建立我國律師參與地方立法辯論制度的探索

李艷波

(廣東商學院 法學院,廣東 廣州 510320)

建立我國律師參與地方立法辯論制度的探索

李艷波

(廣東商學院 法學院,廣東 廣州 510320)

立法是建設法治社會的邏輯起點,法律的質量直接關系到法治建設的水平和成效。立法辯論制度作為立法體制的重要組成部分,符合“科學立法、民主立法”的立法原則。律師參與立法辯論,有其職業(yè)特殊優(yōu)勢。建立具有中國特色的地方立法辯論制度,對于進一步完善我國地方立法程序,探索地方立法途徑,特別是對于提高地方立法質量具有重要意義。

律師;立法辯論;地方立法

2008年 9月 9日下午,深圳市人大常委會舉行《深圳經濟特區(qū)無線電管理條例 (草案)》立法聽證會。這次聽證會第一次引入了辯論機制,近40位律師、各類利益主體代表就相關熱點問題展開了激烈辯論。2009年 7月 3日上午,在江蘇省西康賓館舉辦的《江蘇省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例 (草案)》立法辯論會上,8位律師代表不同利益主體展開了激烈交鋒。省政府引入律師團為各大利益主體公開進行立法辯論的方式,在江蘇是首次,在全國亦是第一次。

這種“開門立法”的做法無疑是符合科學立法、民主立法的立法原則的大趨勢的。究竟何為立法辯論?律師參與立法辯論究竟有何優(yōu)越性?律師參與立法辯論的具體模式究竟應該如何設計?這些都是關乎能否立一部好法、立一部“善法”的關鍵,也是我們在今后立法工作中必須思考的問題。

一、立法辯論的涵義及我國目前立法辯論的現(xiàn)狀

(一)立法辯論的涵義

立法辯論的理論淵源可追溯至英美法系的自然正義原則:允許對方申辯或者聽取對方意見。該原則最初僅適用于司法程序,要求法官在作出判決前必須通過公開審判,就事實問題和法律問題聽取當事人和證人的意見。后來法官通過判例將這一原則適用到所有案件中,并成為約束行政機關行政活動的程序規(guī)則,在此基礎上又逐漸發(fā)展成對當代社會有著重要意義的立法辯論制度。

作為利益博弈的形式,立法辯論與當前盛行的立法聽證、立法討論、立法論證、立法座談等立法形式有所不同。聽證會、討論會、論證會、座談會主要側重在根本利益一致的預設情況下的協(xié)商、闡明理由,甚至可能演變?yōu)榱⒎ㄕ?(國家公權力)對社會公民 (私權利)的說教。立法辯論則是不同權力來源的立法者之間的交流,更強調辯論各方地位的平等、話語權的平等。為了準確理解“立法辯論”,本文采用如下定義:立法辯論是指由立法者選出不同權力來源的、代表不同利益群體的代表在立法會議上地位平等地發(fā)表對擬制定的法案進行支持或反對或表明其他態(tài)度的陳述和辯論,并能影響到立法者對法案的態(tài)度的一種立法活動。

(二)我國目前立法辯論的現(xiàn)狀

目前立法辯論在中國處于初步探索階段,只有個別省市的地方立法進行了實踐。從已有的地方實踐中,我們發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段立法辯論制度中存在著一些值得探討的問題。其中最大的問題來自參與立法辯論的主體,一方面,這些主體是由立法機關挑選的相關利益代表,他們往往不具備專業(yè)的法律知識和立法知識,辯論的結果不能保障立法質量的提高,不能體現(xiàn)科學立法的立法原則;另一方面,這些主體在辯論時不能夠堅持中立性,他們大多都代表著某些政府部門或者機關的利益,這也是造成地方立法腐敗現(xiàn)象的根本原因,實際上也違背了民主立法的立法原則。

從深圳和江蘇目前的改革來看,擬定參與立法辯論的既有部分執(zhí)掌立法審議權、表決權的人大組成人員,也有專家、公眾代表等公民群體。這樣的立法辯論雖然參與面更廣,但過去見過的“立法聽證”等民主機制,也大體具有類似的功能,而且這樣的辯論主體在立法辯論過程中往往就會出現(xiàn)諸如立法腐敗、立法辯論不夠專業(yè)等問題。因此,立法機關首先更應當構建起律師參與立法辯論的立法機制。

二、律師參與地方立法辯論的優(yōu)越性

在許多法治發(fā)達的國家,律師在作為立法者和民意代表者在國會議員中占有很高的比例。[1]科學分析律師參與立法辯論的必要性,建立我國的律師參與地方立法辯論制度,發(fā)揮律師職業(yè)在立法辯論中的優(yōu)越性,應當是我國現(xiàn)階段完善科學立法、民主立法的有效途徑。

(一)律師專業(yè)的法律知識能為提高立法質量

提供保障

目前的人大立法體制中,是由人大代表和人大常委會組成人員來討論表決法案。人大代表和常委會組成人員的知識結構不盡合理,整體法律素質不高,而且多數(shù)人是兼職,在其他部門擔負著繁重的工作。所以他們往往不能充分有效的行使立法權,履行好立法職責。而且,人大代表中的法律專家和其他專家甚少,立法專家更是鳳毛麟角,期望多數(shù)人大代表能夠適應我國現(xiàn)代化立法工作的需要,真正履行好自己的立法職責,恐怕還有較大差距。[2]247而律師具備的專業(yè)的法律知識和優(yōu)越的邏輯思維能力,可以在立法中使用規(guī)范法律語言,科學設計草案文本,達到立法的科學性要求。不僅如此,律師參與地方立法辯論還能糾正時下一些地方搞“花瓶”式立法的不良傾向,增強地方法律的可操作性。[3]律師由于始終處于法律實踐的最前沿,對法規(guī)的弱點和不足最為了解,其辯論意見針對性和操作性強。這種豐富的實踐經驗能夠幫助律師更加充分地對立法中某些重大問題或者有爭議的事項進行充分的辯駁,使得最終制定出來的文本內容更具有操作性。

(二)律師職業(yè)有中立性品格

專業(yè)的執(zhí)業(yè)律師不僅具備豐富經驗和淵博的法律知識,而且能在立法過程中平衡各方利益。從公正的角度看,律師比以往的立法主體更具備立法資格和優(yōu)勢。律師盡管在法庭辯護和民事代理上站在委托人的立場,但在立法上則明顯具有利益相對中立的超脫特點。由地位相對超脫、利益相對中立的律師參與,可以在一定程度上有效克服由行政主管部門負責起草的傳統(tǒng)做法導致的部門利益壟斷傾向,防止行政立法和地方立法中的立法腐敗現(xiàn)象,并能夠對只注重小團體利益甚至地方保護主義的情況加以扼制。[4]

(三)律師有嫻熟的辯論技巧

立法活動的科學性需要關注利益博弈的存在,并注意提供利益博弈的形式和舞臺。通過利益博弈,在立法活動中可以聽到不同的聲音,進而確立、認可和保障多元化利益的法律地位。而辯論正是達到這種目的的一種有效形式。律師因其職業(yè)的特性,能夠推動立法博弈的規(guī)范化和有序化,避免立法過程陷入無休止的利益爭吵。與那些稍顯“感性”的利益主體相比,律師具有職業(yè)上的理性優(yōu)勢,善于促成談判和達成妥協(xié),在充分維護其所代表的主體利益的同時,還能夠維持立法辯論的倫理底線,從而促使立法博弈向規(guī)范化和有序化方向發(fā)展,形成一種理性的立法博弈文化。[4]

(四)律師參與立法辯論更有利于法律的實施

和人們的自覺遵守

一個品質優(yōu)良的法對人們會產生良好的影響。如果我們所立的法能真實、準確地反映人們的利益和要求,符合社會實際和客觀規(guī)律,人們就會積極、自覺地去遵守它;如果我們所立的法既準確、嚴謹,又言簡意賅、通俗易懂,人們就能準確地把握它,遵守它。[5]而通過立法辯論的法案,一方面在社會上達到了法制宣傳的法律效果和社會效果,另一方面因為法案的通過是有律師參與的,所以人們認為這樣的法案是利益博弈之后的結果,更愿意積極地、自覺地去遵守它。這與我們建設法治國家的意愿是一致的。

三、我國建立律師直接參與地方立法辯論的模式

目前,通過征求公民立法意見的立法座談會、立法聽證會、媒體開展立法討論會等,已經為公民參與立法提供了廣闊的意見渠道。然而在立法機關內部,立法辯論程序卻付諸厥如,各級人大審議立法案時,即便有不同觀點表述,也與互動、即興的立法辯論有著天壤之別。且一些立法機關常采取分組審議的方式,各組之間單獨進行交流,不同意見難以在全體審議會議上形成全面交鋒。[6]

當然,資產階級的立法目的和性質與我國的立法目的和性質有質的區(qū)別,其立法辯論制度的具體做法我們不能照抄照搬。[7]建立具有中國特色的地方立法辯論制度,對于進一步完善我國地方立法程序,探索地方立法途徑,特別是對于提高地方立法質量,無疑是有意義、有價值的。

(一)參與立法辯論律師的選拔

律師參與立法辯論制度能否真正實現(xiàn)科學立法、民主立法的設計目的,在很大程度上要取決于參與立法辯論的律師的素質和發(fā)揮的作用,而參與立法辯論的律師的選拔制度無疑是至關重要的。參與立法辯論的律師按照是否常任可以分為常任立法辯論律師和非常任立法辯論律師。常任立法辯論律師可由地方人大從本地律師隊伍中公開選拔,經過專業(yè)筆試、綜合面試、職業(yè)道德考評等方式確定,確定的律師應是能夠涵蓋較多專業(yè)領域的執(zhí)業(yè)律師,如房地產、金融、保險、證券,拆遷補償、物業(yè)等。非常任律師是指在本地人大或人大常委會擬制定一些專業(yè)性極強的法案前,先行公布擬制定法案的相關信息,然后向社會公開選拔只參加本法案辯論的律師。其產生可以通過個人向本地律師協(xié)會自薦,再由律師協(xié)會向地方人大專門委員會推薦;也可以在公布擬制定法案的相關信息之后,允許一定數(shù)量的民眾參與旁聽,如果旁聽人數(shù)中 10人以上認為應該派代表他們利益的律師參與立法辯論,則可以向地方立法機關提出申請,由當?shù)氐牡胤椒稍鷻C構派出律師參與。選拔的律師必須是在本地某一律師事務所執(zhí)業(yè)的的執(zhí)業(yè)律師,并且這類律師事務所不能是國家出資設立的律師事務所。這是為了做到不使參與立法辯論的律師又變相地成為國家或地方政府的“喉舌”。

(二)立法辯論的程序規(guī)則

1.舉行立法辯論的時間。我國《立法法》對法律、行政法規(guī)的制定規(guī)定了“三讀程序”,地方性法規(guī)、規(guī)章則參照法律、行政法規(guī)的程序制定,目前大多地方的立法機構根據自己的立法權限頒布的立法條例也都規(guī)定了類似的“三讀程序”。因此立法辯論的時間可安排如下:在常務委員會會議第一次審議地方性法規(guī)草案前,由有關專門委員會或者常務委員會有關工作機構負責舉行立法辯論;在常務委員會會議第一次審議法規(guī)草案后,由法制委員會舉行立法辯論;經主任會議決定,也可以聯(lián)合舉行立法辯論會。一般情況下,一部法案的制定至少經過常委會會議第一次審議前后兩次立法辯論。特殊情況下,如果法案的制定異議較小,也可以只經過一場立法辯論。

2.舉行立法辯論前的準備。辯論前的準備主要包括:(1)擬制定法案的公布。立法機關應當在立法辯論會舉行 10日前,在本地網絡、平面媒體等上面公告擬制定法案的內容和立法辯論會的相關信息。(2)民情民意的收集整理。立法辯論需要律師對法案有比較深刻、全面的理解,了解法案提出的背景、目標、利益取舍、體系地位。在辯論背后,實際上考驗的是對社會各類信息的掌控程度。沒有信息資料的積累,是無法言之有理、辯之有據的。(3)非常任律師的選拔。(4)法規(guī)案中的重大問題及個別有爭議的條款的公布和辯論各方人員的確定。

3.立法辯論過程中的具體規(guī)則。辯論過程中的具體辯論規(guī)則的設計直接關系到辯論過程能否真正實現(xiàn)地位平等辯論,辯論發(fā)言是否充分、理智,以及辯論對結果能否產生公正效果。立法辯論應當采用私權利代表律師先發(fā)言,公權力機關代表律師后發(fā)言的原則,辯論應當具體分為立論環(huán)節(jié)、攻辯環(huán)節(jié)、自由辯論環(huán)節(jié)、旁聽人提問環(huán)節(jié)、總結陳詞環(huán)節(jié)。每一環(huán)節(jié)都要設置好時限,以免一場立法辯論會時間過久,導致立法效率低下問題。

4.立法辯論的記錄及其效力。由于參與辯論的律師代表是沒有表決權的,所以,辯論中提出的修改意見,能否最終反映到立法草案中去,關鍵要靠立法辯論的記錄。立法辯論效力的規(guī)定應首先著眼于對其形式意義的強調,即辯論是法律草案進入正式審議和表決程序的必要前置程序,在此基礎上,辯論結果應是進行正式審議和表決的重要參考依據。

經過辯論后,一方面,辯論結果應當通過媒體轉播或者通過書面記錄然后向社會公布,使結果能夠被社會知曉。另一方面,應當在法律案的表決環(huán)節(jié)上建立個別條款單獨表決的制度。凡是審議過程中代表或常委會組成人員有重大分歧的條款,進入表決環(huán)節(jié)以后,應當先表決這些特定條款,然后再就整個法規(guī)草案進行表決。[2]251

(三)立法辯論的范圍

深圳挑選了頗具專業(yè)性的“無線電管理條例”這樣一部法規(guī)草案來進行試點,可見地方立法機關所持的謹慎態(tài)度?！督K省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例 (草案)》的立法辯論則更能引起社會的關注和廣泛參與,這無疑是一個巨大的進步。立法辯論制度符合立法的程序性要求,立法機關在以后的實踐中可以大膽嘗試,將更多切實關乎民生利益,涉及社會重大問題的立法事項舉行立法辯論。比如在涉及市民切身利益的事項上——拆遷賠償、城市規(guī)劃、公共服務和城市交通等,讓相關利益群體開展立法辯論,使立法真正反映民意,貼近民意,以民意為依歸,真正實現(xiàn)民主立法的立法目的。

讓不同的聲音在討論中走向真理,是現(xiàn)代民主政治的核心價值。立法作為高層次的公共決策,面臨日趨激烈的矛盾和沖突,而立法辯論這一民主程序,恰恰為充分表達、公平博弈提供了最大的空間,而在立法辯論基礎上達成的立法共識,是提高立法質量的根本。[8]很多地方性立法成效不大,根源在于立法過程沒有充分開放,搞“關門立法”,使立法更多代表部門利益或特殊群體的利益。江蘇在全國首創(chuàng)律師參與立法辯論的制度,通過開放性辯論,由律師代表不同利益群體表述自己的訴求是推進立法民主,擴大公眾參與公共決策的創(chuàng)新舉措,值得肯定。

[1]駱緒剛.試論律師直接參與立法[J].甘肅政法學院學報,2007(1):60-61.

[2]俞永生.論改革完善中國地方立法程序[M]//北京大學立法研究中心.立法研究 (第 1卷)北京:北京大學出版社,2004.

[3]傅達林.律師參與地方立法有助摒除行業(yè)利益 [EB/OL].(2006-06-19)[2010-03-12].h ttp://gd.new s.sina.com.cn.

[4]傅達林.律師參與立法辯論使立法博弈更顯充分[N].中華新聞報,2008-10-31(E04).

[5]張文顯.法理學 [M].北京:高等教育出版社,北京大學出版社,2007:245.

[6]偉民.以立法辯論促立法質量 [J].政府法制,2008(16):41.

[7]吳斌.建立地方立法辯論制度芻議[J].人大研究,1997(5):67-69.

[8]姜軍.立法辯論:值得關注與期待的舉措 [N].江蘇法制報,2009-10-23(1).

Estab lishm en t of System of Ch ina’sLawyer s Par ticipa te in the Loca l Legisla tion Deba te

L IYan-bo

(Schoo l of Law,Guangdong Un iversity of Business Stud ies,Guangzhou 510320,Ch ina)

Legislation is the logical starting point of building society ru led by law,so the quality of law p roduction touches directly on the level and effectivenessof law construction.A s an important part of legislate system,legislation debate consistent w ith the p rincip le of“democratic legislation and scientific legislation”.Law yersparticipate in the local legislation debate have their special p rofessional advan tages.To estab lish the system of local legislation debate w ith Chinese characteristics,for further imp rovem ent of the local legislation p rocedures,to exp loreways to local legislation,especially for imp roving the quality of local legislation,of great significance.

law yers;legislation debate;local legislation

D 926.5

A

1672-3910(2010)05-00101-04

2010-04-08

李艷波 (1985-),男,河南輝縣人,碩士生。