義務(wù)教育財政支出績效評價探析*

寇琳琳

（東北財經(jīng)大學(xué)，大連 116025）

義務(wù)教育財政支出績效評價探析*

寇琳琳

（東北財經(jīng)大學(xué)，大連 116025）

義務(wù)教育財政支出績效評價是財政支出績效評價的重要組成部分，通過實(shí)施義務(wù)教育財政支出績效考核，有利于規(guī)范財政支出和提高財政資金使用效益。而要進(jìn)行有效的義務(wù)教育財政支出績效評價，必須建立科學(xué)的考核指標(biāo)體系。本文將對如何完善我國義務(wù)教育財政支出績效評價模式展開探討，進(jìn)而提出相應(yīng)的改革建議。

義務(wù)教育 財政支出 績效評價

一、文獻(xiàn)綜述

我國修訂后的《中華人民共和國義務(wù)教育法》（2006）明確指出：義務(wù)教育是國家統(tǒng)一實(shí)施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業(yè)。義務(wù)教育是一項(xiàng)在全世界普遍推行的基礎(chǔ)教育制度，作為各國公共教育制度的基石，一般均由政府直接組織、管理和投資。義務(wù)教育支出是各級政府用于教育支出的重要組成部分，而義務(wù)教育財政支出績效評價則是公共財政支出績效管理的子系統(tǒng)。

受新公共管理思潮的影響，政府部門開始注重公共支出績效。同時，在日益關(guān)注教育質(zhì)量的背景下，世界各國的公共教育體制改革也越來越強(qiáng)調(diào)效率與責(zé)任，實(shí)現(xiàn)教育公共資源配置優(yōu)化成為各國公共教育支出管理改革的重心所在。

G.S本森認(rèn)為教育財政關(guān)心的問題是教育經(jīng)費(fèi)的動員、分配和使用，即經(jīng)費(fèi)的來源渠道是什么，各占多大比例；經(jīng)費(fèi)使用在什么地方；采用什么方式分配教育經(jīng)費(fèi)；其遵循的原則是充足、公平和效率。隨著20世紀(jì)80年代以來新公共管理運(yùn)動和政府再造運(yùn)動的興起，美國公立中小學(xué)教育開始更多關(guān)注教育質(zhì)量，特別是學(xué)生學(xué)業(yè)成就等教育效果，并嘗試將教育投入與產(chǎn)出、結(jié)果聯(lián)系起來。單純從投入角度考慮財政公平逐步被聯(lián)系投入和產(chǎn)出的財政充足所取代。近年來，美國各州正在積極建立基礎(chǔ)教育宏觀評估體系，以便形成確保教育質(zhì)量得以維持和不斷提高的有效公共支出機(jī)制。與美國相類似，法國、澳大利亞等國政府也相繼對公共教育支出實(shí)行不同程度的績效管理，并取得顯著成效。

公共教育支出績效評價在西方國家已形成長效機(jī)制，而在我國還屬新生事物。具體到義務(wù)教育支出績效管理方面的研究，相關(guān)文獻(xiàn)較少。早期研究更多涉及教育直接產(chǎn)出與教育直接成本相關(guān)性的分析，這些研究通常在假定產(chǎn)出（學(xué)生）質(zhì)量合格的情況下，研究一定投入的產(chǎn)出最大化或一定產(chǎn)出下的投入（成本）最小化問題。如王善邁在《教育投入與產(chǎn)出研究》（1996）一書中，假定教育產(chǎn)出及學(xué)生質(zhì)量相同，對教育效率的評價指標(biāo)體系和計(jì)算方法做了系統(tǒng)總結(jié)。張盛仁、雷萬鵬（1998）利用再分配效率、使用效率和外部效率三項(xiàng)指標(biāo)，分別從投入—過程—產(chǎn)出角度衡量義務(wù)教育投資效率。高如峰（2002）則選取義務(wù)教育效益系數(shù)（凈入學(xué)率與毛入學(xué)率之比）以及生師比等義務(wù)教育內(nèi)部效益指標(biāo)，分析義務(wù)教育投資效率。近年來國內(nèi)學(xué)者開始結(jié)合中國國情，嘗試設(shè)計(jì)我國義務(wù)教育支出績效評價指標(biāo)體系（呂春建、汪興權(quán)，2004；王敏，2005；馬培祥，2005；施偉國、趙云紅，2005；王健，2006）。尤其是上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心對我國義務(wù)教育支出績效評價的深入、細(xì)致的研究做出了開拓性和歷史性貢獻(xiàn)。

二、義務(wù)教育支出績效評價的主要功能

（一）緩解教育支出的主要問題，促進(jìn)義務(wù)教育又好又快發(fā)展

通過對教育支出量化考評，會證實(shí)眾所周知的兩個問題。我國義務(wù)教育支出面臨的主要問題：一是教育投入總量與教育事業(yè)發(fā)展需要尚有較大差距；二是在地區(qū)間、城鄉(xiāng)間教育資源配置尚有待于進(jìn)一步優(yōu)化。

對于教育投入不足的問題，要在提高認(rèn)識的基礎(chǔ)上，在每年財政收支增量分配時，注重向教育支出方面傾斜，尤其是向義務(wù)教育支出方面傾斜，不斷加大教育投入的力度，改善辦學(xué)條件，提高管理水平。

對于教育資源配置不合理的問題，要從統(tǒng)籌發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的角度，調(diào)整教育資源的配置，從而促進(jìn)義務(wù)教育在區(qū)域之間（主要是發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)、城市與農(nóng)村之間）及教育層次（義務(wù)教育與高等教育、職業(yè)教育）的均衡發(fā)展。以遼寧為例，考察近十年來義務(wù)教育支出在省內(nèi)區(qū)域間、城鄉(xiāng)間的不均衡狀況，可以佐證義務(wù)教育支出在區(qū)域間與城鄉(xiāng)間的不均等。其區(qū)域間的不均等主要體現(xiàn)在各地區(qū)預(yù)算內(nèi)財政教育投入不均等，如2005年沈陽預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)投入近28億，而阜新卻只有3億；就預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出占財政支出比重來看，各個地區(qū)不盡相等，2005年最大者為18%，最小者為9.9%。其城鄉(xiāng)間不均等主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出不均等與生均事業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出差距兩個方面：1999年全省小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)為516.84元，而農(nóng)村小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)為448.95元，兩者之差為67.89元；2006年全省小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)為2226.39元，而農(nóng)村小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)為2145.24元，兩者之差為81.15元。1999年全省普通初中生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)為889.35元，而農(nóng)村普通初中生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)為718.42元，兩者之差為180.93元；2006年全省普通初中生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)為2809.90元，而農(nóng)村普通初中生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)為2425.52元，兩者之差為384.38元。①崔惠玉：“基本教育公共服務(wù)均等化研究”，《財經(jīng)問題研究》，2010年第5期。

（二）提高義務(wù)教育支出的合規(guī)性與增進(jìn)義務(wù)教育支出的有效性

目前我國教育經(jīng)費(fèi)既有短缺和配置不合理的問題，也有資金使用效益不高的問題。因此有必要運(yùn)用績效管理的方法在考核義務(wù)教育支出合規(guī)性的基礎(chǔ)上，考量義務(wù)教育支出的有效性，以提高義務(wù)教育支出的合規(guī)性與增進(jìn)義務(wù)教育支出的有效性。

通過采用義務(wù)教育支出績效評價方式，有利于樹立正確的政績觀和增強(qiáng)政府的效益意識，促使政府部門更加關(guān)注資金使用效果，采取切實(shí)措施提高財政管理水平。

實(shí)施義務(wù)教育支出績效評價是強(qiáng)化財政效率的重要工具。財政效率也稱為公共支出效率，是指通過公共效果與公共資源投入相比，來確定或評估的政府活動有效性。而績效管理是一種以財政效率為核心的管理機(jī)制。也就是說財政效率處于績效管理制度建設(shè)的核心地位。②引自上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士學(xué)位論文“中國公共衛(wèi)生支出的績效管理研究”，第103頁-106頁，2007年4月。

績效評價強(qiáng)調(diào)以結(jié)果為導(dǎo)向，通過目標(biāo)設(shè)定、績效撥款和績效評價三個環(huán)節(jié)，對義務(wù)教育產(chǎn)出和效果實(shí)施多目標(biāo)量化管理，并能將評價結(jié)果與撥款相聯(lián)系，形成對義務(wù)教育財政支出的“追蹤問效”機(jī)制。

三、義務(wù)教育財政支出績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)成與績效評價方法

（一）義務(wù)教育財政支出績效評價指標(biāo)體系的基本構(gòu)成

績效評價指標(biāo)的確立是績效評價的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，績效評價指標(biāo)是衡量與評價業(yè)績的重要依據(jù)。因此，義務(wù)教育財政支出績效管理的中心是建立科學(xué)、合理、全面的反映與評價義務(wù)教育財政支出的投入與產(chǎn)出指標(biāo)體系。

按照績效評價“以結(jié)果為導(dǎo)向”的基本原則，可從投入與產(chǎn)出兩個方面構(gòu)建義務(wù)教育財政支出績效評價指標(biāo)體系。

義務(wù)教育財政支出投入指標(biāo)主要包括：人均義務(wù)教育財政支出、義務(wù)教育財政支出占國民生產(chǎn)總值的比重、義務(wù)教育財政支出增長率、事業(yè)收入增長率、生均教育占地面積、生均教育校舍建筑面積、生機(jī)比、年度平均實(shí)際在校生人數(shù)、實(shí)際在校生人數(shù)與計(jì)劃在校人數(shù)之比、生師比、教職比、義務(wù)教育財政支出占當(dāng)年財政一般預(yù)算支出之比、生均公用經(jīng)費(fèi)、生均建設(shè)性支出。

義務(wù)教育產(chǎn)出指標(biāo)主要包括：義務(wù)教育毛入學(xué)率（小學(xué)入學(xué)率和初中入學(xué)率）、主要課程成績合格率、學(xué)生凈流失率、升學(xué)率、學(xué)生滿意率、家長滿意率、教師滿意率。

（二）義務(wù)教育財政支出績效評價方法

考核義務(wù)教育財政投入與產(chǎn)出的主要方法包括：一是統(tǒng)一組織相應(yīng)年級學(xué)生主要課程測試，測試采用隨機(jī)抽樣方法，試題內(nèi)容限于相應(yīng)年級學(xué)生“應(yīng)知應(yīng)會”的基礎(chǔ)知識；二是就義務(wù)教育滿意度進(jìn)行學(xué)生、家長及教師的問卷調(diào)查，分別得出學(xué)生滿意率、家長滿意率及教師滿意率，問卷調(diào)查所涉及的問題設(shè)計(jì)應(yīng)是學(xué)生、家長及教師關(guān)注的，具有不同特點(diǎn)的問題；三是通過召開教育部門、財政部門及畢業(yè)生座談會的形式，考核義務(wù)教育財政支出的績效；四是廣泛運(yùn)用縱向?qū)Ρ扰c橫向?qū)Ρ鹊姆椒?，對某一年度的義務(wù)教育財政支出績效進(jìn)行比較與分析。

四、完善義務(wù)教育財政支出績效評價的基本思考

（一）樹立以公平為本的財政效率觀

在市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，始終存在著公平與效率的矛盾。而作為市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)控的兩大主體市場調(diào)節(jié)與政府調(diào)節(jié)則分別在處理公平與效率之間矛盾起著不同的側(cè)重作用。一般來說，效率問題主要由市場調(diào)節(jié)（尤其是資源配置方面）來解決，公平問題主要由政府調(diào)節(jié)（尤其是社會公平方面）來解決。也就是說，公平與效率問題不只是誰先誰后的次序問題，更是以誰為主、以誰為本的問題。不容置疑的是財政作為政府調(diào)控的重要工具，其第一要務(wù)就是通過財政收支緩解社會分配不公問題。從這一意義上說，財政效率是建立在財政公平基礎(chǔ)上的第二層次的問題。當(dāng)然這不是說財政效率不重要，而是說與財政公平相比，財政效率是為輔的。這一推斷并不影響以提高財政效率為主要目標(biāo)的財政支出績效評價。相反還會在把握財政以公平為本的方向前提下，擺正財政效率的位置，充分認(rèn)識財政效率的重要性，從而不斷探索提高財政效率的方法與途徑。

（二）完善財政支出績效評價管理模式

財政支出績效評價管理模式基本要素包括兩個方面：財政支出績效評價的目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段。財政支出績效考核與評價的主要目標(biāo)是提高財政資金的使用效率，不斷向財政公平與基本公共服務(wù)均等化逼進(jìn)；其實(shí)施財政支出績效評價管理的主要工具就是一系列相關(guān)聯(lián)的考核評價指標(biāo)及實(shí)地考察、問卷調(diào)查與學(xué)識水平測試等方式方法。

（三）加快財政支出績效評價管理的法制化進(jìn)程

結(jié)合《預(yù)算法》修訂，確立“績效原則”，將績效觀念適時引入法律框架；通過充實(shí)內(nèi)容與規(guī)范制度，將現(xiàn)行的財政部《績效評價暫行辦法》上升為國務(wù)院《財政績效評價條例》或進(jìn)一步上升為《國家財政績效評價法》。

（四）重視評價結(jié)果和績效信息應(yīng)用，建立問責(zé)機(jī)制

建立與部門預(yù)算相結(jié)合、多渠道應(yīng)用的評價結(jié)果應(yīng)用機(jī)制。一是將績效評價與部門預(yù)算緊密結(jié)合，使績效信息成為編制和安排部門預(yù)算的重要依據(jù)；二是將評價中發(fā)現(xiàn)的問題與相關(guān)建議及時反饋給被評價單位，并督促其整改落實(shí)；三是在一定范圍內(nèi)公開評價結(jié)果，主動接受社會公眾監(jiān)督，以增強(qiáng)財政資金使用的公開性與透明度。另外實(shí)行問責(zé)是提升績效理念較為有效的措施，缺乏問責(zé)的績效評價和績效管理往往會流于形式。因此有必要盡快建立“誰用款，誰對支出效果負(fù)責(zé)”的問責(zé)機(jī)制，建立從制度問責(zé)到組織問責(zé)、法律問責(zé)的全方位問責(zé)體系。

〔1〕 上海財經(jīng)大學(xué)課題組.公共教育支出評價.經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2006.

〔2〕 馬培祥.義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出績效評價研究.財政研究，2005年第8期.

〔3〕 上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士學(xué)位論文“中國義務(wù)教育支出績效評價研究”，2006年11月.

〔4〕 上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心.2010中國財政發(fā)展報告.上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2010.

F810.45

A

1672-9544（2010）12-0050-03

*本文系2010年遼寧省教育廳人文社會科學(xué)研究一般項(xiàng)目“遼寧義務(wù)教育支出績效管理研究”（項(xiàng)目編號：w2010138）階段性研究成果。

【責(zé)任編輯 陸成林】