上的森林、林木的所有權(quán)和使用權(quán)的歸屬問(wèn)題發(fā)生的爭(zhēng)議[2]。林權(quán)糾紛主要是圍繞著經(jīng)濟(jì)利益而產(chǎn)生的糾紛。林權(quán)糾紛在我國(guó)相關(guān)法律文件中有一定的界定,如《森林法》第17 條所稱的“林木、林地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議”、1996 年林業(yè)部發(fā)布的《林木林地權(quán)屬爭(zhēng)議處理辦法》第2 條所稱的“因森林、林木、林地所有權(quán)或者使用權(quán)的歸屬而產(chǎn)生的爭(zhēng)議”。目前,我國(guó)林權(quán)糾紛主要表現(xiàn)為四類(lèi):一是村民之間、村民與村集體之間因歷史原因就林權(quán)權(quán)屬發(fā)生的爭(zhēng)議；二是村民與當(dāng)?shù)亓謽I(yè)企業(yè)就集體林地轉(zhuǎn)讓發(fā)生的爭(zhēng)議；三是村民與林地承包經(jīng)營(yíng)戶就承包經(jīng)營(yíng)林地權(quán)屬發(fā)生的爭(zhēng)議；四是失山林農(nóng)因要求收回自留山而產(chǎn)生的爭(zhēng)議。隨著新林改的進(jìn)行,林權(quán)價(jià)值升值,林業(yè)經(jīng)濟(jì)效益凸現(xiàn),林權(quán)糾紛已經(jīng)成為林事糾紛的主要表現(xiàn)形式[3]。

森林資源保護(hù)糾紛是指雙方或多方當(dāng)事人圍繞著森林資源是否遭受污染和破壞,是否需要采取防范措施和損害賠償而產(chǎn)生的爭(zhēng)議。森林資源保護(hù)糾紛主要是圍繞著生態(tài)利益而產(chǎn)生的糾紛。目前,我國(guó)法律對(duì)森林資源保護(hù)糾紛并無(wú)明確的界定,在學(xué)界,森林資源保護(hù)糾紛被看做是環(huán)境保護(hù)糾紛的形態(tài)之一。根據(jù)不同的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn),森林資源保護(hù)糾紛可以作不同的分類(lèi)。根據(jù)保護(hù)內(nèi)容的不同,森林資源保護(hù)糾紛可以分為森林資源的污染糾紛和破壞糾紛,前者如工廠排放廢氣對(duì)森林環(huán)境的損害而引發(fā)的糾紛,后者如亂砍濫伐對(duì)森林資源的損害而引發(fā)的糾紛。根據(jù)保護(hù)對(duì)象的不同,森林資源保護(hù)糾紛可以分為林木保護(hù)糾紛、林地保護(hù)糾紛、野生動(dòng)植物保護(hù)糾紛等。由于2008 年全面實(shí)施的農(nóng)村集體林權(quán)制度改革的目的是把集體林地經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)落實(shí)到農(nóng)戶,目前的林事糾紛主要是林權(quán)糾紛,森林資源保護(hù)糾紛還不突出,法律和學(xué)界關(guān)注度也不高。但隨著林權(quán)權(quán)屬的確定化和法定化,隨著森林生態(tài)功能對(duì)于全球氣候變化應(yīng)對(duì)和我國(guó)兩型社會(huì)建設(shè)的重要性的凸顯,森林資源保護(hù)糾紛將成為我們必須重點(diǎn)應(yīng)對(duì)的社會(huì)糾紛。

與其他社會(huì)糾紛相比,林事糾紛具有特殊性:一是糾紛沖突的群體性。林事?tīng)?zhēng)議主要發(fā)生在林農(nóng)、村組集體經(jīng)濟(jì)組織、國(guó)有林場(chǎng)、林木經(jīng)營(yíng)戶及相關(guān)生產(chǎn)企業(yè)之間,涉及人員眾多。一旦形成訴訟,絕大多數(shù)屬于群體訴訟案件,有的案件原告人數(shù)超過(guò)數(shù)十人甚至達(dá)數(shù)百人。這類(lèi)案件處理不好,往往會(huì)引發(fā)群體性事件。二是糾紛起因的復(fù)雜性。導(dǎo)致林事?tīng)?zhēng)議的原因是多方面的。如林權(quán)糾紛的產(chǎn)生既有歷史的原因,也有現(xiàn)實(shí)的原因；既有主觀的原因,也有客觀的原因。我國(guó)的林權(quán)宏觀政策伴隨著土改前、土改時(shí)期、合作化和人民公社時(shí)期、“四固定”時(shí)期、“三定”時(shí)期等不同階段發(fā)生了多次變遷,政府過(guò)度使用了行政手段,而忽視了經(jīng)濟(jì)手段、法律手段,因而導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)混亂[4]。現(xiàn)階段,林業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的凸顯又使產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議更加強(qiáng)烈。另外,政府確權(quán)發(fā)證時(shí)的不規(guī)范、山林本身界限的不明顯又加劇了林權(quán)爭(zhēng)議的復(fù)雜性。引發(fā)森林資源保護(hù)糾紛的原因也是多方面的,既有污染型的,也有開(kāi)發(fā)性的。三是糾紛處理的專業(yè)性。林事糾紛的處理往往涉及林權(quán)的確認(rèn)、林業(yè)損害原因和損害后果的確定,這需要專業(yè)人士運(yùn)用專業(yè)知識(shí)來(lái)進(jìn)行,帶有較強(qiáng)的專業(yè)性。四是糾紛性質(zhì)的復(fù)合性。從性質(zhì)上看,林事糾紛不是單純的民事糾紛或者行政糾紛,而是兼具民事和行政糾紛性質(zhì)。林事糾紛往往是當(dāng)事人之間就林業(yè)經(jīng)濟(jì)利益或生態(tài)利益的分配、平衡和保護(hù)發(fā)生糾葛,具有一定的民事糾紛性質(zhì),但這些糾葛往往又與行政機(jī)關(guān)的林權(quán)確認(rèn)、侵害行為確認(rèn)以及行政處罰行為等具體行政行為相聯(lián)系,又具有一定的行政糾紛性質(zhì)。

林事糾紛的這些特點(diǎn)決定了對(duì)于林事糾紛的處理,尤其是司法處理應(yīng)當(dāng)有特殊的規(guī)則安排。

二、林事糾紛司法解決機(jī)制的現(xiàn)狀與問(wèn)題

(一)林事糾紛司法解決機(jī)制的現(xiàn)狀

1.在救濟(jì)途徑和救濟(jì)程序上,對(duì)于林權(quán)糾紛和森林資源保護(hù)糾紛采取不同的司法救濟(jì)途徑和程序

由于林權(quán)糾紛既涉及當(dāng)事人的顯性利益,又涉及行政機(jī)關(guān)的職權(quán),所以我國(guó)對(duì)于林權(quán)糾紛的處理制定了一些專門(mén)的法律規(guī)定。這些規(guī)定既見(jiàn)之于國(guó)家立法,如《森林法》、《行政復(fù)議法》,也見(jiàn)之于部門(mén)和地方立法,如原林業(yè)部的《林木林地權(quán)屬爭(zhēng)議處理辦法》、廣東省的《森林林木林地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)解處理辦法》。根據(jù)這些法律規(guī)定,對(duì)林權(quán)糾紛的救濟(jì)是以行政救濟(jì)為主,司法救濟(jì)為輔,且司法救濟(jì)僅限于行政訴訟?！渡址ā芬?guī)定國(guó)家具有林權(quán)確認(rèn)權(quán)[注]該法第3條規(guī)定:“國(guó)家所有的和集體所有的森林、林木和林地,個(gè)人所有的林木和使用的林地,由縣級(jí)以上地方人民政府登記造冊(cè),發(fā)放證書(shū),確認(rèn)所有權(quán)或者使用權(quán)。國(guó)務(wù)院可以授權(quán)國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門(mén),對(duì)國(guó)務(wù)院確定的國(guó)家所有的重點(diǎn)林區(qū)的森林、林木和林地登記造冊(cè),發(fā)放證書(shū),并通知有關(guān)地方人民政府。”,而《行政復(fù)議法》規(guī)定,“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的,應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政復(fù)議;對(duì)行政復(fù)議不服的,可以依法向人們法院提起行政訴訟”“根據(jù)國(guó)務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定,省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決。”由此可見(jiàn),對(duì)于當(dāng)事人與行政機(jī)關(guān)之間的確權(quán)爭(zhēng)議,第一種情形適用行政訴訟復(fù)議前置程序,第二種情形適用行政復(fù)議終局裁決程序。而對(duì)于平等主體之間就林木、林地的所有權(quán)或者使用權(quán)的歸屬問(wèn)題引發(fā)的糾紛,根據(jù)《森林法》第17條規(guī)定,單位之間發(fā)生的林木、林地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議,由縣級(jí)以上人民政府依法處理;個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間發(fā)生的林木所有權(quán)和林地使用權(quán)爭(zhēng)議,由當(dāng)?shù)乜h級(jí)或者鄉(xiāng)級(jí)人民政府依法處理;當(dāng)事人對(duì)人民政府的處理決定不服的,可以在接到通知之日起一個(gè)月內(nèi),向人民法院起訴。這表明對(duì)于平等主體之間的林權(quán)糾紛,以行政處理為前提,當(dāng)事人不服的,只能向法院提起行政訴訟。

對(duì)于森林資源保護(hù)糾紛的處理,我國(guó)沒(méi)有專門(mén)的法律規(guī)定,其救濟(jì)適用《環(huán)境保護(hù)法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》等環(huán)保法律的規(guī)定,即當(dāng)事人既可以要求行政主管機(jī)關(guān)進(jìn)行處理,也可以直接向法院提起民事訴訟。對(duì)行政主管機(jī)關(guān)的處理不服的,也可以提起訴訟,但只能對(duì)對(duì)方當(dāng)事人提起,屬于民事訴訟。因此,在我國(guó)這類(lèi)糾紛的救濟(jì)主要是民事訴訟,只有涉及到行政處罰和森林犯罪行為時(shí),才會(huì)導(dǎo)致行政訴訟和刑事訴訟。

2.在林事糾紛的審判機(jī)構(gòu)上,我國(guó)實(shí)行的是特殊審判機(jī)構(gòu)和普通審判機(jī)構(gòu)并行機(jī)制

目前,林業(yè)特殊審判機(jī)構(gòu)有兩類(lèi),一是在大面積國(guó)有林區(qū)設(shè)立的森林法院和森林中級(jí)人民法院,受理轄區(qū)內(nèi)所有刑事、民事、經(jīng)濟(jì)和行政案件,獨(dú)立行使相當(dāng)于地方人民法院的職權(quán)。這是根據(jù)1980年12月1日《最高人民檢察院、林業(yè)部、司法部、公安部關(guān)于在重點(diǎn)林區(qū)建立與健全林業(yè)公安、檢察、法院組織機(jī)構(gòu)的通知》和《法院組織法》設(shè)立的。二是在重點(diǎn)林區(qū)所在地的地方人民法院內(nèi)設(shè)立林業(yè)審判庭,或者在重點(diǎn)國(guó)有林場(chǎng)派駐林業(yè)法庭,受理轄區(qū)內(nèi)的森林案件,成為地方人民法院的組成部分。

對(duì)于其他地區(qū)的林事糾紛,則按照案件性質(zhì),分別由屬地的普通法院管轄,由民事庭、行政庭和刑事庭審理。

(二)林事糾紛司法解決機(jī)制的問(wèn)題

1.審理機(jī)構(gòu)的分化導(dǎo)致法律適用、糾紛處理的不一致

由于特殊審判機(jī)構(gòu)和普通審判機(jī)構(gòu)在法官的專業(yè)性、審判經(jīng)驗(yàn)等方面存在差異,在對(duì)普通法和森林法的運(yùn)用方面存在偏好,這會(huì)導(dǎo)致特殊審判機(jī)構(gòu)和普通審判機(jī)構(gòu)在面臨相同或相類(lèi)似的林事糾紛時(shí)有著不同的專業(yè)和法律判斷,從而產(chǎn)生同案不同判現(xiàn)象。另外由于各審判機(jī)構(gòu)受理范圍的不一致,也會(huì)產(chǎn)生上訴機(jī)制的不同。森林法院的受案范圍是林區(qū)的所有案件,其上訴法院是森林中級(jí)法院或林區(qū)所在地中級(jí)人民法院,實(shí)際審理機(jī)構(gòu)是各案件對(duì)應(yīng)庭室；林業(yè)審判庭的受案范圍是涉林案件,其上訴機(jī)構(gòu)是上級(jí)法院,實(shí)際審理機(jī)構(gòu)是上級(jí)法院的林業(yè)審判庭或案件對(duì)應(yīng)庭室；普通法院的受理范圍是涉林所有案件,其上訴機(jī)構(gòu)是上級(jí)法院,實(shí)際審理機(jī)構(gòu)是各對(duì)應(yīng)的民、刑和行政庭。

2.特殊審判機(jī)構(gòu)的行業(yè)管理影響司法威信

森林法院乃至林業(yè)審判庭設(shè)立于林業(yè)部門(mén)內(nèi),人、財(cái)、物一直由所在部門(mén)和企業(yè)管理。這既違“司法獨(dú)立”的基本法理,又違背現(xiàn)代法院設(shè)立的機(jī)理。另外,由部門(mén)或企業(yè)管理的這些法院的人員多數(shù)屬于企業(yè)編制,其用人標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)人程序、晉職升級(jí)也不規(guī)范,這就嚴(yán)重制約了法官隊(duì)伍整體素質(zhì)的提高。這種“法企不分”的管理體制直接影響執(zhí)法的嚴(yán)肅性和公正性,直接影響司法威信和公定力。

3.民事司法救濟(jì)與行政司法救濟(jì)的分野導(dǎo)致林業(yè)司法救濟(jì)的尷尬

雖然林業(yè)審判庭受理涉林的森林案件,但其仍然區(qū)分森林民事、行政和刑事案件,這就和其他審判機(jī)構(gòu)在程序適用上是一致的。但這種民事司法救濟(jì)和行政司法救濟(jì)分離的制度安排是不適宜解決林事糾紛的。因?yàn)槎鄶?shù)林事糾紛兼具民事糾紛和行政糾紛性質(zhì),屬于“民行一體”案件,救濟(jì)程序的分野導(dǎo)致司法救濟(jì)的尷尬。民事庭面臨著如何對(duì)待行政確權(quán)和行政調(diào)查行為的效力問(wèn)題,行政庭面臨著如何對(duì)待掩藏在行政爭(zhēng)議后面的平等當(dāng)事人的利益保護(hù)問(wèn)題。

4.訴訟程序與非訴程序的斷裂影響糾紛解決的有效性和及時(shí)性

目前,林事糾紛的解決方式有調(diào)解、行政調(diào)處、訴訟等方式,實(shí)踐中,行政調(diào)處是運(yùn)用最多的方式。但由于訴訟程序與行政調(diào)處等非訴程序缺乏通暢的協(xié)調(diào)與溝通機(jī)制,導(dǎo)致這些非訴程序的有效性大打折扣,也導(dǎo)致司法救濟(jì)的不暢。因?yàn)榉窃V程序的成果需要司法保障,而司法救濟(jì)的順利展開(kāi)又牽涉到行政機(jī)關(guān)對(duì)林權(quán)確認(rèn)等職權(quán)性和專業(yè)性問(wèn)題的判斷。

5.林業(yè)司法救濟(jì)的政策判斷的有限性影響糾紛解決的徹底性和林業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性

林業(yè)審判的要職既在于推動(dòng)集體林權(quán)改革,還林于民,促進(jìn)林業(yè)的持續(xù)發(fā)展,又在于保護(hù)森林資源,促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的改善。但現(xiàn)實(shí)中,林業(yè)審判經(jīng)常面臨著林農(nóng)經(jīng)濟(jì)需要、地方經(jīng)濟(jì)沖動(dòng)、國(guó)家和社會(huì)生態(tài)需要的矛盾。這就要求林業(yè)審判衡平各方利益,確認(rèn)政策取向,確定森林資源的開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、改善原則。而這在現(xiàn)行機(jī)制中是無(wú)法做到的,林業(yè)審判只能局限于現(xiàn)行法律中解決糾紛,無(wú)法發(fā)揮政策形成機(jī)能,也就不能從根本上解決林事糾紛背后的利益沖突。

三、林事糾紛司法解決機(jī)制重構(gòu)的方向

司法是保證受到侵犯的權(quán)利得以恢復(fù)和救濟(jì)的最后屏障,是保障法律得以正確實(shí)施的最后防線。因而,司法也是解決林事糾紛的最重要的和最終一環(huán)。目前,在我國(guó),運(yùn)用訴訟方式來(lái)解決林事糾紛的還相當(dāng)少,或者說(shuō),司法在林事糾紛解決中的作用并未真正發(fā)揮。這既與林農(nóng)的法律意識(shí)有關(guān),更主要的是在于我國(guó)的司法制度建設(shè)還不合理,還不適應(yīng)林事糾紛的特點(diǎn),需要進(jìn)行改造和完善。

從國(guó)際趨勢(shì)和林事糾紛的特點(diǎn)來(lái)看,林業(yè)司法改造的方向應(yīng)當(dāng)是司法專門(mén)化。在一定意義上說(shuō),司法的專門(mén)化是現(xiàn)代化的前提。所謂專門(mén)化,就是把本來(lái)屬于普通法院管轄的事務(wù)提取出來(lái),交給特設(shè)的法院；或者直接把新制訂的法律交給普通法院以外的法院管轄。設(shè)立專門(mén)法院,是法律現(xiàn)代化必然伴隨的現(xiàn)象,無(wú)論是哪個(gè)國(guó)家,哪個(gè)法系,也不可能絕對(duì)避免。因?yàn)楝F(xiàn)代化對(duì)法律提出了特殊的要求,傳統(tǒng)的法院不能滿足,國(guó)家也沒(méi)有足夠的人力和財(cái)力去改造全部司法機(jī)構(gòu),所以,司法的專門(mén)化幾乎是法律現(xiàn)代化不可避免的。專門(mén)法院可以在一個(gè)過(guò)去傳統(tǒng)的法院沒(méi)有處理過(guò)的高度“政策性”或“專業(yè)化”的內(nèi)容,或在法律及其實(shí)施顯得過(guò)分僵化的領(lǐng)域顯示優(yōu)勢(shì)[5]?，F(xiàn)代各國(guó)都存在種類(lèi)不一的專門(mén)法院,如美國(guó)的家庭法院、遺囑檢驗(yàn)法院、稅務(wù)法院,法國(guó)的行政法院,澳大利亞的工業(yè)關(guān)系法院等。林事糾紛具有較強(qiáng)的專業(yè)性,在其解決過(guò)程中,經(jīng)常要面臨諸多技術(shù)性的判斷,如森林資源的價(jià)值與功能、森林資源損害的原因與機(jī)理、林地界址的劃定等。同時(shí),林事糾紛的解決還面臨著對(duì)公權(quán)力(行政權(quán)力)和私權(quán)利(公民權(quán)利)、森林資源的生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益的衡平和判斷。這都是普通法院解決林事糾紛力不從心的地方。因此,建立專門(mén)法院來(lái)應(yīng)對(duì)林事糾紛對(duì)于程序的特殊要求、減輕普通法院的工作壓力、滿足特殊價(jià)值保護(hù)的需要,是我國(guó)林事糾紛司法解決機(jī)制改革的核心。

在此我們需要注意的是,我國(guó)自上個(gè)世紀(jì)80年代以來(lái)建立的森林法院、林業(yè)審判庭并非真正意義的專門(mén)法院,也非司法專門(mén)化的體現(xiàn)。就森林法院而言,其受案范圍是林區(qū)的所有案件,并不限于涉林案件,而且在案件處理過(guò)程中,也無(wú)特別程序適用,其實(shí)質(zhì)就是設(shè)在林區(qū)的普通法院。就林業(yè)審判庭而言,它是普通法院的內(nèi)設(shè)庭,在涉林案件的處理上也無(wú)特別程序適用,并不是專門(mén)法院,而且它既屬于審判系列,又屬于林業(yè)系統(tǒng),是我國(guó)的“司法怪物”之一。從司法獨(dú)立的角度來(lái)看,他們是反司法現(xiàn)代化的,所以才有學(xué)者們呼吁的地方化改革,即將他們改造成普通法院的組成部分。

我們這里所講的專門(mén)法院是與普通法院相對(duì)而言的,其設(shè)立的目的是減輕一般管轄權(quán)法院的工作量并滿足某些案件對(duì)于程序的特殊要求,提高在專業(yè)性較強(qiáng)領(lǐng)域工作的法官的專業(yè)知識(shí)水平[6]。鑒于林事糾紛的特殊性,需要納入專門(mén)法院處理。但在我國(guó),這個(gè)法院不是林事法院,而是環(huán)境法院。這一則是為了與以往的森林法院相區(qū)分,更為重要的是林事糾紛屬于環(huán)境糾紛的一類(lèi)。因?yàn)榄h(huán)境訴訟是對(duì)公益和私益進(jìn)行綜合衡量,對(duì)行政行為和民事權(quán)利進(jìn)行綜合審查,同時(shí)環(huán)境案件具有技術(shù)性強(qiáng)、處理難度大、日益增多和復(fù)雜化的特點(diǎn),需要專門(mén)的司法機(jī)構(gòu)處理[7]。這個(gè)司法機(jī)構(gòu)就是環(huán)境法院。在國(guó)外,對(duì)環(huán)境保護(hù)案件設(shè)立專門(mén)法院已經(jīng)成為一個(gè)趨勢(shì),如新西蘭的環(huán)境法院、澳大利亞的土地和環(huán)境法院等。環(huán)境法院作為一個(gè)獨(dú)立的審判機(jī)構(gòu),受理和解決所有的環(huán)境資源案件,當(dāng)然也包括森林資源案件,從而也避免單獨(dú)成立林事法院,造成司法資源浪費(fèi)的問(wèn)題。

在我國(guó),環(huán)境法院的成立可以利用現(xiàn)有的資源改造,如在現(xiàn)有的森林法院或林業(yè)審判庭的基礎(chǔ)上重組,但應(yīng)當(dāng)注意的是,環(huán)境法院是作為一個(gè)獨(dú)立的審判系列而存在,并不依附于地方或部門(mén),另外，其案件受理范圍也不局限于林業(yè)案件,而是管轄區(qū)域內(nèi)的所有環(huán)境案件。在沒(méi)有森林法院或林業(yè)審判庭的地區(qū),則單獨(dú)設(shè)立環(huán)境法院,解決包括森林資源案件在內(nèi)的所有環(huán)境資源案件。同時(shí),按照生態(tài)管理的要求,在全國(guó)各地適當(dāng)設(shè)立環(huán)境上訴法院,解決其上訴途徑問(wèn)題。

四、林事糾紛司法解決機(jī)制重構(gòu)的基本內(nèi)容

環(huán)境法院有其運(yùn)作的特殊機(jī)理,在解決林事糾紛方面,主要體現(xiàn)為以下內(nèi)容:

(一)組織結(jié)構(gòu)的相互配合

組織結(jié)構(gòu)的相互配合體現(xiàn)在對(duì)外和對(duì)內(nèi)兩個(gè)層面。對(duì)外主要體現(xiàn)在環(huán)境法院與森林資源保護(hù)相關(guān)主管部門(mén)的關(guān)系方面。根據(jù)我國(guó)的法律,各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)林權(quán)的確定,林業(yè)主管行政部門(mén)負(fù)責(zé)林業(yè)資源的管理和森林生態(tài)環(huán)境的養(yǎng)護(hù)。環(huán)境法院在審理林事糾紛時(shí),應(yīng)當(dāng)收集和聽(tīng)取相關(guān)行政部門(mén)的意見(jiàn)。尤其在處理林權(quán)糾紛時(shí),在不以林業(yè)行政主管部門(mén)為訴訟對(duì)象時(shí),林業(yè)行政主管部門(mén)為當(dāng)然的訴訟參與主體,需就當(dāng)事人爭(zhēng)議的林權(quán)狀況作出說(shuō)明,并根據(jù)庭審情況,及時(shí)就林權(quán)狀況進(jìn)行文書(shū)確定。對(duì)內(nèi)主要體現(xiàn)在,考慮到林事糾紛處理的專業(yè)性,環(huán)境法院應(yīng)當(dāng)吸納一定的林業(yè)、生態(tài)專家,建立陪審員庫(kù),參與林事糾紛的處理。

(二)管轄范圍的一體化

環(huán)境法院管轄所有的林事案件,既包括因林權(quán)糾紛引發(fā)的案件,也包括因森林資源保護(hù)糾紛引發(fā)的案件,既包括因私人利益引發(fā)的案件,也包括因公共利益保護(hù)引發(fā)的案件。環(huán)境法院的林事案件管轄是專屬管轄,根據(jù)案件性質(zhì),由刑事法官或環(huán)境法官處理。在交通不便的地方,環(huán)境法院可以設(shè)立派出法庭,但派出法庭不受理刑事案件。對(duì)環(huán)境法院的判決不服的,可以上訴到環(huán)境上訴法院。

(三)程序機(jī)制的一體化

程序機(jī)制的一體化體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是考慮到林事糾紛兼具民事糾紛和行政糾紛性質(zhì),不再區(qū)分民事案件和行政案件,林業(yè)具體行政行為可直接納入司法審查對(duì)象,由法官一并解決糾紛所涉及的民事或行政爭(zhēng)議,由法官綜合衡量糾紛所涉及的公利益和私利益的保護(hù)問(wèn)題。另外環(huán)境法庭在處理這類(lèi)案件時(shí),確立集團(tuán)訴訟制度,為人數(shù)眾多的林事糾紛當(dāng)事人提供方便、快捷、低成本的訴訟之門(mén)。二是訴訟程序與非訴程序的溝通。林事糾紛的有效解決,應(yīng)當(dāng)建立的是一個(gè)以訴訟為核心,包括調(diào)解、仲裁、行政處理等方式在內(nèi)的多元解決機(jī)制。其溝通就體現(xiàn)在訴前、訴中都有相應(yīng)的非訴解決方式可以利用,在解決過(guò)程中,也可以與訴訟進(jìn)行轉(zhuǎn)換,同時(shí)訴訟對(duì)非訴解決方式的效力起著確認(rèn)和司法審查的作用。

(四)政策形成機(jī)能的發(fā)揮

政策形成機(jī)能的含義是,通過(guò)訴訟解決具體當(dāng)事人之間的糾紛的同時(shí),還隱含著對(duì)社會(huì)關(guān)系的間接調(diào)整[8]。即在具體的糾紛解決過(guò)程中,通過(guò)法官的能動(dòng)司法和利益衡量,以法律解釋等方式承認(rèn)某種權(quán)益,形成利益保護(hù)的公共政策。森林資源承載著生態(tài)功能和經(jīng)濟(jì)功能,這造成林事糾紛是多種利益的沖突體現(xiàn),其背后隱藏著各種政策取向的沖突。因此,林事糾紛的司法解決不僅僅是定紛止?fàn)?還要通過(guò)訴訟確認(rèn)森林資源的價(jià)值,喚起社會(huì)成員對(duì)森林價(jià)值的認(rèn)同,形成保護(hù)森林資源的公共政策。這就意味著法官在解決林事糾紛時(shí)擁有更多的主動(dòng)權(quán),在可持續(xù)發(fā)展思想的指導(dǎo)下,對(duì)森林資源的開(kāi)發(fā)、利益、保護(hù)和改善進(jìn)行司法判斷。

參考文獻(xiàn)：

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