政策性農(nóng)業(yè)保險：歷史的選擇

連家明

我國是世界上自然災害最嚴重的國家之一。近15年來，因各類自然災害造成的直接經(jīng)濟損失平均每年約2000億元。在頻繁的自然災害面前，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)呈現(xiàn)出典型的弱質(zhì)性特征。農(nóng)業(yè)保險作為世貿(mào)組織規(guī)則允許的“綠箱政策”之一，歷來受到世界各國的高度重視，成為分擔農(nóng)業(yè)風險、支持農(nóng)業(yè)發(fā)展、促進農(nóng)民增收的有效手段。同時，由于其準公共產(chǎn)品性質(zhì)和很強的正外部性，各國政府普遍對農(nóng)業(yè)保險給予大力扶持。

我國自1982年開始恢復開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務，由于當時實行國家財政兜底的計劃經(jīng)濟體制，保險公司對經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險盈虧考慮較少，農(nóng)業(yè)保險業(yè)務不斷上升，平均賠付率達到95%左右，較好發(fā)揮了農(nóng)業(yè)保險為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保駕護航的作用。20世紀90年代中期，受國家經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌以及保險公司股份制改革等因素影響，政府支持性措施明顯減弱，結(jié)果導致農(nóng)業(yè)保險業(yè)務逐漸萎縮，從90年代初期的高潮跌入低谷。1992年至2004年，全國農(nóng)業(yè)保險保費收入占財險保費收入比例由3.4%下降到0.3%。

“商業(yè)化”模式下農(nóng)業(yè)保險市場供需雙冷的尷尬局面，使我國農(nóng)業(yè)風險分散機制缺失，嚴重影響了農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)和農(nóng)民增收。為此，2003年黨的十六屆三中全會報告明確提出，要“探索建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度”，這標志著我國第三輪農(nóng)業(yè)保險試驗開始。按照“政府引導、市場運作”的思路，2004年，保監(jiān)會在黑龍江等九省市進行了農(nóng)業(yè)保險試點，籌建了多種農(nóng)業(yè)保險組織；2006年，國務院出臺針對投保農(nóng)戶、保險公司和農(nóng)業(yè)再保險的“三補貼”政策；2007年，中央財政首度投入10億元對內(nèi)蒙古等六省區(qū)的五種農(nóng)作物進行補貼；2008年，中央加大支持力度，試點地區(qū)由6個擴展至16個省區(qū)和新疆生產(chǎn)建設兵團，品種也由5個增加到12個；從2004年到2010年，連續(xù)七年的中央一號文件均對農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展提出要求，2010年一號文件明確提出，“積極擴大農(nóng)業(yè)保險保費補貼的品種和區(qū)域覆蓋范圍，加大中央財政對中西部地區(qū)保費補貼力度。鼓勵各地對特色農(nóng)業(yè)、農(nóng)房等保險進行保費補貼。發(fā)展農(nóng)村小額保險。健全農(nóng)業(yè)再保險體系，建立財政支持的巨災風險分散機制。”

在各級政府的大力支持下，我國農(nóng)業(yè)保險實現(xiàn)了飛速發(fā)展。農(nóng)業(yè)保險保費收入由2004年的3.73億元提高到2008年的110.73億元，同期農(nóng)業(yè)保險占財產(chǎn)保險比重也由0.3%提高到4.7%。政策性農(nóng)業(yè)保險服務領域不斷拓寬，農(nóng)保組織形式日益多元，功能作用也得到有效發(fā)揮。歷史和現(xiàn)實都表明，政策性農(nóng)業(yè)保險符合國情，是我們應堅持的方向。

當然，目前農(nóng)業(yè)保險發(fā)展過程中也還存在諸多矛盾和問題，如立法缺失問題、意識觀念培育問題、行政干預適度性把握問題、巨災風險分散體系和再保險體系完善問題、財政補貼和定損理賠標準確定問題、申請補貼和保險理賠中道德風險規(guī)避問題等等。這些都需要我們從不同層面研究解決，既要強調(diào)當前政策完善和資金投入，更要強調(diào)長效機制的建設。