完善農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)稅政策選擇

張淑欣

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，蚌埠 233030）

完善農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)稅政策選擇

張淑欣

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，蚌埠 233030）

農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施作為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的“命脈”，對(duì)糧食安全起著基礎(chǔ)性的支撐作用。西南旱災(zāi)再次暴露了我國(guó)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長(zhǎng)期存在的問(wèn)題，政府的投入、管理及政策激勵(lì)缺位在其中負(fù)有不可推卸的責(zé)任。因此，應(yīng)充分運(yùn)用增加財(cái)政投入和稅收優(yōu)惠等財(cái)稅政策手段來(lái)扶持農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

農(nóng)田水利 基礎(chǔ)設(shè)施 財(cái)政政策

2009年9月份以來(lái)，我國(guó)西南地區(qū)遭遇了大范圍持續(xù)干旱，農(nóng)田龜裂、塘壩干涸、河溪斷流。據(jù)國(guó)家防總辦公室統(tǒng)計(jì)，截至2010年4月8日，旱災(zāi)使得云南、貴州、廣西、重慶、四川5?。▍^(qū)、市）耕地受旱面積高達(dá)1.01億畝，有2088萬(wàn)人、1368萬(wàn)頭大牲畜因旱飲水困難①西南大部分旱區(qū)旱情依然持續(xù)，國(guó)家防汛抗旱總指揮部辦公室網(wǎng)站，2010-04-08.。面對(duì)人類史上百年難遇的旱災(zāi)，雖然包括“三小”水利工程（小水塘、小水池、小水窖）在內(nèi)的多種水利設(shè)施都發(fā)揮了積極作用，極大地緩解了部分旱情，但更多的卻是暴露了我國(guó)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)期存在的問(wèn)題。

一、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了一定成效。尤其是在“九五”后，黨和政府十分重視農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)行了大量投資，建成了一批綜合利用水資源及節(jié)水灌溉的新工程，在治理旱、洪、澇、堿、酸、漬等災(zāi)害方面取得了顯著成績(jī)。截至2007年底，全國(guó)水庫(kù)總庫(kù)容量達(dá)6344.5億立方米，比1995年增加1547.5億立方米，增長(zhǎng)32.3%；水庫(kù)85412座，其中大型水庫(kù)493座，中型水庫(kù)3110座，小型水庫(kù)81809座，初步形成了以水庫(kù)為主體的防洪排澇工程體系；有效灌溉面積為8.48億畝，比1995年增加1.09億畝，增長(zhǎng)14.7%②資料來(lái)源：中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2008.。目前，我國(guó)已形成蓄、引、提、井等多種形式的水利灌溉工程，這為抗旱保收、穩(wěn)定糧食產(chǎn)量發(fā)揮了重要作用。但是，我國(guó)水利基礎(chǔ)設(shè)施總體上還很薄弱，抗災(zāi)能力不強(qiáng)，且主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是缺乏灌排設(shè)施的“望天田”還占很大比例。據(jù)水利部統(tǒng)計(jì)，我國(guó)現(xiàn)有的18.26億畝耕地中，尚有9.59億畝是沒(méi)有灌溉條件的“望天田”，已建成的8.67億畝灌溉耕地，灌溉水利用率只有46%③姚潤(rùn)豐.重旱五問(wèn)——專訪國(guó)家防總秘書長(zhǎng)、水利部副部長(zhǎng)劉寧，新華網(wǎng)，2010-03-27.。黑龍江省農(nóng)田有效灌溉面積只占25%，大大低于全國(guó)40%的水平。中部地區(qū)十年九旱，每年受旱面積都在3000萬(wàn)—4000萬(wàn)畝。河南省還有近40%的耕地“望天收”，長(zhǎng)年受災(zāi)面積占農(nóng)作物播種面積的1/10④韓俊.加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 確保國(guó)家糧食安全[J].水利發(fā)展研究，2008（12）.。

二是灌區(qū)工程設(shè)施老化失修，完好率嚴(yán)重偏低。我國(guó)絕大多數(shù)的水利工程都建于20世紀(jì)六七十年代，經(jīng)過(guò)30多年的運(yùn)轉(zhuǎn)，大型灌區(qū)骨干工程建筑物完好率不足40%，工程失效和報(bào)廢的逼近3成。內(nèi)蒙古自治區(qū)目前灌區(qū)設(shè)施老化失修率達(dá)70%，全區(qū)現(xiàn)有的灌溉面積中，僅有67%能正常發(fā)揮灌溉作用，旱澇保收能力不足53%。安徽省大型灌區(qū)工程配套率不足40%，骨干建筑物的完好率不足25%，全省有1820座小型水庫(kù)存在嚴(yán)重安全隱患①韓俊.加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 確保國(guó)家糧食安全[J].水利發(fā)展研究，2008（12）.。廣西河池市的201座中小型水庫(kù)中，三類病險(xiǎn)水庫(kù)有118座，所占比例為58.7%。云南曲靖市，發(fā)揮著防洪、供水、灌溉保障作用的520座小型水庫(kù)中，有442座存在不同程度的危險(xiǎn)②周芙蓉，李松等.西南抗旱效能的水利“短板”[J].瞭望，2010（13).。

三是小型農(nóng)田水利設(shè)施建管滯后。長(zhǎng)期以來(lái)，小農(nóng)水建設(shè)一直是采取行政推動(dòng)，投入以農(nóng)民為主的方式。為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，稅費(fèi)改革后逐步取消了農(nóng)民“兩工”，而“一事一議”籌資籌勞機(jī)制實(shí)施條件較為苛刻，議事效率低，成功率不高，這使得小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、管護(hù)主體不明確，陷入“農(nóng)民管不了、集體管不好、國(guó)家管不到”、“有人用、無(wú)人管”的困境，以致毀損嚴(yán)重，灌溉能力和覆蓋范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。

二、政府在農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施供給中的缺位分析

農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施是一種具有排他性和一定范圍內(nèi)非競(jìng)爭(zhēng)性的準(zhǔn)公共品，其公共品屬性和自然壟斷特性決定了市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法有效地解決供給不足問(wèn)題，需要政府的有效干預(yù)。建國(guó)后至改革開(kāi)放前，政府把恢復(fù)和建設(shè)農(nóng)田灌溉基礎(chǔ)設(shè)施作為工作的重心，建成了大量的大中型水庫(kù)及其配套渠系工程。但改革開(kāi)放后，政府在農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施投入及政策激勵(lì)中的缺位，導(dǎo)致了農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重萎縮，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施普遍老化失修。

（一）財(cái)政支農(nóng)資金、水利基建投資比重下降，農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)缺少資金支持

近年來(lái)，雖然國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出額不斷增長(zhǎng)，但農(nóng)業(yè)支出占財(cái)政支出的比重不僅沒(méi)有增加，在波動(dòng)中反而略有下降。在2000年以前，該比例基本都在8%以上，最高為1978年13.4%，而2000年以后，基本都在8%以下，2005年更是降低到了7.2%③資料來(lái)源：中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒2006.。另一方面，從水利基本建設(shè)投資占全國(guó)基本建設(shè)投資的比重看，在“二五”至“五五”4個(gè)五年計(jì)劃期間，該比重均保持在6.5%以上的高位，最高時(shí)達(dá)到8.0%。從“六五”時(shí)期開(kāi)始，水利基本建設(shè)投資急劇下降，從“五五”時(shí)期的157.2億元下降到93.0億元，下降了40.8%。在“七五”和“八五”期間雖然投資額有所回升，但水利基建投資占基本建設(shè)投資的比重卻持續(xù)下降至1.9%④資料來(lái)源：中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒2006.?！熬盼濉币詠?lái)，國(guó)家加強(qiáng)了對(duì)水利基本建設(shè)的投資力度，水利基建投資占基本建設(shè)投資的比重逐步回升，但仍未恢復(fù)到“六五”以前的水平。財(cái)政支農(nóng)資金及水利基建投資比重下降，政府對(duì)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的支持力度降低，導(dǎo)致農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的總量供給不足，農(nóng)田灌溉規(guī)模增長(zhǎng)速度降低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)田灌溉的有效需求。

（二）“民辦公助”諸多困境，小農(nóng)水建設(shè)動(dòng)力缺乏

改革開(kāi)放后，國(guó)家的水利建設(shè)基金主要投入到大江大河的建設(shè)以及大型灌區(qū)的續(xù)建改造。投入及管理不到位使得小型農(nóng)田水利設(shè)施老化失修，在關(guān)鍵時(shí)刻“掉鏈子”，無(wú)法有效防范干旱風(fēng)險(xiǎn)。自2005年起，我國(guó)啟動(dòng)“民辦公助”機(jī)制，通過(guò)對(duì)以群眾為主體興辦的小型農(nóng)田水利事業(yè)，政府給予一定補(bǔ)助資金的建設(shè)模式支持小型農(nóng)田水利建設(shè)（以下簡(jiǎn)稱小農(nóng)水）。中央財(cái)政設(shè)立了小農(nóng)水工程建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金，對(duì)農(nóng)戶、農(nóng)水合作組織及村組集體等自愿開(kāi)展小農(nóng)水工程建設(shè)的項(xiàng)目給予財(cái)政補(bǔ)助。從實(shí)踐效果看，還存在一些問(wèn)題，制約了其實(shí)施效果。

1.投入明顯不足。2005年-2009年，中央財(cái)政安排的小農(nóng)水補(bǔ)助專項(xiàng)資金由3億元增加到45億元，五年間累計(jì)投入94億元⑤趙鳴驥.發(fā)揮財(cái)政政策作用 支持水利事業(yè)發(fā)展[J].水利發(fā)展研究，2008（12）.。但由于我國(guó)小農(nóng)水設(shè)施主要建于20世紀(jì)六七十年代，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，運(yùn)行時(shí)間長(zhǎng)，老化失修嚴(yán)重，續(xù)建改造成本高。據(jù)調(diào)查，一個(gè)中等村小農(nóng)水設(shè)施改造配套約需國(guó)家投資25萬(wàn)—40萬(wàn)元，一個(gè)50萬(wàn)農(nóng)業(yè)人口的縣約有500個(gè)行政村，約需資金1.5億—2億元⑥水利部發(fā)展研究中心調(diào)研組.小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的困境與出路[J].水利發(fā)展研究，2008（8）.。以五年來(lái)中央財(cái)政每年的平均投入加上兩倍的地方配套資金來(lái)估算，每年的專項(xiàng)資金只能滿足30個(gè)左右縣的小農(nóng)水設(shè)施續(xù)建改造資金需求。以此推算，要完成全國(guó)2800多個(gè)縣的小農(nóng)水設(shè)施改造，則共需投入90余年。可見(jiàn)，小農(nóng)水建設(shè)的專項(xiàng)資金投入規(guī)模遠(yuǎn)不能滿足水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要。

2.資金分割使用、透明度低，阻礙資金使用效率的發(fā)揮。目前，發(fā)改委、國(guó)土、財(cái)政、扶貧開(kāi)發(fā)、水利部門等對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金多頭投入，分割使用，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，這就不利于資金效益的發(fā)揮。同時(shí)，由于資金來(lái)源與項(xiàng)目決策實(shí)行自上而下的“條條”體制，透明度低、缺乏監(jiān)督，使得用于小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政專項(xiàng)資金使用效率非常低。

3.專項(xiàng)資金管理方式存在欠缺。對(duì)于小農(nóng)水補(bǔ)助專項(xiàng)資金采用的是將中央和省的補(bǔ)助資金通過(guò)財(cái)政一并下達(dá)到項(xiàng)目縣財(cái)政，列入縣財(cái)政綜合預(yù)算統(tǒng)一管理，實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支的資金管理模式。財(cái)政狀況好的項(xiàng)目縣，資金撥付到實(shí)施單位的進(jìn)度快一些，而一些財(cái)政狀況不好的項(xiàng)目縣，財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支抵扣后，縣財(cái)政資金出現(xiàn)虧空，無(wú)法按時(shí)將項(xiàng)目資金撥付到項(xiàng)目實(shí)施單位，挫傷了項(xiàng)目單位實(shí)施小農(nóng)水項(xiàng)目的積極性。

（三）農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)與管理缺少有效政策激勵(lì)

1.基層水管機(jī)構(gòu)體制不順，加劇水利設(shè)施失修。水庫(kù)管理所和鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中，具有基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的作用，具有不可替代的末級(jí)水行政職能和水利工程管理職能。但在20世紀(jì)九十年代初期，隨著“三農(nóng)”服務(wù)機(jī)構(gòu)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理體制改革的推進(jìn)，基層水管機(jī)構(gòu)逐步被邊緣化。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，特別是農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政愈發(fā)困難。由于缺乏資金支持，基層水管機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)困難，加上機(jī)構(gòu)臃腫、人員多，使得有限的水費(fèi)和財(cái)政資金都用于工資和辦公支出等，從而根本沒(méi)有能力來(lái)組織、管理農(nóng)田水利建設(shè)，導(dǎo)致水利工程的折舊與毀損，以致荒廢。

2.“一事一議”政策實(shí)施困難重重。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)施的是“以農(nóng)保工”的政策，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展多項(xiàng)事業(yè)主要依靠農(nóng)民的投工投勞、集資和地方的力量來(lái)興辦。稅費(fèi)改革取消了“兩工”，國(guó)家推行“一事一議”來(lái)解決農(nóng)村水利建設(shè)的資源和組織問(wèn)題，對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)的投入進(jìn)一步減少，從而將農(nóng)田水利建設(shè)任務(wù)進(jìn)一步轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民。但搞好“一事一議”的條件較為苛刻，不僅程序復(fù)雜，且在執(zhí)行中往往由于少數(shù)一部分人甚至幾個(gè)人通不過(guò)，事情就會(huì)擱置。因此，“一事一議”政策難以作為動(dòng)員農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)村小型水利建設(shè)的有效制度，這就給農(nóng)田水利建設(shè)造成了嚴(yán)重困境。

3.支持農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的稅收政策缺失。一方面，稅收調(diào)節(jié)手段單一、激勵(lì)效果不明顯。目前我國(guó)農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金主要來(lái)自于財(cái)政撥款和銀行貸款，在稅收優(yōu)惠政策上，基本上只采用稅收減免這個(gè)單一措施，對(duì)國(guó)際上通用的投資抵免、再投資退稅、加速折舊、延期納稅等其他稅收政策手段沒(méi)有采用。另一方面，缺乏對(duì)多元化籌資模式的優(yōu)惠激勵(lì)政策。太多的“歷史欠賬”使得農(nóng)田水利建設(shè)需要大量的資金，除了財(cái)政的直接投入支持外，還應(yīng)充分地利用稅收手段對(duì)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的“生產(chǎn)”給予優(yōu)惠，引導(dǎo)各類市場(chǎng)主體投資農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但目前相關(guān)的稅收優(yōu)惠激勵(lì)政策很少，這就在一定程度上阻礙了多元化籌資渠道的形成。

三、完善財(cái)政支持農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策措施

水利作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，是農(nóng)業(yè)的命脈。加強(qiáng)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅關(guān)系到糧食生產(chǎn)的安全、水資源的可持續(xù)利用，更直接影響著農(nóng)業(yè)乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的公共品屬性和公共財(cái)政本身的特點(diǎn)表明，財(cái)政投入及相關(guān)政策的實(shí)施理應(yīng)在此類設(shè)施的建設(shè)中扮演重要的角色?；谡氊?zé)缺位是我國(guó)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施問(wèn)題的根源與癥結(jié)所在，應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步完善我國(guó)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)稅制度。

（一）明確各級(jí)政府支出職責(zé)，加大財(cái)政資金投入規(guī)模

資金缺乏是我國(guó)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后最直接的原因。農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的公共品屬性決定其必須以政府投資為主導(dǎo)。而各類農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施受益范圍的差異使得其項(xiàng)目投資應(yīng)由各級(jí)政府共同負(fù)擔(dān)。因此，首先應(yīng)按照中央與地方事權(quán)劃分原則，根據(jù)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的實(shí)際受益范圍和對(duì)象來(lái)確定各級(jí)政府的供給職責(zé)。受益范圍遍及全國(guó)的大型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)由中央政府提供；受益范圍主要是地方的農(nóng)田水利設(shè)施，則由相應(yīng)層次的地方政府提供；具有外溢性的地方性公共物品則由中央政府和地方政府或各個(gè)受益的地方政府共同提供。其次，在事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，明確各級(jí)財(cái)政的支出職責(zé)。中央財(cái)政應(yīng)主要負(fù)責(zé)全局性、戰(zhàn)略性的大江、大河或農(nóng)村江河、湖泊的治理及一些跨省的大型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的投資；省財(cái)政應(yīng)負(fù)責(zé)在省級(jí)范圍內(nèi)及一些跨市的大、中型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的主干網(wǎng)建設(shè)投資等；市級(jí)財(cái)政主要支持市區(qū)劃內(nèi)的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如農(nóng)田基本建設(shè)補(bǔ)助、市內(nèi)跨縣的具“外部效應(yīng)”的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等；縣級(jí)財(cái)政的主要職責(zé)為進(jìn)一步加強(qiáng)縣內(nèi)中小型農(nóng)田基本建設(shè)、小型水庫(kù)建設(shè)維護(hù)、縣轄河堤加固、中低產(chǎn)田改造等，而農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的日常維護(hù)經(jīng)費(fèi)支出則更多地由基層政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。再次，在劃清職責(zé)的基礎(chǔ)上，各級(jí)政府需把農(nóng)田水利建設(shè)放在重要位置，加大對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施的資金投入。中央財(cái)政應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，增加中央預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資和財(cái)政專項(xiàng)資金的水利投入比例，加快大、中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造，提升農(nóng)田水利設(shè)施的服務(wù)功能，恢復(fù)和擴(kuò)大有效灌溉面積。在安排農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金時(shí)，繼續(xù)把農(nóng)田水利建設(shè)作為中低產(chǎn)田改造的重要內(nèi)容。地方各級(jí)政府應(yīng)切實(shí)承擔(dān)起農(nóng)田水利建設(shè)的主要責(zé)任，把農(nóng)田水利建設(shè)資金納入投資和財(cái)政預(yù)算，并根據(jù)收入增長(zhǎng)的實(shí)際情況，不斷增加對(duì)農(nóng)村小型水利建設(shè)的補(bǔ)助預(yù)算，逐步形成適度規(guī)模。對(duì)于一些財(cái)力困難的縣級(jí)財(cái)政，可以考慮從土地出讓金中安排一定比例的資金用于農(nóng)田水利建設(shè)。

（二）在明確投入主體的基礎(chǔ)上，加大小農(nóng)水建設(shè)財(cái)政支持力度

小型農(nóng)田水利設(shè)施多分布于田間地頭，對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善具有不可或缺的直接作用。按照我國(guó)《水法》明確規(guī)定的“誰(shuí)受益、誰(shuí)建設(shè)、誰(shuí)管理、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的水利分級(jí)管理和合理負(fù)擔(dān)原則，小農(nóng)水建設(shè)主要應(yīng)由政府組織發(fā)動(dòng)并適當(dāng)補(bǔ)助，農(nóng)民投勞籌資興建。但事實(shí)上，改革開(kāi)放后，中央和省級(jí)政府把水利投入的重點(diǎn)放在了防洪工程上，基層政府因資金短缺而投入不足，農(nóng)戶則因水利設(shè)施的外部性而缺乏投入欲望。投入主體的缺失最終導(dǎo)致了小農(nóng)水建設(shè)的嚴(yán)重滯后，成為我國(guó)農(nóng)田水利設(shè)施中最薄弱的環(huán)節(jié)。小型農(nóng)田水利設(shè)施屬于準(zhǔn)公益型產(chǎn)品，具有相當(dāng)一部分難以內(nèi)部化的外部效益。因此，政府和受益農(nóng)民應(yīng)該成為小農(nóng)水建設(shè)的最終投入者，在投入方式上，應(yīng)堅(jiān)持“民辦公助”政府出資、農(nóng)民投工投勞的機(jī)制。具體可從以下幾個(gè)方面著手加強(qiáng)小農(nóng)水建設(shè)：

1.積極整合資金，增加小農(nóng)水建設(shè)財(cái)政投入。各級(jí)政府要積極承擔(dān)起小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的投入責(zé)任，把小型農(nóng)田水利建設(shè)資金納入政府投資和財(cái)政預(yù)算。全面建立起省級(jí)小農(nóng)水建設(shè)專項(xiàng)資金，并切實(shí)增加資金投入規(guī)模。為了鼓勵(lì)地方政府加大投入，可以考慮把地方財(cái)政投入力度作為中央小型農(nóng)田水利建設(shè)資金分配的重要指標(biāo)。對(duì)于那些市縣財(cái)政確實(shí)困難，難以拿出配套資金的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，可提高中央財(cái)政對(duì)其小農(nóng)水項(xiàng)目補(bǔ)助比例。此外，針對(duì)部分縣小農(nóng)水設(shè)施最薄弱和最急需解決的問(wèn)題，還需撥付專項(xiàng)資金進(jìn)行有重點(diǎn)的小農(nóng)水專項(xiàng)工程建設(shè)。在加大投入的同時(shí)，還應(yīng)積極整合相關(guān)部門的小農(nóng)水建設(shè)資金，堅(jiān)持將中央、省、市安排的小農(nóng)水建設(shè)資金進(jìn)行“打捆”下達(dá)至縣，在縣市級(jí)形成“項(xiàng)目群”集中安排使用。

2.完善引導(dǎo)農(nóng)民投工投勞建設(shè)小農(nóng)水設(shè)施的激勵(lì)機(jī)制。首先，應(yīng)明確農(nóng)民對(duì)其直接受益的小型水利工程建設(shè)的投入義務(wù)，盡快出臺(tái)具體的政策辦法，明確可以或應(yīng)該由農(nóng)民投工建設(shè)的水利設(shè)施范圍，明確補(bǔ)助資金的來(lái)源和比例。其次，完善“民辦公助”，以補(bǔ)助資金引導(dǎo)農(nóng)民投工投勞興辦小型水利事業(yè)。中央財(cái)政需加大補(bǔ)助力度，多建多補(bǔ)，少建少補(bǔ)；可以根據(jù)水利設(shè)施的渠系等級(jí)，考慮農(nóng)民收入的基本情況，給予不同額度的財(cái)政補(bǔ)助，并且定期根據(jù)物價(jià)變動(dòng)情況及時(shí)調(diào)整財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)；此外，還應(yīng)盡可能的創(chuàng)新補(bǔ)助方式，借鑒部分省市實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以把農(nóng)民投工投勞與低保救濟(jì)、政策扶持等掛起鉤來(lái)，以最大限度地調(diào)動(dòng)農(nóng)民的干勁和信心。再次，出臺(tái)稅收優(yōu)惠政策，扶持農(nóng)民進(jìn)行小農(nóng)水建設(shè)。財(cái)政報(bào)賬制要求對(duì)農(nóng)民自產(chǎn)自銷砂石等材料開(kāi)出正規(guī)發(fā)票，需收稅，這就提高了建設(shè)成本，偏離了政府補(bǔ)助、引導(dǎo)農(nóng)民開(kāi)展小農(nóng)水建設(shè)的初衷。應(yīng)減免農(nóng)民辦水利的相關(guān)稅收，或者比照扶持辦企業(yè)的辦法進(jìn)行返稅，以激勵(lì)農(nóng)民興辦水利的積極性。

3.加強(qiáng)專項(xiàng)資金的管理，提高資金使用效率。為了確保各級(jí)政府的小農(nóng)水補(bǔ)助資金能真正用到項(xiàng)目上，必須加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目資金的管理。中央財(cái)政可將補(bǔ)助資金作專項(xiàng)下達(dá)，在省財(cái)政廳或水利廳、縣財(cái)政局或水利局設(shè)立資金專戶，實(shí)行專戶儲(chǔ)存、專戶管理，以確保補(bǔ)助資金?？顚Ｓ?、及時(shí)到賬。對(duì)小農(nóng)水建設(shè)項(xiàng)目必須在項(xiàng)目建設(shè)所在地進(jìn)行公告、公示，增加透明度，并要加強(qiáng)對(duì)政府補(bǔ)助資金、農(nóng)民出資出勞管理使用情況的專項(xiàng)審計(jì)和監(jiān)督管理，防止政府補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)、農(nóng)民籌資被截留挪用，提高資金使用效率。

（三）運(yùn)用財(cái)稅政策激勵(lì)，提升農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)與管理水平

1.增強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)力，推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，完善基層水管機(jī)構(gòu)職能。農(nóng)業(yè)稅取消后，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，直接加劇了基層水管機(jī)構(gòu)的畸形發(fā)展。農(nóng)戶繳納的水費(fèi)變成了其行政事業(yè)費(fèi)，喪失了“以水養(yǎng)水”的功能，使其演變成為一個(gè)依靠水利工程獲取利益而生存的食利者階層，脫離了為農(nóng)業(yè)服務(wù)的宗旨。因此，一方面應(yīng)該在大力發(fā)展縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體財(cái)源的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，增強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政能力，保證基層水管機(jī)構(gòu)合理的行政經(jīng)費(fèi)；另一方面應(yīng)大力推進(jìn)基層水管機(jī)構(gòu)改革，在精減人員編制的基礎(chǔ)上，著力解決機(jī)構(gòu)人員收支平衡的財(cái)務(wù)問(wèn)題。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)機(jī)構(gòu)人員的技術(shù)培訓(xùn)，提升服務(wù)能力，充分發(fā)揮其對(duì)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、管理職能。

2.財(cái)政補(bǔ)貼與稅收優(yōu)惠并舉，大力扶持農(nóng)水合作組織的發(fā)展。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，村集體和“兩工”投入促進(jìn)了農(nóng)田水利設(shè)施的高效運(yùn)作。稅費(fèi)改革取消了“兩工”，新的“一事一議”由于自身缺陷難以成為農(nóng)田水利建設(shè)的有效組織形式。農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的建管責(zé)任主體缺位，最終導(dǎo)致了農(nóng)田水利灌排設(shè)施的老化、破損，灌溉面積不斷萎縮。因此，應(yīng)借鑒集體化時(shí)期動(dòng)員農(nóng)戶合作建管農(nóng)田水利的經(jīng)驗(yàn)，重構(gòu)農(nóng)戶合作機(jī)制。由農(nóng)戶組成的農(nóng)水合作組織，代表著農(nóng)民自己的利益，自然對(duì)基層水利設(shè)施建設(shè)維護(hù)充滿熱情，由于能與灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)直接溝通，可以簡(jiǎn)化水費(fèi)征收程序和避免各種不合理負(fù)擔(dān)，故而在農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用收取、渠系整治以及工程更新改造等方面具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。因此，應(yīng)充分運(yùn)用財(cái)稅政策激勵(lì)，大力扶持以用水戶協(xié)會(huì)為主的多種形式的農(nóng)水合作組織的發(fā)展?？梢钥紤]在中央財(cái)政的小農(nóng)水建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助資金中提取一定的比例補(bǔ)助農(nóng)水合作組織的組建、開(kāi)辦等經(jīng)費(fèi)，補(bǔ)助形成的資產(chǎn)歸合作組織所有。農(nóng)水合作組織屬于非營(yíng)利性服務(wù)組織，因此，凡是涉農(nóng)收費(fèi)和農(nóng)村稅收的一切優(yōu)惠政策和水管單位的一些特殊政策農(nóng)水合作組織均應(yīng)享受。

3.完善稅收優(yōu)惠，推進(jìn)產(chǎn)權(quán)改革，吸納民間資本參與農(nóng)田水利建設(shè)。除建管體制不順外，產(chǎn)權(quán)體制改革不徹底是導(dǎo)致農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)滯后的重要因素。農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的準(zhǔn)公共品屬性使得部分農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施具備產(chǎn)權(quán)改革條件。因此，在遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律的前提下，政府可以運(yùn)用稅收政策手段，因勢(shì)利導(dǎo)，推進(jìn)產(chǎn)權(quán)改革。對(duì)于一些盈利能力較強(qiáng)的農(nóng)田水利工程，如水庫(kù)、機(jī)井、電泵站、灌溉渠、塘壩等，可通過(guò)稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)引導(dǎo)各種民間資本采取拍賣、租賃、承包、股份合作、民營(yíng)等多種形式，進(jìn)行投資修建、自主經(jīng)營(yíng)，以彌補(bǔ)我國(guó)農(nóng)田水利建設(shè)巨大的資金缺口?？梢詫?shí)施的稅收優(yōu)惠措施包括：對(duì)于參與幫村扶貧的企事業(yè)單位，凡是修建農(nóng)田水利設(shè)施的，可以根據(jù)其投資額度的大小減征一定比例的企業(yè)所得稅；對(duì)政策性銀行及商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)貸款支持農(nóng)田排灌工程和老灌區(qū)改造等資金短缺矛盾突出項(xiàng)目的，給予一定的營(yíng)業(yè)稅優(yōu)惠；對(duì)農(nóng)戶投資小型農(nóng)田水利設(shè)施所需資金的貸款業(yè)務(wù)并入政策性銀行，政府給予財(cái)政貼息；鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，對(duì)建立適合農(nóng)戶投資小型農(nóng)田水利設(shè)施險(xiǎn)種的，給予營(yíng)業(yè)稅優(yōu)惠；對(duì)無(wú)論是內(nèi)資還是外資企業(yè)，凡使用我國(guó)設(shè)備投資于農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的，允許將設(shè)備的全部或部分投資款在企業(yè)每年的新增所得稅額中進(jìn)行抵扣。在稅收調(diào)節(jié)方式上，還應(yīng)借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，完善投資抵免、再投資退稅、加速折舊、延期納稅等稅收優(yōu)惠手段。另外，還應(yīng)研究制定具體的稅收政策，支持和鼓勵(lì)BOT（建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓）、TOT（轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)）、PFI（私人主動(dòng)投資）和證券融資等多種形式的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資，以降低融資財(cái)團(tuán)的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，拓寬融資渠道，促進(jìn)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施投資多元化。

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