“十一五”財政支農政策存在問題及“十二五”對策建議

王 偉楊 銳李東升

（1.襄樊市財政局，湖北 441000；2.南漳縣財政局，湖北 441500）

“十一五”財政支農政策存在問題及“十二五”對策建議

王 偉1楊 銳2李東升2

（1.襄樊市財政局，湖北 441000；2.南漳縣財政局，湖北 441500）

“十一五”期間，各級財政部門認真貫徹執(zhí)行黨的一系列強農惠農政策，加大對“三農”工作支持力度，保護和調動了農民種糧的積極性，農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、農民持續(xù)增收的良好發(fā)展態(tài)勢已經形成。但制約農業(yè)和農村發(fā)展的深層次的矛盾并沒有完全消除，對農業(yè)、農村、農民的保護和發(fā)展的任務依然艱巨。為了更好地做好“十二五”時期支農工作，筆者在分析總結“十一五”時期財政支農政策存在問題基礎上，提出完善“十二五”財政支農政策的建議。

十二五 三農 財政支農 制度機制

一、“十一五”時期財政支農政策存在的問題

“十一五”時期，各級財政部門加大了對“三農”工作的投入，落實強農惠農政策上作了大量努力，已經形成了財政支農政策體系，在實踐中取得了較好的效果。但是，隨著新農村建設和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的深入推進，財政支農政策和支農工作也面臨著一些需要亟待解決的問題。歸納起來，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）資金投入不均衡

近幾年來，各級政府加大了對“三農”工作的投入，支農支出可謂一年強于一年。但是客觀公正地來講，支農支出并不均衡。

1.支農支出“上進下退”。中央財政2009年預算安排三農支出達到了7161.4億元（含中央本級支出和對地方轉移支付），同比增加1205.9億元、增長20.24%；湖北省2006年至2009用于“三農”的專項資金規(guī)模不斷增加，達到513.57億元，額度穩(wěn)步提高，年均遞增幅度達到19%以上；襄樊市市級用于支農支出每年在1億元以上，年均增長20%以上。從支農資金規(guī)模來看，中央、省、市三級財政已經成為支持農業(yè)和農村發(fā)展的主要資金來源，有力地推動了新農村建設，促進農業(yè)綜合生產能力不斷增強；但有一部分縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政資源配置不均衡的狀況沒有顯著改善，并沒有隨著上級支農投入的增加而增加，少數(shù)地方反而有減少的趨勢，出現(xiàn)支農支出“上進下退”的現(xiàn)象。

2.從支農支出投入方向來看，有著抓大放小的現(xiàn)象。當前一提到支農重點，可能都要說是大江大河治理、城市防洪和調水以及平原農田治理等。不可否認，上述是我們應該保護和支持的重點，但也應該重視支持農村小型水利設施建設、農村公共基礎設施建設和社會事業(yè)。比如2010年我國南方省份出現(xiàn)了50年一遇的持續(xù)大暴雨，而長江防洪卻安然無恙，但漢江等中小型河流卻出現(xiàn)險情，有的甚至出現(xiàn)了潰堤，人民財產受到重大損失。

3.農村稅費改革成本占據(jù)了支農支出大頭。農村稅費改革以來，為彌補縣鄉(xiāng)財政出現(xiàn)的短收，中央、省財政已經安排了巨額轉移支付。這是目前中央、?。ㄊ校┴斦С帧叭r”支出中增加最多、增幅最大的項目。隨著農村稅費改革的深入和免征農業(yè)稅，農村稅費改革的成本越來越大，還可能產生一些新的“改革成本”，如：農林場的稅費改革后的農村公益設施建設等成本。另外，隨著強農惠農政策的推進，國家、省、市三級財政加大了對種糧、退耕還林、生態(tài)公益林、農村社會保障等民生工程的投入。表面上看，各級財政對“三農”投入的資金數(shù)量總和比較大，但實際用于水利基礎設施、農田基礎改造的專項資金卻并不多。

（二）財權與事權不夠對等

1.財權與事權劃分不明晰合理、不匹配。具體表現(xiàn)為基層事權大、財權小，上級事權小、財權大，形成“倒掛”，不利于調動基層支農工作的主動性與積極性。在涉農投入上，哪些由中央和省級投入，哪些由縣市投入，哪些由集體投入，哪些由農民投入，沒有明確具體的規(guī)定。導致基層存在“等、靠、要”思想，單純依靠上級投入和財政投入。

2.財政體制不夠理順。我國自1994年實行分稅制的財政體制后，中央和省逐步對財政分配體制進行了調整。調整的方式是以基數(shù)為起點，逐步把財力上移。就襄樊市而言，湖北省對襄樊市的財政體制進行了多次調整。以增值稅為例，中央與襄樊市的分配比例是75：25，其中地方留存的25%當中，省里又分走了5%，襄樊市僅留20%。2002年以后，省所分成的增值稅中，省里又拿了3個百分點，使地方的既得利益再次受損。

（三）“三農”保障需要進一步的完善

1.農村政策性保險覆蓋面過小。農村除水稻和能繁母豬等少數(shù)農產品在中央、省財政的支持下開展了農業(yè)保險外，一些發(fā)展?jié)摿Υ?、具有比較優(yōu)勢的農產品沒有納入保險范圍，化解農民自然風險的長效機制尚未建立。如果暴發(fā)動植物疫病和自然災害，農民很有可能因災因害受貧或返貧。

2.城鄉(xiāng)一體的養(yǎng)老保險制度還沒有全面覆蓋。目前，我國已經進入老齡化社會。據(jù)統(tǒng)計，未來10年，我國60歲以上的老年齡人將達到2億人。而在農村，實行新型農村養(yǎng)老保險還是處在起步和試點階段。就襄樊市來講，實施農村養(yǎng)老保險的試點只有南漳縣，況且到60歲（含60歲）以后的發(fā)放的養(yǎng)老金比較低，每人每年僅600元，處于低水平階段，與現(xiàn)行的物價水平無法相提并論。

3.農村改革遺留問題導致社會不穩(wěn)定因素時有發(fā)生。如農場民辦退休教師待遇問題，農業(yè)小三場改制導致農工生活保障問題等等，成為農村社會不穩(wěn)定的因素。

（四）強農惠農補貼政策有待改進

1.補貼資金項目多、資金散。從最初的糧食直補、綜合直補、水稻良種補貼到油菜補貼、能繁母豬補貼、棉花補貼等，范圍越來越廣、項目越來越多，已經覆蓋到糧棉油。核算補貼的依據(jù)，有的是按田數(shù)補、有的按頭數(shù)補、還有的按產量和比例補，可謂補貼的花樣比較多，但金額并不大，農民不解渴。

2.環(huán)節(jié)、標準雜。就資金發(fā)放和管理來講，責任在財政部門，發(fā)放的在不同的5個科（室）。比如，水麥水稻良種補貼、油菜補貼在農業(yè)科；糧食直補、綜合直補在商貿科；能繁母豬補助、水稻保險在金融科，低產林改造補貼又分別在農業(yè)科和經濟建設科。每項補貼都要求登記造冊、張榜公示。職能的交叉容易造成一個科室一個口徑，增加了工作協(xié)調量和管理成本；同時兌現(xiàn)發(fā)放比較復雜，如就水稻良種補貼來講，是按照多退少補原則，實行當年預發(fā)，次年結算的補貼辦法，這樣既帶來了計算、發(fā)放上的重復，又極大地加大了基層財政工作量，不僅農民和村干部看不明白，就是專門從事兌現(xiàn)工作的具體財政干部也容易搞混淆。

3.成本高。由于眾多的補貼需要多次進村調查、核實、復查、然后再上墻公示、匯總后，再由財政所分戶錄入、上報、審批，填卡、開票、上折、發(fā)放、登記、簽字、清算以及最后結算等16道必經程序，而有的補貼還分季、按品種反復核實等，這些不僅工作量大，而且開支的成本也多。

（五）資金整合有待規(guī)范

隨著我國經濟實力的增強和建設社會主義新農村的深入推進，各級財政都相應的加大了對“三農”工作的投入。在資金的安排和分配上，由于缺泛資金分配協(xié)調，有關部門在資金分配上出現(xiàn)了一些各自為陣的現(xiàn)象，資金撒“胡椒面”的現(xiàn)象也比較突出，資金使用的績效不夠明顯。

1.缺乏項目建設統(tǒng)一規(guī)劃。當前，農業(yè)資金使用分配掌握在土地、發(fā)改委（局）、扶貧、農業(yè)、林業(yè)、水利、農機、水產、畜牧、科技等相關部門。每個部門都有自己的產業(yè)發(fā)展政策，缺少一個統(tǒng)一、協(xié)調的機制。在資金投向上也比較分散，資金難于形成合力，實現(xiàn)不了規(guī)模效益，重復性、交叉性的項目時有發(fā)生，浪費了資源。

2.缺少項目資金整合機制。首先是缺少項目資金整合機構。目前除整合支農資金試點縣（市）區(qū)有涉農資金整合領導小組辦公室外，上到省、下到縣（市）區(qū)，還沒有一個涉農資金整合機構，即使?。ㄊ校┴斦d農業(yè)處在對涉農資金進行政策引導、強化督辦，但也是孤掌難鳴。其次，從財政內部來看，也就是農業(yè)處（科）在搞涉農資金整合，與此相應的經濟建設、商貿、農發(fā)等處（室）均對涉農資金的整合使用沒有作出相應的要求。再次，缺少一個對涉農資金整合檢查、督辦、處罰機制。要求對涉農資金整合但又沒有進行整合使用的，怎么進行督導？怎么進行處罰、由誰來處罰，完全是一張“白紙”。

（六）支農資金監(jiān)管有待強化

1.資金管理制度不夠統(tǒng)一。有的專項資金是財政部門制定的，同一個項目也有項目主管部門制定的，財政與部門制定的專項資金管理辦法不銜接、執(zhí)行起來相互“打架”。

2.檢查不經常。對支農資金的使用檢查不經常，上級重視了、強調了就檢查一陣子，檢查是一個臨時性的，缺少經常、持久的檢查機制。

3.缺少檢查機構。目前，支農資金檢查要不是從農業(yè)財政干部抽幾個人、組成一個臨時專班進行檢查，要不就是委托財政內部的財政監(jiān)督機構、審計機關檢查，缺少一個像有紀委、監(jiān)察、檢察院等有震懾力的部門牽頭、參與的檢查機制。

4.處理不到位。目前，對違規(guī)違紀使用財政支農資金的人和事處罰比較手軟，總認為是財政內部的事，是公對公。只聞檢查出來違規(guī)違紀使用財政支農資金多少萬元、甚至多少億元，但聽見處理多少人卻很少，更少聽見追究法律責任的人和事。久而久之，人們淡忘了財政法規(guī)和財經紀律，認為那是個“紙老虎”。

二、完善“十二五”時期財政支農政策建議

我們認為在“十二五”期間，要進一步完善財政支農投入體系，積極探索財政支農新機制，落實各項強農惠農政策，構建財政支農政策監(jiān)管體系。

（一）堅持公共財政的政策取向，突出支持重點

1.突出水利基礎設施。水利是農業(yè)的命脈，水利基礎設施不完善，農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、農民持續(xù)增收則是一句空話。當前，中央、省、市、縣四級財政對大江大河、地方的大二型水庫除險加固已經基本進入尾聲，當務之急是對水庫到堰塘、堰塘至農田的支渠、毛渠道進行清淤、夯實渠基，進行渠道硬化，防止和減少水的滲漏現(xiàn)象；要大力支持農村興建堰塘，目前農村中的堰塘淤泥比較嚴重，有的淤泥嚴重后，干脆當田種，這是農田需急用水時，又找不到水源的關鍵問題之所在；有的不得不用車拖水澆灌、有的找到水源用抽水機抽水灌溉，大大增加了農業(yè)成本。為此，要解決有水不能自流灌溉，減少農業(yè)的投入成本問題，就是要在農村農閑時，發(fā)揮60、70年代的大兵團作戰(zhàn)的方式，大力建設堰塘、小型水庫；要支持退耕還堰，要對現(xiàn)有的堰塘進行清淤，增加堰塘的蓄水量，實現(xiàn)農田澇能排、旱能灌，為農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展奠定保障基礎。

2.突出農田治理。按照現(xiàn)代農業(yè)和農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的要求，對農田進行土地平整，實行旱改水，對耕地進行深翻，提高耕地質量；完善農田周圍的路、橋、林等附屬設施建設，為規(guī)?；?、集約化經營農業(yè)打下基礎。

3.突出農村人居環(huán)境的改善。圍繞新農村建設標準，大力支持農村的通路（水泥路）、通水（自來水）、通廣播電視、通郵和改廁、改圈、改廚、建沼氣池的“四通三改一建”工程，不斷改善農村人居環(huán)境，提高農民生活質量。

4.突出農產品質量的提高。支持開展農產品質量安全綠色行動，加強無公害、綠色、有機農產品的認證工作。做到合格一個、達標一個，發(fā)證一個，獎勵兌現(xiàn)一個，不斷提高農產品的品質和質量。

5.要支持加快養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，帶動農業(yè)產業(yè)結構調整。國外實踐表明，人在滿足于溫飽需求后，有一個谷物類食品向動物性食品乃至于向更加有利于健康、安全和享受等高層次需求的食品轉化過程。我們必須清醒地認識這一需求的變化過程。“十二五”時期，就是要大力支持畜禽和水產養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，把擴大消費市場的潛力和空間，作為農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、農民持續(xù)增收的一個突破口。

（二）加大財政支農資金整合工作力度

1.要制定中、長期整合支農資金規(guī)劃。規(guī)劃可以是10年一個周期，規(guī)劃的內容有農業(yè)項目建設具體范圍、項目名稱、資金投入額度等?？h（市）區(qū)有關農口部門在制定一個時期的發(fā)展規(guī)劃和本年度的規(guī)劃時，都不得脫離總規(guī)劃籠子，采取項目向總規(guī)劃申報、資金往總籠子投。

2.項目資金實行備案制。對中央、省、市安排的農業(yè)專項資金、轉移支付資金，由縣（市）區(qū)結合當?shù)氐目傄?guī)劃，進行科學論證后，編制可以性報告，逐級上報相關部門進行備案。上級相關部門根據(jù)下級上報的規(guī)劃，通過因素法、公式法分解給縣（市）區(qū)的項目資金，切塊下達給縣（市）區(qū)。次年，省（市）農口部門組織專班，對切塊下達的資金進行檢查和項目驗收，看執(zhí)行是否與編制的可行性報告一致，是否達到預期的目的，對于項目取得合格或優(yōu)良的，繼續(xù)給予項目支持；否則，給予項目資金“控制”。

3.建立涉農資金機構。整合涉農資金是一項長遠的工作，縣（市）區(qū)黨委、政府應高度重視、支持這項惠及民生的工作，要從有關部門抽調人員、組建機構。涉農資金機構可設在財政局、也可以設在當?shù)卣?，具體負責農口部門涉農項目上報的審核、涉農資金撥付的審核、項目實施的檢查、督辦、驗收等。

（三）改進惠農補貼方法、方式

1.整合補貼資源。首先是把過去的糧食直補、綜合直補、水稻良種補貼等資金進行整合，全部改為“種糧補貼”；其次，種糧補貼由過去多個處、科（室）負責審核、發(fā)放，交給財政部門的農業(yè)處（科）負責，這樣便于政策統(tǒng)一、節(jié)約行政成本。

2.改進當前糧食生產補貼核實及發(fā)放方式。對種糧補貼以二輪延包面積為基礎，以不少于上年實際種植各類補貼為原則，或以近五年平均發(fā)放標準加以適當增長為基數(shù)計算發(fā)放。比如，上年發(fā)放各項補貼是每畝平均數(shù)是180元，那么改革后的“種糧補貼”就按每畝180元發(fā)放，實行一次性兌現(xiàn)到位。

3.預算“種糧補貼”成本。說到底，發(fā)放“種糧補貼”需要人去登記、核實、公示、信息錄入，而這些都需要耗用物化勞動和活化勞動，需要給予補償。補償?shù)某杀疽园l(fā)放種糧補貼的數(shù)額、戶數(shù)為依據(jù)。

（四）建立完善農村社會保障制度

1.健全立法。為農村社會保障體系的建立和完善提供法律保證。主要是抓好兩項工作：首先抓好單項法規(guī)的建設，如農民養(yǎng)老社會保險法、農民醫(yī)療社會保險法、農村工傷社會保險法、農村扶貧與災害救濟社會保險法等等。其次，抓好地方性的法規(guī)建設。政府除了建立一套立法體系外，應建立有效的監(jiān)督機制，加強對農村社會保障工作的監(jiān)督。

2.加強政府投入。農村社會保障制度需要政府財政大力支持，尤其是一些基本性保障項目，如社會救助、養(yǎng)老、醫(yī)療等項目。各級財政支持農村社會保障事業(yè)，一方面體現(xiàn)政府對農村居民保障的責任；另一方面要體現(xiàn)政策的公平、透明、公正。同時，還應積極引導社會各方力量投入農村社會保障，構筑完整的農村社會保障體系。

3.繼續(xù)推進農村特困人口救助制度。擴大農村“五保”老人和喪失勞動動力的殘疾人員集中供養(yǎng)比例，實施孤兒救助等。

4.鞏固支持農村養(yǎng)老保險制度成果。積極支持新型農村社會養(yǎng)老保險，并擴大新型農村社會養(yǎng)老保險覆蓋范圍，力爭在2012年前，新型農村社會養(yǎng)老保險覆蓋全省、全國；同時要提高新型農村養(yǎng)老保險發(fā)放標準，不斷提高參保人員的生活待遇。

5.建立完善農業(yè)保險和農民財產保險機制。逐步探索一條以政府投入為輔，個人投入為主的農業(yè)保險、農民財產保險機制，同時，還要探討小麥、玉米、大豆、畜牧家禽等保險路子，為農業(yè)、農民裝上“減震器”和“安全網”。

（五）完善支農資金監(jiān)管機制

1.要支農資金管理辦法要統(tǒng)一、規(guī)范。針對目前農口部門、財政部門制定的支農資金管理辦法不銜接、不統(tǒng)一、執(zhí)行起來相互矛盾的狀況，要對支農資金專項管理辦法進行清理、規(guī)范。對過時的、阻礙“三農”發(fā)展的要廢止，不完善的要修訂；對農口部門參照財政部門制定的農業(yè)專項資金管理辦法而起草的實施細則，要報財政部門備案，以確保農業(yè)專項資金上下、左右統(tǒng)一、協(xié)調、不抵止。

2.積極探索項目資金撥款方式。按照“項目確定、撥款支付、檢查審計”“三分立”和國庫集中支付的原則，逐步實現(xiàn)財政支持“三農”資金的直接集中支付。今后中央、省、市（包括財政部門和主管部門）的支持“三農”項目資金，由農口部門、財政部門確定申報后，其資金由省、市、縣國庫集中收付中心直接撥付到項目或個人。

3.要常規(guī)性地開展對支農資金、惠農補貼資金的檢查。由紀檢、監(jiān)察、檢察院等部門牽頭，組織審計、財政監(jiān)督部門對轄區(qū)的支農資金、惠農補貼資金逐項、逐快進行檢查、監(jiān)督。對檢查發(fā)現(xiàn)問題，依紀依規(guī)，該移交司法機關追究法律責任的的移交司法機關追究法律責任，該追究行政責任的要追究行政責任，該罰款的要罰款，使其起到威懾作用。

（六）建立“三農”投入政策有效引導機制

1.發(fā)揮財政資金和政策“四兩撥千斤”的作用，引導社會資金投資農業(yè)。通過對現(xiàn)有財政支持農業(yè)資金使用方式和政策進行適當調整，鼓勵農民和企業(yè)充分利用市場機制進行融資擴張和發(fā)展，改變財政包攬過寬的局面。

2.完善農村金融機構職能。首先，要把農業(yè)政策性金融制度創(chuàng)新放在重中之重。目前我國農業(yè)政策性的機構僅有農業(yè)發(fā)展銀行，其縣級機構職能單一，主要為糧棉油收購服務，很難適應社會主義新農村建設，必須開展制度創(chuàng)新，完善支農職能。其次，增加商業(yè)性的農村金融市場主體，要形成以農村工商企業(yè)為主要服務對象的商業(yè)性金融機構。再次加快深化農村信用社改革步伐，完善農村金融合作制度，打造好以農戶服務為主的合作金融機構。同時，還要改進郵政儲蓄資金管理體制，引導郵政金融向農村工商企業(yè)、農業(yè)專業(yè)合作組織、農民協(xié)會傾斜，實現(xiàn)銀（銀行）企（農民合作組織等）互動、銀企雙贏。

3.按照統(tǒng)一、公平的原則構建公共財政體制框架。針對目前中央、省兩級財政資金集中過多，市、縣（市）區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級財政資金短缺的現(xiàn)狀，建議中央和省通過調整財政分配管理體制的方式，逐步把財力下移，使中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級財政的財權與事權有機的統(tǒng)一起來。

F812.45

A

1672-9544（2010）12-0013-05

【責任編輯 連家明】